一、我國(guó)公共財(cái)政審計(jì)的現(xiàn)實(shí)困境
近年來(lái),我國(guó)公共財(cái)政審計(jì)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步;盡管如此,其不足亦很明顯。不難發(fā)現(xiàn),有些不足是由于制度設(shè)計(jì)上的欠缺所致。歸納而言,基于制度層面的公共財(cái)政審計(jì)的現(xiàn)實(shí)困境主要體現(xiàn)為如下方面。
(一)預(yù)算編制審計(jì)尚無(wú)法介入,預(yù)算執(zhí)行審計(jì)不容樂(lè)觀
對(duì)于預(yù)算審計(jì),《預(yù)算法》僅規(guī)定“各級(jí)政府審計(jì)部門對(duì)本級(jí)各部門、各單位和下級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行、決算實(shí)行審計(jì)監(jiān)督”;而對(duì)其編制的監(jiān)督,主要通過(guò)“預(yù)算審查工作機(jī)構(gòu)的預(yù)先審查、常委會(huì)或?qū)ｉT委員會(huì)的初步審查和人大會(huì)的審查批準(zhǔn)”程序來(lái)保障。在現(xiàn)有制度框架下,對(duì)預(yù)算編制審計(jì)無(wú)法介入,而預(yù)算執(zhí)行審計(jì)也不容樂(lè)觀。以2008年為例,在中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中,100多個(gè)一級(jí)預(yù)算單位僅覆蓋了53個(gè),約占50%,二級(jí)及三級(jí)預(yù)算單位審計(jì)則僅有20%左右。換言之,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)僅有權(quán)對(duì)預(yù)算執(zhí)行、決算實(shí)行監(jiān)督,而對(duì)預(yù)算編制審計(jì)則無(wú)能為力。
(二)公共財(cái)政審計(jì)公開透明度低
從理論上講,公共財(cái)政審計(jì)是對(duì)政府及其各部門和各單位財(cái)政資金收支管理的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行的定性分析和評(píng)價(jià),審計(jì)結(jié)果應(yīng)具有全面性、公開性。由于眾多因素的影響,雖然我國(guó)從2003年開始就推行了審計(jì)公告制度,但迄今為止并未真正地全面實(shí)行。截至2010年2月12日,審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)結(jié)果公告累計(jì)才50個(gè),①與國(guó)家審計(jì)發(fā)展的現(xiàn)行趨勢(shì)存在相當(dāng)?shù)牟罹?。在公共?cái)政審計(jì)中,審計(jì)結(jié)果不夠公開、透明,公開多少、公開哪些,一般取決于政府考慮后確定的結(jié)果,沒(méi)有做到真實(shí)、全面的公開。
(三)事后責(zé)任追究機(jī)制缺位
對(duì)于公共財(cái)政審計(jì)而言,已不能再滿足于知道有什么問(wèn)題,而應(yīng)更多地希望知道這些問(wèn)題將如何解決,責(zé)任將如何追究?！皩徲?jì)風(fēng)暴”幾乎年年刮,但“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”卻遲遲未現(xiàn)。如果審出問(wèn)題不處理,等于沒(méi)有審計(jì)。長(zhǎng)此以往,審計(jì)就有淪為“橡皮圖章”之嫌,在年年重復(fù)的審計(jì)中變得乏味而單調(diào)。目前,經(jīng)常出現(xiàn)“屢查屢犯、屢犯屢查”的現(xiàn)象即與此相關(guān),其關(guān)鍵在于責(zé)任與權(quán)力的不對(duì)等,審計(jì)問(wèn)責(zé)不力,缺失事后責(zé)任追究機(jī)制。
(四)審計(jì)監(jiān)督與其他外部監(jiān)督協(xié)調(diào)不夠
公共財(cái)政審計(jì)監(jiān)督與其他外部監(jiān)督的協(xié)調(diào)問(wèn)題,體制上存在一定缺陷。如,人大年初審批的預(yù)算只是總收支,沒(méi)有分解到各部門及各項(xiàng)目的指標(biāo),在一年中行政首長(zhǎng)及財(cái)政部門對(duì)預(yù)算可隨意變動(dòng)。囿于行政型體制因素,審計(jì)部門對(duì)查出的問(wèn)題不可能在向人大的報(bào)告中全面反映,淡化人大監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的協(xié)調(diào)作用。按照《預(yù)算法》規(guī)定,各級(jí)政府審計(jì)部門對(duì)本級(jí)各部門、各單位和下級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行、決算實(shí)行審計(jì)監(jiān)督。但是,其條文并沒(méi)有規(guī)定各單位預(yù)算執(zhí)行結(jié)果必須經(jīng)過(guò)審計(jì)機(jī)關(guān)簽署審計(jì)意見(jiàn)后才能上報(bào)政府和人大進(jìn)行審批。換言之,法律上雖然授權(quán)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)可以對(duì)預(yù)算執(zhí)行、決算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,但并沒(méi)有將其真正納入到國(guó)家預(yù)算管理體系中。
