2008年汶川地震發(fā)生后,災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃投入的資金約10 000億元。為確保這些資金真正用于災(zāi)區(qū)建設(shè)、這些項(xiàng)目真正成為民心工程,2009年1月,審計(jì)署啟動了有史以來最大規(guī)模的跟蹤審計(jì)。
一、災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計(jì)的基本情況
正如審計(jì)署副審計(jì)長余效明所說,災(zāi)后恢復(fù)重建是審計(jì)的一個重要工作,將連續(xù)進(jìn)行三年跟蹤審計(jì)。災(zāi)后恢復(fù)重建資金審計(jì)主要是關(guān)注災(zāi)后恢復(fù)重建物資和資金使用管理情況,以及工程建設(shè)質(zhì)量管理情況這兩大方面。
(一)已對11 500多個項(xiàng)目進(jìn)行了跟蹤審計(jì)
隨著3 000多億元恢復(fù)重建資金逐步到位、10 000多個項(xiàng)目陸續(xù)開工,從2008年12月起各級審計(jì)機(jī)關(guān)開展了跟蹤審計(jì),力爭做到“每投必審”。正如審計(jì)署固定資產(chǎn)投資審計(jì)司副司長盧華勝所說的“可以說,恢復(fù)重建資金流向了哪里,我們的審計(jì)人員就跟到了哪里”。
根據(jù)《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》、《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》和《審計(jì)署關(guān)于汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建審計(jì)工作安排意見》有關(guān)規(guī)定,審計(jì)署自2009年1月開始,統(tǒng)一組織四川、甘肅、陜西3個地震受災(zāi)省和20個對口支援省市(含深圳市)地方審計(jì)機(jī)關(guān),以及審計(jì)署駐成都、西安、蘭州、重慶4個特派辦,累計(jì)派出1 233個審計(jì)組,共4 502名審計(jì)人員,按照“統(tǒng)籌安排、分級負(fù)責(zé)、把握總體、分頭公告”的原則,對四川、甘肅、陜西3個受災(zāi)省的災(zāi)后恢復(fù)重建情況進(jìn)行了跟蹤審計(jì)。
截至2009年5月底,重點(diǎn)對3個受災(zāi)省的3 948個項(xiàng)目進(jìn)行了跟蹤審計(jì)。其中,23個省級審計(jì)機(jī)關(guān)組織跟蹤審計(jì)項(xiàng)目3 872個,審計(jì)資金1 352億元,階段性跟蹤審計(jì)結(jié)果將由各省級審計(jì)機(jī)關(guān)分別向社會公告。審計(jì)署組織駐成都等4個特派辦對投資較大的76個重建項(xiàng)目(以下簡稱76個項(xiàng)目,涉及計(jì)劃總投資336.94億元)進(jìn)行重點(diǎn)跟蹤審計(jì)。目前,來自審計(jì)署4個特派員辦事處、23個省市審計(jì)廳局的1 600名審計(jì)人員,正分成300多個審計(jì)小組,奮戰(zhàn)在四川、陜西、甘肅3個主要受災(zāi)省的有關(guān)縣(市、區(qū))。
(二)災(zāi)后恢復(fù)重建總體情況良好
“從跟蹤審計(jì)的情況看,災(zāi)后恢復(fù)重建資金管理和項(xiàng)目建設(shè)的總體情況是好的。災(zāi)區(qū)的各級人民政府和有關(guān)建設(shè)單位高度重視災(zāi)后恢復(fù)重建工作,各地各單位基本做到了按照國家災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃及其專項(xiàng)規(guī)劃和相關(guān)規(guī)定要求使用災(zāi)后恢復(fù)重建資金,逐步規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)管理?！北R華勝說,“但也發(fā)現(xiàn)了一些苗頭性和傾向性問題?！比缬械捻?xiàng)目虛報(bào)工程量;建設(shè)管理不規(guī)范;前期準(zhǔn)備不足,影響了工程建設(shè)進(jìn)度;資金缺口較大;財(cái)務(wù)管理不夠規(guī)范。