一、 我國 BOT 投融資風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式
(一)信用風(fēng)險(xiǎn)
BOT 投融資是一種有限追索融資,債權(quán)人只能從項(xiàng)目本身帶來的現(xiàn)金流入或項(xiàng)目資產(chǎn)中得到償付。有限追索的項(xiàng)目融資是依靠有效的信用保證結(jié)構(gòu)支撐起來的。組成信用保證結(jié)構(gòu)的各個(gè)項(xiàng)目參與者是否有能力執(zhí)行其職責(zé),是否愿意并且能夠按照法律文件的規(guī)定在需要時(shí)履行其所承擔(dān)的對(duì)項(xiàng)目融資的信用保證責(zé)任,就構(gòu)成項(xiàng)目融資所面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)。信用風(fēng)險(xiǎn)貫穿于 BOT 項(xiàng)目各個(gè)階段。提供項(xiàng)目信用保證的項(xiàng)目參與者(包括項(xiàng)目投資者、建筑總承包公司、產(chǎn)品購買者、原材料的供應(yīng)者等)的資信狀況、技術(shù)和資金能力,以往的表現(xiàn)和管理水平等都是評(píng)價(jià)項(xiàng)目信用風(fēng)險(xiǎn)程度的重要指標(biāo)。
(二)完工風(fēng)險(xiǎn)
完工風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目建設(shè)無法完工、延期完工、成本超支或完工后無法達(dá)到預(yù)期運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)。它存在于 BOT 項(xiàng)目的建設(shè)階段和試運(yùn)營階段,是 BOT 融資的主要風(fēng)險(xiǎn)之一。一般完工風(fēng)險(xiǎn)可造成項(xiàng)目公司建設(shè)成本增加,利息支出的增加,項(xiàng)目現(xiàn)金流量不能按計(jì)劃獲得,貸款償還期被迫延長或無法償還等重大損失。BOT 項(xiàng)目規(guī)模大,建設(shè)周期長、風(fēng)險(xiǎn)大。從目前的實(shí)踐來看,因設(shè)計(jì)失誤,資金的周轉(zhuǎn)不暢,承建商建設(shè)開發(fā)能力不足,項(xiàng)目成本失控,政府干預(yù)或自然災(zāi)害、地質(zhì)環(huán)境等不可控因素導(dǎo)致項(xiàng)目不能按要求完工的情況時(shí)常發(fā)生。
(三)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)
項(xiàng)目的生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)是在項(xiàng)目試生產(chǎn)階段和生產(chǎn)經(jīng)營階段存在的技術(shù)、資源儲(chǔ)量、能源和原材料供應(yīng)、生產(chǎn)經(jīng)營、勞動(dòng)力狀況等風(fēng)險(xiǎn)因素的總稱。項(xiàng)目的生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)直接關(guān)系著項(xiàng)目是否能夠按照預(yù)訂的計(jì)劃正常運(yùn)轉(zhuǎn),是否具有足夠的現(xiàn)金流量支付生產(chǎn)費(fèi)用和償還債務(wù)。BOT 項(xiàng)目生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)主要包括技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、資源風(fēng)險(xiǎn)、能源和原材料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等幾種表現(xiàn)形式。
(四)金融風(fēng)險(xiǎn)
首先是外匯風(fēng)險(xiǎn),包括三個(gè)方面:東道國貨幣的自由兌換、經(jīng)營收益的自由匯出以及匯率波動(dòng)所造成的貨幣貶值問題。BOT 項(xiàng)目建設(shè)投入的一般都是硬通貨或很少一部分當(dāng)?shù)刎泿?而營運(yùn)收入一般都是當(dāng)?shù)刎泿?各參與方都會(huì)十分關(guān)心外匯風(fēng)險(xiǎn)問題。其次是利率風(fēng)險(xiǎn),是指在項(xiàng)目的經(jīng)營過程中,由于利率變動(dòng)直接或間接地造成項(xiàng)目的投資增加和收益受到損失的風(fēng)險(xiǎn)。如果投資方利用浮動(dòng)利率融資,一旦利率上升,項(xiàng)目生產(chǎn)運(yùn)營成本就會(huì)攀升;而如果采用固定利率融資,一旦市場(chǎng)利率下降則會(huì)造成機(jī)會(huì)成本的提高。最后是通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn),即由于東道國發(fā)生通貨膨脹,使得項(xiàng)目產(chǎn)品(服務(wù))的銷售價(jià)格相對(duì)上漲,從而影響產(chǎn)品(服務(wù))的銷售,或?yàn)榱司S持銷售而降低產(chǎn)品的銷售價(jià)格,降低實(shí)際收入。
(五)政治風(fēng)險(xiǎn)