(五)審計(jì)監(jiān)督尚存有空白
在審計(jì)監(jiān)管制度設(shè)計(jì)上,尚存在一定的制度空白。以稅收征管審計(jì)為例,按目前審計(jì)署的規(guī)定,國(guó)稅系統(tǒng)屬于審計(jì)署的審計(jì)對(duì)象,地方審計(jì)機(jī)關(guān)還不能對(duì)國(guó)稅部門稅收征管進(jìn)行有效的審計(jì)監(jiān)督。而以目前審計(jì)署的審計(jì)力量,對(duì)省以下的市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)國(guó)稅機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督,審計(jì)署基本無(wú)暇顧及。據(jù)有關(guān)資料顯示,全國(guó)縣以上國(guó)稅局有3 000多個(gè),每年審計(jì)不足5%,海關(guān)系統(tǒng)有250個(gè)分關(guān),每年僅能審計(jì)20%左右。
二、我國(guó)公共財(cái)政審計(jì)的制度革新
以上分析的公共財(cái)政審計(jì)的現(xiàn)實(shí)困境,主要緣于不合理的制度設(shè)計(jì)所致,不利于國(guó)家審計(jì)“免疫”功能的實(shí)現(xiàn)。在此情形下,改革或調(diào)整現(xiàn)行有關(guān)機(jī)制,進(jìn)行相應(yīng)的制度革新尤顯必要。
(一)改革國(guó)家審計(jì)現(xiàn)行體制
目前,我國(guó)國(guó)家審計(jì)體制屬行政型,審計(jì)機(jī)構(gòu)由政府直接領(lǐng)導(dǎo),向政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。這一體制模式下,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)為政府決策服務(wù),審計(jì)監(jiān)督具有廣泛性和直接性,有利于及時(shí)貫徹執(zhí)行政府首長(zhǎng)意圖。雖然存在上述優(yōu)點(diǎn),但其缺陷亦為明顯,一般難于處理與行政部門的關(guān)系,獨(dú)立性往往受到一定的限制。在此模式下,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府組成部門,代表政府行使財(cái)政監(jiān)督職能,實(shí)質(zhì)上是政府內(nèi)部審計(jì);當(dāng)觸及到政府利益的時(shí)候,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)就存在顯在的體制缺陷,審計(jì)公告透明度低、同級(jí)財(cái)政審計(jì)難以實(shí)行等困境與此不無(wú)關(guān)系。在此背景下,將審計(jì)體制由行政型變更為立法型應(yīng)屬更好的選擇。在立法型下,既有助于解決上述困境以促進(jìn)“行政對(duì)立法負(fù)責(zé)”的實(shí)現(xiàn),也為審計(jì)監(jiān)督與人大監(jiān)督的機(jī)制協(xié)調(diào)、預(yù)算編制審計(jì)的順利介入掃清了制度障礙。
關(guān)于國(guó)家審計(jì)體制改革,是個(gè)重大的理論問(wèn)題,我國(guó)先后出現(xiàn)了“立法觀”、“行政觀”、“垂直觀”、“改良觀”、“獨(dú)立觀”和“雙軌制”等六種比較有代表性的觀點(diǎn)。上述觀點(diǎn)各具特征,但筆者認(rèn)為必須對(duì)現(xiàn)行體制進(jìn)行改革是主流所在,現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)體制改革必須立足于我國(guó)現(xiàn)有國(guó)情。其一,在《憲法》框架內(nèi)進(jìn)行改革;其二,在現(xiàn)有國(guó)情下實(shí)現(xiàn)審計(jì)獨(dú)立性和現(xiàn)實(shí)可行性最佳結(jié)合;其三,應(yīng)對(duì)現(xiàn)行審計(jì)體制優(yōu)勢(shì)予以必要的保留。基于此,可采取“兩步走”的漸進(jìn)式改革策略。具體如下:第一步,在我國(guó)現(xiàn)行憲法框架內(nèi),在人大和政府分別建立履行不同審計(jì)職責(zé)的審計(jì)組織,人大所屬的審計(jì)組織主要從事預(yù)算審計(jì)工作以解決預(yù)算審計(jì)的不足,政府所屬的審計(jì)組織主要進(jìn)行政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)管所需要的各項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督工作;第二步,在時(shí)機(jī)成熟時(shí)(包括憲法的修改、人大成為實(shí)際意義上的國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)、人大所屬審計(jì)組織的健全等),國(guó)家審計(jì)體制過(guò)渡為“立法型”。
