2010年年初,胡錦濤同志在中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出“必須深化財(cái)稅體制改革”,加快了財(cái)稅體制改革的腳步。在積極財(cái)政政策的實(shí)施中,政府財(cái)力將更多的用于調(diào)結(jié)構(gòu)、促消費(fèi)、保民生,但這并不意味著會(huì)削減財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度。
一、概況
作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革“最難啃的硬骨頭”的財(cái)稅體制改革,以1994年為界大致可以分為兩個(gè)階段:94年之前為了搞活經(jīng)濟(jì),財(cái)稅體制改革更加傾向于減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān),擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)、財(cái)力。94年后為了構(gòu)建適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅體制,實(shí)行了一系列的措施:實(shí)行分稅制,建立轉(zhuǎn)移支付制度,改革農(nóng)村稅費(fèi)等,進(jìn)一步加強(qiáng)了國(guó)家的宏觀調(diào)控能力,促進(jìn)了財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。
實(shí)行財(cái)稅體制改革,在一些重要的領(lǐng)域和方面取得巨大的進(jìn)步,如財(cái)政支出體制的優(yōu)化,預(yù)算體制的優(yōu)化以及稅制的轉(zhuǎn)型等。在財(cái)政支出方面,國(guó)家推出了國(guó)庫(kù)集中支付和政府采購(gòu)的管理制度,不斷優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),逐步完成向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變,并加大了在公共基礎(chǔ)建設(shè)、社會(huì)服務(wù)和科技創(chuàng)新等方面的財(cái)政支出,促進(jìn)社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村行政機(jī)構(gòu),農(nóng)村義務(wù)教育,縣鄉(xiāng)財(cái)政管理等體制的綜合改革以及農(nóng)村新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度的建立,為農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展起到了巨大的促進(jìn)作用。
但是隨著時(shí)間的飛逝,前些輪財(cái)稅體制改革也帶來(lái)了新的問(wèn)題,例如,實(shí)行“分稅制”所帶來(lái)的一個(gè)重要問(wèn)題就是地方財(cái)政收入在全部財(cái)政收入的比例大幅度下降,地方政府,特別是省級(jí)以下地方政府,陷入了財(cái)力不支的困境。而地方政府為了擺脫這個(gè)困境,打起了土地的主意,買地、炒地,新地王不斷出現(xiàn),地方政府的“土地財(cái)政”在一定程度上推高了房?jī)r(jià)。而地方財(cái)力不支導(dǎo)致的另一個(gè)問(wèn)題就是財(cái)力和事權(quán)不匹配。一項(xiàng)審計(jì)調(diào)查顯示:2007年,18個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)縣級(jí)政府財(cái)政支出只有54.8%,卻承擔(dān)了73%的財(cái)政供養(yǎng)人口和80%以上的義務(wù)教育學(xué)生、城鎮(zhèn)低保人員的支出。
二、現(xiàn)行財(cái)稅體制存在的問(wèn)題
與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和形成有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅體制這一目標(biāo)相比,我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅體制還存在很多問(wèn)題,著重提出一下幾點(diǎn):
1.宏觀稅負(fù)偏高
宏觀指的是一個(gè)國(guó)家,宏觀稅負(fù)可以用一個(gè)國(guó)家一定時(shí)期政府取得收入總量占同期GDP的比重來(lái)反映。政府取得收入總量有不同的表示方法,如稅收收入,財(cái)政收入,政府全部收入,財(cái)政收入包括稅收在內(nèi)的納入財(cái)政預(yù)算管理的收入,而政府全部收入除了包括稅收收入和預(yù)算內(nèi)收入,還包括預(yù)算外收入以及制度外收入等各種形式的收入總和。采用不同的收入表示方法,宏觀稅負(fù)高低判斷的結(jié)論有很大的不同,以08年為例計(jì)算出來(lái)的宏觀稅負(fù)比重依次是18.03%、20.4%、30.51%。雖然總體上可以達(dá)到中等收入國(guó)家的水平,甚至是發(fā)達(dá)國(guó)家水平,但是實(shí)事求是地說(shuō),這與我國(guó)現(xiàn)狀十分不相稱,我國(guó)經(jīng)濟(jì)還不是十分發(fā)達(dá),社會(huì)發(fā)展水平也不是很高。偏高的宏觀稅負(fù),加重企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān),不利于企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和居民收入的提高,長(zhǎng)期下去,勢(shì)必影響居民消費(fèi)水平,影響擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略方針的實(shí)施。
2.稅制結(jié)構(gòu)不合理
首先,稅收覆蓋面窄,稅種不健全。沒有建立與不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)性稅種,如遺產(chǎn)稅、物業(yè)稅等,也缺乏社會(huì)保障稅、教育稅等與提供公共服務(wù)密切相關(guān)的稅種,而對(duì)于能夠調(diào)節(jié)社會(huì)分配功能的重要稅種也沒有加入稅種體制當(dāng)中。健全稅種,是適應(yīng)當(dāng)前改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。其次,主體稅種結(jié)構(gòu)不合理。雖然我國(guó)實(shí)行的是流轉(zhuǎn)稅與所得稅并重的雙主體稅制,但是實(shí)質(zhì)上雙主體”的稅制結(jié)構(gòu)模式實(shí)際上并未真正形成,仍是以流轉(zhuǎn)稅為主。面對(duì)從征收流轉(zhuǎn)稅逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎魇账枚?直接稅)是這樣一種歷史趨勢(shì),如果不改變這種現(xiàn)狀,不僅不利于主體稅種之間的配合,也不利于實(shí)現(xiàn)收入的再分配。再者,資源稅的計(jì)稅依據(jù)缺乏彈性。長(zhǎng)期以來(lái),這一稅種從量定額征收,無(wú)法抑制隨資源價(jià)格的增長(zhǎng)而大量開采資源的情況,不利于資源合理開采和使用。