政治風(fēng)險(xiǎn)一般是指由于東道國的政治狀況發(fā)生變化而給項(xiàng)目帶來的風(fēng)險(xiǎn)。BOT 項(xiàng)目的特點(diǎn)決定了 BOT 投融資的政治風(fēng)險(xiǎn)較大。東道國的基礎(chǔ)設(shè)施是該國的經(jīng)濟(jì)命脈,不但具有重要的經(jīng)濟(jì)意義,更具有重要的政治意義。因此,較一般投資項(xiàng)目更容易受到東道國政局的影響。BOT 項(xiàng)目建成后,完全形成固定資產(chǎn)而無法轉(zhuǎn)移,東道國的社會(huì)動(dòng)蕩或政策不穩(wěn)定,不僅會(huì)影響投資的收益,甚至?xí)绊懲顿Y本金的安全。一般而言,項(xiàng)目周期越長項(xiàng)目所面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)也就越大。
(六)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)
不可抗力風(fēng)險(xiǎn)主要指由于火災(zāi)、臺(tái)風(fēng)、雷擊、地震、海嘯、火山爆發(fā)、洪水等不可抗拒的意外事故引起的風(fēng)險(xiǎn)。隨著生活水平的提高,世界普遍開始關(guān)注工業(yè)項(xiàng)目對(duì)自然環(huán)境,對(duì)人類健康和生活所造成的負(fù)面影響。一個(gè)總的發(fā)展趨勢(shì)是對(duì)于工業(yè)項(xiàng)目的排放標(biāo)準(zhǔn)、廢物處理、噪音、能源使用效率、自然植被破壞等有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的立法在世界大多數(shù)國家變得越來越嚴(yán)格。作為項(xiàng)目投資者有可能因?yàn)閲?yán)格的環(huán)境保護(hù)立法而被迫降低項(xiàng)目生產(chǎn)效率,增加項(xiàng)目生產(chǎn)成本,或者增加新的資產(chǎn)投入改善項(xiàng)目的生產(chǎn)環(huán)境,更嚴(yán)重的甚至迫使項(xiàng)目無法繼續(xù)生產(chǎn)下去。
二、我國 BOT 投融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的優(yōu)化與規(guī)避方法
(一)我國 BOT 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的優(yōu)化
由于風(fēng)險(xiǎn)存在的客觀性,各種風(fēng)險(xiǎn)控制措施不可能根除所有風(fēng)險(xiǎn)。在盡可能地采取各種控制措施將風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的不確定性減少到一個(gè)可以接受的程度的同時(shí),還必須考慮如何在項(xiàng)目各參與方之間分配風(fēng)險(xiǎn)。在此過程中,各方參與者談判的基本原則是:在參與項(xiàng)目活動(dòng)的過程中,誰能夠最有效地控制該項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn),且能產(chǎn)生最大的整體效益,就應(yīng)將該風(fēng)險(xiǎn)分配給誰;承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方將期望獲得相應(yīng)的回報(bào)。這也體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)學(xué)中風(fēng)險(xiǎn)和收益的對(duì)應(yīng)關(guān)系。這就意味著,建筑承包商最適合承擔(dān)工程完工風(fēng)險(xiǎn);運(yùn)營商最適合承擔(dān)生產(chǎn)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn);政府則適合承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)、匯率、利率風(fēng)險(xiǎn)和通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)一些國家已實(shí)施的 BOT 項(xiàng)目來看,各個(gè)國家對(duì)于處理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的問題并沒有固定的模式,其結(jié)果取決于當(dāng)時(shí)的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境,項(xiàng)目參與各方的談判能力以及當(dāng)事人對(duì)所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)等。實(shí)際上,多數(shù)政府試圖盡可能地將風(fēng)險(xiǎn)分配給私營財(cái)團(tuán),財(cái)團(tuán)股東試圖盡可能多地將風(fēng)險(xiǎn)分配給建筑承包商和運(yùn)營商,建筑承包商試圖將風(fēng)險(xiǎn)分配給分包商,銀行則希望自己風(fēng)險(xiǎn)越小越好。但無論如何,上述原則應(yīng)當(dāng)是 BOT 項(xiàng)目各參與方在處理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題時(shí)的出發(fā)點(diǎn)。
(二)我國 BOT 投融資風(fēng)險(xiǎn)管理的規(guī)避方法