(二)修訂《預(yù)算法》及相關(guān)管理制度
對(duì)于公共財(cái)政審計(jì)而言,《預(yù)算法》的修訂應(yīng)主要涉及第10、72條。關(guān)于第10條的修訂,在后述的“改革現(xiàn)行預(yù)算年度”中有較為詳細(xì)的探討。對(duì)于第72條的修訂,筆者認(rèn)為,如能在原有條款的基礎(chǔ)上,調(diào)整為“各級(jí)政府審計(jì)部門對(duì)本級(jí)各部門、各單位和下級(jí)政府的預(yù)算編制、執(zhí)行、決算實(shí)行審計(jì)監(jiān)督”可能更好。這樣,既可為預(yù)算編制審計(jì)的介入掃清法律障礙,也有助于協(xié)調(diào)審計(jì)監(jiān)督與其他外部監(jiān)督在公共財(cái)政審計(jì)中的機(jī)制缺陷。而對(duì)于稅收征管審計(jì)而言,實(shí)行統(tǒng)一管理、分級(jí)監(jiān)督可能是更為適宜的選擇,國(guó)稅系統(tǒng)不應(yīng)僅屬于審計(jì)署的審計(jì)對(duì)象,地方審計(jì)機(jī)關(guān)也應(yīng)有權(quán)對(duì)國(guó)稅部門稅收征管進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,這有助于解決對(duì)地方國(guó)稅系統(tǒng)審計(jì)監(jiān)督不力的窘境。
(三)強(qiáng)化公共財(cái)政審計(jì)公告制度
國(guó)家審計(jì)是民主與法治的產(chǎn)物,也是推進(jìn)民主與法治的工具,其核心是在法律框架下受托對(duì)政府及公營(yíng)事業(yè)運(yùn)用公共資金的真實(shí)性、合法性和效益實(shí)施專業(yè)監(jiān)督。人民是國(guó)家審計(jì)的真正委托人,受托人(國(guó)家審計(jì))向委托人(人民)報(bào)告審計(jì)結(jié)果,有利于明確或解除其審計(jì)責(zé)任,保障委托人(人民)的根本利益,同時(shí)也有利于對(duì)被審計(jì)人進(jìn)行公眾監(jiān)督及輿論監(jiān)督。實(shí)行審計(jì)公告制度,體現(xiàn)了“誰(shuí)委托審計(jì)就向誰(shuí)報(bào)告結(jié)果”的審計(jì)公理,也是對(duì)監(jiān)督者(國(guó)家審計(jì))本身、被審計(jì)人的再監(jiān)督。審計(jì)公告是審計(jì)信息披露的主要載體,審計(jì)信息透明度、公開性得到提高,會(huì)提高被審計(jì)單位公共財(cái)政審計(jì)的認(rèn)識(shí),及時(shí)發(fā)現(xiàn)、更正存在的問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理的規(guī)范化和合理化,維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的安全。
在強(qiáng)化公共財(cái)政審計(jì)公告制度時(shí),可從下述六個(gè)方面予以深化。1.制定《政府信息公開法》,強(qiáng)化對(duì)政府信息公開的職責(zé)約束;2.修訂《審計(jì)法》,改變《審計(jì)法》對(duì)向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果的立法基點(diǎn),從“可以公布”改為“應(yīng)當(dāng)或必須公布”,在立法基點(diǎn)上更應(yīng)側(cè)重于“必須”以強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果公告的制度約束剛性;3.嚴(yán)格界定審計(jì)公告的保密責(zé)任,明確公告行為與保密原則的合理邊界;4.完善審計(jì)公告形式,尊重公民的知情權(quán);5.規(guī)范審計(jì)公告的法律責(zé)任,確保審計(jì)公告的公正、公開;6.建立審計(jì)公告的補(bǔ)救機(jī)制,保證當(dāng)事人法律救濟(jì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。
(四)強(qiáng)化公共財(cái)政審計(jì)問(wèn)責(zé)制度