3.財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配
一是各級(jí)政府之間缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌,對(duì)事權(quán)的決定以上級(jí)為準(zhǔn),而對(duì)于各級(jí)政府事權(quán)的劃分并不科學(xué),缺乏比較合理、規(guī)范、可操作的細(xì)致的事權(quán)劃分。在某些情況下,事權(quán)劃分相互相疊,而有些情況下,則存在事權(quán)劃分的空白區(qū)域,例如政府和地方提供公共服務(wù)的事權(quán)比較模糊。二是財(cái)力的上移和事權(quán)的下移。95年后的12年里,中央財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政總收入的比例平均為52%,地方財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政總收入的比例平均為48%。到2008年,中央財(cái)政所占的比重進(jìn)一步提升到53.3%,地方財(cái)政所占的比重進(jìn)一步降至46.7%。而對(duì)事權(quán)來(lái)說(shuō),中央承擔(dān)的事權(quán)直接支出責(zé)任相對(duì)不足,而地方則承擔(dān)了過(guò)多的實(shí)際支出責(zé)任,95后的 12年里,中央財(cái)政支出占國(guó)家財(cái)政總支出的比例平均為29%,地方財(cái)政支出占國(guó)家財(cái)政總支出的比例平均為71%,中央與政府的事權(quán)責(zé)任與其收入和行政能力不對(duì)稱,配置重心明顯偏低。
三、解決對(duì)策
財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人4月1日在《求實(shí)》文章中創(chuàng)新性地提出:
1.逐步提高我國(guó)所得稅的比重,推進(jìn)綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制改革,改革和完善資源稅制度,健全消費(fèi)稅制度,研究開征環(huán)境稅,形成有利于資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的稅收導(dǎo)向;
2.研究賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán);
3.合理劃分中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任,在加快政府職能轉(zhuǎn)變、明確政府和市場(chǎng)作用邊界的基礎(chǔ)上,按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效率、基層優(yōu)先等原則,界定政府間事權(quán)和支出責(zé)任;
4.推進(jìn)修訂預(yù)算法及其實(shí)施條例,積極推動(dòng)增值稅法、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付管理暫行條例等財(cái)稅法律和行政法規(guī)的立法進(jìn)程。
除此之外,筆者認(rèn)為也應(yīng)加強(qiáng)以下幾方面的建設(shè):
首先,要加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè),建立社會(huì)主義新型農(nóng)村。三農(nóng)問(wèn)題是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ),是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要組成部分。一對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目的投入力度要加大,二加大對(duì)農(nóng)村科技創(chuàng)新、義務(wù)教務(wù)、公共衛(wèi)生和社會(huì)保證事業(yè)的投資力度,三加大對(duì)農(nóng)民這一弱勢(shì)群體的扶持力度,努力提高農(nóng)民生活水平。
其次,確定合理的宏觀稅負(fù)水平。前面指出,我國(guó)宏觀稅負(fù)水平處于發(fā)達(dá)國(guó)家水平,但是與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況和發(fā)展水平不一致,而專家認(rèn)為理想的宏觀稅負(fù)應(yīng)處在發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平之間。而造成較高的宏觀稅負(fù)的一個(gè)原因就是過(guò)高的制度外財(cái)政收入,應(yīng)該禁止打著政府名義的亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派,更應(yīng)該禁止政府部門接受企業(yè)和個(gè)人饋贈(zèng)的“小金庫(kù)”。另外,要規(guī)范政府性收入、取消體制外收入、擴(kuò)大預(yù)算管理范圍。
除了上述幾條外,還有深化改革財(cái)政預(yù)算體制,建立健全支付方式科學(xué)合理搭配、資金來(lái)源可靠穩(wěn)定的科學(xué)支付體系等一系列措施,但是值得注意的是,所有的這些解決方法和措施都應(yīng)該結(jié)合我國(guó)的基本國(guó)情和現(xiàn)階段改革發(fā)展的需要。
四、小結(jié)
財(cái)稅體制改革能優(yōu)化社會(huì)資源配置、調(diào)節(jié)收入平衡、加強(qiáng)宏觀調(diào)控,維持經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定,能保障落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì),同時(shí)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式,是建設(shè)社會(huì)主義文明社會(huì)的重要保障。
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