針對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題,審計(jì)機(jī)關(guān)提出審計(jì)意見和建議300多條,其中向省級以上人民政府提出書面審計(jì)建議18條。四川、陜西和甘肅三省對審計(jì)反映的問題和提出的建議非常重視,要求有關(guān)部門和地方政府及時(shí)整改,并采取有效措施加以改進(jìn)。“我們將每半年匯總一次審計(jì)情況,每年向國務(wù)院報(bào)送一次綜合審計(jì)結(jié)果報(bào)告。此外,審計(jì)署和23個省市審計(jì)機(jī)關(guān)還將定期向社會公告災(zāi)后恢復(fù)重建審計(jì)情況。”盧華勝表示,審計(jì)署年內(nèi)至少將向社會發(fā)布一次災(zāi)后恢復(fù)重建審計(jì)結(jié)果公告。
二、災(zāi)后重建的審計(jì)方法
本次審計(jì)以資金為主線,從項(xiàng)目入手,及時(shí)跟進(jìn),及時(shí)查處,及時(shí)整改。通過跟蹤審計(jì),及時(shí)揭示了災(zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目前期審批、資金使用和工程管理等方面的問題,以點(diǎn)帶面,積極反映重建規(guī)劃實(shí)施等方面情況,及時(shí)防止和糾正一些項(xiàng)目建設(shè)中違紀(jì)違規(guī)問題。審計(jì)中,各審計(jì)組提前介入,全過程跟蹤,立足服務(wù),著眼預(yù)防,幫助規(guī)范,堅(jiān)持邊審計(jì)、邊整改、邊提高,督促各參建單位及有關(guān)部門及時(shí)整改,充分發(fā)揮國家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能。76個項(xiàng)目跟蹤審計(jì)共提出審計(jì)建議36條,有關(guān)部門和單位全部采納,目前已整改完成28條,另有8條正在整改中。
(一)跟蹤審計(jì)
跟蹤審計(jì)又叫后續(xù)審計(jì),主要針對某次審計(jì)發(fā)現(xiàn)的某個問題,提出的意見建議,后續(xù)要在一定時(shí)間內(nèi)再次進(jìn)行審計(jì),看原來的問題是否還存在,有沒有改進(jìn),是否有新的問題等。跟蹤審計(jì)將貫穿災(zāi)后恢復(fù)重建全過程,對中央投資的審計(jì)覆蓋面要達(dá)到資金量的60%以上,對地方投資的審計(jì)覆蓋面要達(dá)到資金量的80%以上。
(二)全過程跟蹤審計(jì)
建設(shè)項(xiàng)目全過程跟蹤審計(jì)是現(xiàn)代審計(jì)的一種新模式,是工程項(xiàng)目審計(jì)由事后向事前、事中審計(jì)的一種延伸。是傳統(tǒng)審計(jì)的發(fā)展與完善,是現(xiàn)代管理學(xué)在工程項(xiàng)目管理應(yīng)用上的新突破,更是現(xiàn)代工程項(xiàng)目管理的客觀需要。對重點(diǎn)項(xiàng)目從規(guī)劃、立項(xiàng)、施工到竣工決算進(jìn)行全過程跟蹤審計(jì)。“全過程審計(jì)比事后監(jiān)督更有效。我們目的就是要把問題發(fā)現(xiàn)在前面,查出問題越早,損失也就越小,審計(jì)監(jiān)督才能更好地發(fā)揮為災(zāi)后重建節(jié)約建設(shè)資金和防止出現(xiàn)大的違紀(jì)違規(guī)問題的作用(盧華勝說)”。
(三)延伸審計(jì)和審計(jì)調(diào)查
延伸審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)工作中向被審計(jì)單位以外的相關(guān)單位及個人調(diào)查、了解有關(guān)情況,取得相關(guān)證據(jù)的過程;是揭露違規(guī)、違紀(jì)、違法問題,發(fā)現(xiàn)暗箱操作的利器;是審計(jì)發(fā)現(xiàn)和揭露大案、要案線索的重要手段;是實(shí)現(xiàn)審計(jì)深挖一層、前進(jìn)一步的重要方法。審計(jì)調(diào)查是審計(jì)工作特有的手段之一。它既不同于其他行業(yè)調(diào)查,也不同于一般項(xiàng)目審計(jì),具有范圍廣、覆蓋面大、針對性強(qiáng)、工作方式方法靈活等特點(diǎn)。