行政權(quán)力與責(zé)任相對(duì)應(yīng),是構(gòu)成現(xiàn)代民主政治核心價(jià)值體系的重要一環(huán)。讓公權(quán)力“規(guī)規(guī)矩矩,盡職盡責(zé)”,必須形成一套以制度規(guī)范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的機(jī)制。這有利于加強(qiáng)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督,增強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)和大局意識(shí)。同理,強(qiáng)化公共財(cái)政審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制,亦具有同樣重要的意義,應(yīng)根據(jù)年度審計(jì)出的重大違規(guī)違紀(jì)案件,對(duì)相關(guān)部門和個(gè)人進(jìn)行切實(shí)的審計(jì)問(wèn)責(zé)。
目前,問(wèn)責(zé)制度在我國(guó)尚屬新生事物,問(wèn)責(zé)力度不大,主要側(cè)重于行政問(wèn)責(zé)、組織問(wèn)責(zé)、行為問(wèn)責(zé)。鑒于此,筆者建議,要使公共財(cái)政管理中的行政權(quán)力與責(zé)任相對(duì)等,應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)從行政問(wèn)責(zé)向法律問(wèn)責(zé)、從組織問(wèn)責(zé)向個(gè)人問(wèn)責(zé)、從行為問(wèn)責(zé)到后果問(wèn)責(zé)的轉(zhuǎn)變,以強(qiáng)化公共財(cái)政審計(jì)問(wèn)責(zé)的效力。在具體的制度設(shè)計(jì)上,首先應(yīng)當(dāng)立法先行,制定《問(wèn)責(zé)法》為追究官員的行政責(zé)任提供法律依據(jù),并使問(wèn)責(zé)成為常態(tài)的責(zé)任追究制度。其次,審計(jì)問(wèn)責(zé)制度應(yīng)基于人大的立法監(jiān)督而設(shè)置,這有賴于國(guó)家審計(jì)體制立法型模式的改變;在審計(jì)機(jī)關(guān)歸屬人大后,可由人大常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo),并由其主導(dǎo)審計(jì)問(wèn)責(zé)。
(五)改革現(xiàn)行預(yù)算年度
我國(guó)預(yù)算年度采用的是歷年制,與自然年度一致。這樣,預(yù)算年度的起始日期先于人大的審批日期,造成了預(yù)算效力的真空和斷檔。按慣例,我國(guó)在每年的三月份召開全國(guó)人民代表大會(huì),縣(市)級(jí)人民代表大會(huì)一般在四月份召開。換言之,各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算審批工作的完成一般是在每年的三、四月份,而預(yù)算層層下達(dá)到每個(gè)預(yù)算單位最早也要到五月份左右;進(jìn)而,在經(jīng)過(guò)批復(fù)的預(yù)算下達(dá)之前,各單位的財(cái)政收支活動(dòng)就游離于預(yù)算約束和本級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督之外。要解決這一問(wèn)題,有如下兩種較好的選擇:一是調(diào)整“兩會(huì)”召開的時(shí)間;二是改革現(xiàn)行預(yù)算年度。相比而言,改革現(xiàn)行預(yù)算年度的可行性更高。當(dāng)然,改革現(xiàn)行預(yù)算年度困難也很大,會(huì)涉及稅收、計(jì)劃、統(tǒng)計(jì)、會(huì)計(jì)等年度的協(xié)同調(diào)整。
當(dāng)前,我國(guó)《預(yù)算法》修訂在即,預(yù)算年度改革面臨非常好的契機(jī)。對(duì)我國(guó)預(yù)算年度進(jìn)行改革,宏觀層面主要面臨法律保障、整體協(xié)調(diào)等方面的制約。對(duì)預(yù)算年度改革,在宏觀上至少需做到:1.對(duì)《預(yù)算法》等法規(guī)制度的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改;2.預(yù)算年度改革需要國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局以及工商行政管理等部門密切配合,要注意各部門的整體協(xié)調(diào),而不至于造成宏觀經(jīng)濟(jì)管理的不便。在此基礎(chǔ)上,筆者認(rèn)為,采用跨年制的預(yù)算年度更為適宜,具體以每年的7月1日至次年的6月30日為預(yù)算年度(即七月制)。這有助于提高預(yù)算監(jiān)督的有效性,以規(guī)范預(yù)算執(zhí)行及滿足國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)管理的信息需求。