BOT 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理,指 BOT 項(xiàng)目的各參與方通過協(xié)商和共同努力,將項(xiàng)目損失發(fā)生的不確定性減至一個(gè)可以接受的程度,然后將承建商所作承諾的法律效力及其履行承諾的能力、政府剩余不確定性的責(zé)任分配給最適合承擔(dān)它的一方的過程。
如前所述,BOT 項(xiàng)目中存在著多種多樣的風(fēng)險(xiǎn)。全面了解、分析這些風(fēng)險(xiǎn)并采取相應(yīng)的措施和辦法來避免和減少風(fēng)險(xiǎn),以及發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)后有妥善的辦法加以解決,是使 BOT 項(xiàng)目得以順利實(shí)施的一個(gè)至關(guān)重要的方面。如果沒有一個(gè)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu),一方面會(huì)影響外國資本對(duì)項(xiàng)目的興趣;另一方面也可能損害政府的利益,從而降低 BOT 項(xiàng)目的成功率?？梢哉f,BOT 項(xiàng)目是建立在風(fēng)險(xiǎn)的確定和分擔(dān)之上的。BOT 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的主要策略包括:(1)風(fēng)險(xiǎn)回避,盡可能避免或消除某些風(fēng)險(xiǎn);(2)風(fēng)險(xiǎn)抑制,采取各種措施減少風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)的概率及經(jīng)濟(jì)損失的程度,制定降低某些風(fēng)險(xiǎn)可發(fā)生性和嚴(yán)重性程度的方案;(3)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁,通過風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)和投保將某些不可避免的風(fēng)險(xiǎn)損失轉(zhuǎn)移給第三方(如保險(xiǎn)公司);(4)風(fēng)險(xiǎn)集合及自留,將一些無法回避和轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)分配給 BOT 計(jì)劃參與者中最有能力,并對(duì)項(xiàng)目造成最低損失的一方承擔(dān),通過各種項(xiàng)目文件和信用擔(dān)保協(xié)議,使項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在參與者之間得到合理的分配。由此,B0T 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理還應(yīng)體現(xiàn)的一般原則是:在項(xiàng)目參與者中,誰最有能力控制風(fēng)險(xiǎn),該風(fēng)險(xiǎn)就由誰來承擔(dān),如雙方都無能力控制風(fēng)險(xiǎn),則由雙方共同來分擔(dān),具體通過談判解決。融資前要對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分預(yù)測(cè)和規(guī)劃,融資后隨時(shí)關(guān)注形勢(shì)變化,及時(shí)作出相應(yīng)調(diào)整。
三、我國 BOT項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)管理的幾點(diǎn)建議
(一)政府給予項(xiàng)目必要的支持
政府的支持是 BOT 項(xiàng)目成功的關(guān)鍵要素之一。在 BOT 項(xiàng)目實(shí)施的過程中,由于文化背景和意識(shí)形態(tài)的差異,常常會(huì)導(dǎo)致政府與私營機(jī)構(gòu)之間缺乏信任感。保持政局穩(wěn)定和社會(huì)安定對(duì)于 BOT 項(xiàng)目的承包商來說,也是政府對(duì) BOT 項(xiàng)目的間接支持。從宏觀及 BOT 項(xiàng)目的外部條件來看,政府制定的國家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展、金融、稅收、利用外資等方面的政策與法律法規(guī),對(duì)是否適應(yīng) BOT 投融資方式的發(fā)展起著決定性作用。具體而言,在我國利用 BOT 投融資方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中,政府可以從行政、法律、經(jīng)濟(jì)等方面對(duì) BOT 項(xiàng)目進(jìn)行支持。諸如給予一定得稅收優(yōu)惠政策、簡化項(xiàng)目審批手續(xù)和招投標(biāo)程序、防止過度競(jìng)爭等。
(二)完善制度建設(shè)和政策法規(guī)建設(shè)