審計(jì)調(diào)查成果與體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合得更緊密,更容易引起有關(guān)部門和上級領(lǐng)導(dǎo)的重視,是實(shí)現(xiàn)高層次為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)科學(xué)決策服務(wù)的有效途徑。根據(jù)需要,還要對項(xiàng)目建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等相關(guān)企業(yè)或單位進(jìn)行延伸審計(jì)和審計(jì)調(diào)查。
三、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題
據(jù)審計(jì)署2009年9月14日公布的汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建76個重點(diǎn)項(xiàng)目階段性跟蹤審計(jì)結(jié)果顯示,上述項(xiàng)目的資金使用和建設(shè)管理情況總體是好的,沒有發(fā)現(xiàn)重大違法違規(guī)問題。審計(jì)署在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)了一些資金和項(xiàng)目管理中存在的苗頭性、傾向性問題。對審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題,審計(jì)署除在第一時(shí)間向被審計(jì)單位通報(bào),提出整改意見和建議外,還將分階段及時(shí)向國務(wù)院、全國人大常委會和社會報(bào)告。
(一)76個汶川地震災(zāi)后重建項(xiàng)目完成投資超3成
國家審計(jì)署2009年9月14日發(fā)布汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計(jì)結(jié)果公告顯示,截至2009年5月底,投資較大的76個重建項(xiàng)目已完成投資104.72億元,占30.8%。這76個項(xiàng)目的資金使用和建設(shè)管理情況總體是好的,沒有發(fā)現(xiàn)重大違法違規(guī)問題。
本次審計(jì)以資金為主線,從項(xiàng)目入手,及時(shí)跟進(jìn),及時(shí)查處,及時(shí)整改。通過跟蹤審計(jì),及時(shí)揭示了災(zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目前期審批、資金使用和工程管理等方面的問題,以點(diǎn)帶面,積極反映重建規(guī)劃實(shí)施等方面情況,及時(shí)防止和糾正一些項(xiàng)目建設(shè)中違紀(jì)違規(guī)問題。
審計(jì)部門對這76個項(xiàng)目跟蹤審計(jì)共提出審計(jì)建議36條,有關(guān)部門和單位全部采納,目前已整改完成28條,另有8條正在整改中。
(二)2 600萬汶川地震災(zāi)后重建資金使用不嚴(yán)格
國家審計(jì)署國家審計(jì)署2009年9月14日發(fā)布汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計(jì)結(jié)果公告顯示,76個項(xiàng)目的資金使用和建設(shè)管理情況總體是好的,沒有發(fā)現(xiàn)重大違法違規(guī)問題,但部分項(xiàng)目存在一些問題。如,涉及金額2 605.73萬元的5個項(xiàng)目建設(shè)資金管理使用不夠嚴(yán)格。根據(jù)審計(jì)意見,甘肅省**市成縣、康縣滯留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)恢復(fù)重建專戶的農(nóng)房維修加固資金1 601萬元,已撥付到農(nóng)戶;**市武都區(qū)、廣元市元壩區(qū)已歸還了被改變用途的資金854.73萬元;其他項(xiàng)目資金使用問題正在整改中。
四、災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計(jì)的成效