目前,我國與發(fā)達(dá)國家在投資環(huán)境,配套設(shè)施等方面仍存在一定差距而且又面臨其他發(fā)展中國家的競(jìng)爭,對(duì)外國投資者稅收減免是廣大發(fā)展中國家普遍所為。所以,吸引外資的優(yōu)惠政策不宜馬上取消,只有當(dāng)我國總體投資環(huán)境獲得極大改善后,才能逐步取消對(duì)外資企業(yè)的優(yōu)惠待遇。在現(xiàn)階段,我國應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì) BOT 建設(shè)的宏觀管理,將 BOT 納入規(guī)范化的管理軌道。要調(diào)整我國現(xiàn)行涉及 BOT 的立法,消除矛盾,實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一,并制定專門針對(duì) BOT 的單行立法,明確規(guī)定 BOT 和招投工作應(yīng)遵循的原則和各環(huán)節(jié)應(yīng)遵循的程序性規(guī)則,確立監(jiān)督部門,依法對(duì)各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督,降低 BOT 項(xiàng)目前期的政治和法律風(fēng)險(xiǎn)。
(三)合理限定 BOT 的應(yīng)用范圍和應(yīng)用條件
國家應(yīng)合理限定 BOT 的運(yùn)用范圍,制定我國利用 BOT 投資的統(tǒng)一規(guī)劃。在項(xiàng)目的選擇上,既要與我國吸收外資的產(chǎn)業(yè)政策相一致,又要結(jié)合各行業(yè)的具體特點(diǎn),首先考慮將收益性、半壟斷性、區(qū)域性的項(xiàng)目進(jìn)行過渡,而對(duì)于高收益、高壟斷、影響范圍廣的項(xiàng)目則采取高度謹(jǐn)慎的態(tài)度。就我國目前的情況來看,我國現(xiàn)階段采用 BOT 的項(xiàng)目應(yīng)以收費(fèi)公路、電廠(不僅是火電,更應(yīng)該著眼于保護(hù)環(huán)境的水電項(xiàng)目)、水廠項(xiàng)目為主,項(xiàng)目的合同期限不宜過長,項(xiàng)目承建者的選擇范圍還可適當(dāng)放寬,在充分參照國際慣例的情況下,應(yīng)盡快由國家統(tǒng)一公布 BOT項(xiàng)目目錄,以指導(dǎo)地方政府的招商行為,防止地方政府讓利過度,從而維護(hù)國家利益,保護(hù)投資者的權(quán)益。
(四)積極發(fā)展內(nèi)資 BOT 項(xiàng)目
BOT 通常采用以一國政府與外國私營企業(yè)建立伙伴合作關(guān)系發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的方式。但是就這個(gè)概念本身來說,同樣也允許一國政府與本國私營企業(yè)建立這種合作關(guān)系。改革開發(fā)后,我國民營資本(特別是長三角和珠三角地區(qū))有了蓬勃發(fā)展,為我國內(nèi)資 BOT 項(xiàng)目提供了良好的條件。內(nèi)資 BOT 可以避免或減少外資 BOT 所具有的許多風(fēng)險(xiǎn),因而具有更廣闊的應(yīng)用前景。
(五)加強(qiáng)對(duì) BOT 項(xiàng)目的外匯風(fēng)險(xiǎn)管理
當(dāng)前,我國的人民幣還未完全實(shí)行可自由兌換,BOT 項(xiàng)目還無法實(shí)現(xiàn)自身的外匯平衡。在這種情況下,國家可保證 BOT 項(xiàng)目貸款本金、利息和紅利的外匯兌換,酌情承擔(dān)匯兌風(fēng)險(xiǎn),以鼓勵(lì)外商利用 BOT 投資于我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在外匯管理方面,國家應(yīng)從有利于引進(jìn)外資,支持企業(yè)正常開展業(yè)務(wù)的角度出發(fā),對(duì) BOT 項(xiàng)目境內(nèi)外外匯賬戶的管理、國內(nèi)資金劃轉(zhuǎn)、直接在境外支付、進(jìn)口付匯核銷等問題,制定具體的操作辦法,同時(shí)近一步明確 BOT 項(xiàng)目特別是外商獨(dú)資企業(yè)的資本全部由外商投資者提供,風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。就匯率風(fēng)險(xiǎn)管理而言,現(xiàn)階段我國人民幣的走勢(shì)平衡,匯率起伏不大,利用金融工具規(guī)避匯率風(fēng)險(xiǎn)的手段也因?yàn)榻鹑诜?wù)市場(chǎng)尚未完全開放而較少。目前可以繼續(xù)利用產(chǎn)品價(jià)格的調(diào)整方法來減少匯率風(fēng)險(xiǎn)。
中國正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)刻,大量引進(jìn)外資和正確鼓勵(lì)國內(nèi)民間資本進(jìn)入我國各行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項(xiàng)非常重要的舉措,對(duì)充分?jǐn)U大融資范圍,減輕政府的直接財(cái)政負(fù)擔(dān)有著非常重要的意義。所以對(duì) BOT 項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)管理的認(rèn)識(shí)政府應(yīng)當(dāng)引起高度重視。不過,在引入 BOT 項(xiàng)目上有兩種極端態(tài)度是不可取的:一是把 BOT 視為靈丹妙藥,唾手可得,持這種態(tài)度必然導(dǎo)致激進(jìn)主義,效果可能會(huì)適得其反;二是認(rèn)為BOT 困難重重,不敢輕易引進(jìn),持這種態(tài)度必然導(dǎo)致保守主義,不敢利用 BOT 這一先進(jìn)的投融資引進(jìn)資金和技術(shù),失去發(fā)展的良機(jī)。
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