(一)災(zāi)后恢復(fù)重建資金管理和項(xiàng)目管理不斷加強(qiáng)
跟蹤審計(jì)的72個重點(diǎn)項(xiàng)目和審計(jì)調(diào)查的學(xué)校及城鄉(xiāng)居民住房恢復(fù)重建項(xiàng)目,基本上做到了專賬、專戶核算,內(nèi)控制度比較健全,資金管理使用比較規(guī)范,紀(jì)檢、監(jiān)察等部門監(jiān)管體系不斷完善,基本保證了資金的安全完整和有效使用。針對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題,各級政府主管部門舉一反三,不斷加強(qiáng)對工程建設(shè)各環(huán)節(jié)的管理。根據(jù)審計(jì)署提出的審計(jì)意見和建議,災(zāi)區(qū)政府加快了災(zāi)后重建項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度,改進(jìn)工程質(zhì)量管理,保障了災(zāi)后恢復(fù)重建順利進(jìn)行。
(二)全過程審計(jì)方法的成效
盧華勝說:“全過程審計(jì)比事后監(jiān)督更有效。我們目的就是要把問題發(fā)現(xiàn)在前面,查出問題越早,損失也就越小,審計(jì)監(jiān)督才能更好地發(fā)揮為災(zāi)后重建節(jié)約建設(shè)資金和防止出現(xiàn)大的違紀(jì)違規(guī)問題的作用?！边@次災(zāi)后恢復(fù)重建的一個重要特點(diǎn)就是實(shí)行全過程跟蹤審計(jì),邊審計(jì)、邊整改、邊規(guī)范、邊提高,充分發(fā)揮審計(jì)保障國家經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能。這種服務(wù)意識也受到了被審計(jì)單位的歡迎。
江蘇省蘇州市審計(jì)局在對四川省綿竹市孝德中學(xué)工程進(jìn)行審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn),原設(shè)計(jì)外墻保溫材料為擠塑聚苯乙烯保溫板,存在著施工工藝復(fù)雜、周期長、成本高等問題。審計(jì)人員通過征求專家意見,提出了改用保溫砂漿的建議,不僅提高了工程進(jìn)度,而且節(jié)約成本640萬元,占總造價(jià)的5%。
(三)審計(jì)建議著眼于制度層面
很多審計(jì)建議著眼于從管理制度層面發(fā)現(xiàn)問題、解決問題,起到了從源頭上防止損失浪費(fèi)、違法違規(guī)的作用。如:有的審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn),從2008年底以來,災(zāi)區(qū)部分建材供應(yīng)緊缺,價(jià)格波動較大,而當(dāng)?shù)厥┕挝凰莆盏男畔r(jià)往往與市場脫節(jié),使高估冒算虛報(bào)材料價(jià)格成為可能。為此,審計(jì)機(jī)關(guān)提出建議,安排專人了解當(dāng)?shù)亟ú氖袌鰞r(jià)格走勢,建立建材價(jià)格信息定期發(fā)布機(jī)制,幫助施工單位掌握市場價(jià)格、控制成本。
五、小結(jié)
審計(jì)結(jié)果公告制度的實(shí)施,使得汶川地震相關(guān)情況的審計(jì)結(jié)果也公布于眾,從汶川地震抗震救災(zāi)物資審計(jì)情況公告(第1號至第4號)到汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計(jì)結(jié)果(第1號),表示出了對汶川救災(zāi)資金和災(zāi)后重建的重視。這樣的審計(jì)結(jié)果公告一方面給了公眾信心,可以讓公眾通過這種渠道了解到資金的來源、去向、使用績效;同時(shí),從已經(jīng)披露的審計(jì)結(jié)果公告顯示,仍然有一些問題值得深入調(diào)查。比如,大量滯留在財(cái)政賬戶的資金的使用去向會是哪里,值得后續(xù)審計(jì),這也是關(guān)于汶川地震的審計(jì)結(jié)果公報(bào)出來后,公眾和媒體非常關(guān)心的一個主題,審計(jì)結(jié)果公報(bào)應(yīng)該也必須繼續(xù)公開這方面的審計(jì)結(jié)果。
