近年來,各級(jí)稅務(wù)部門通過進(jìn)一步規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法行為和優(yōu)化納稅服務(wù),在積極組織稅收收入,切實(shí)減輕納稅人負(fù)擔(dān),維護(hù)納稅人合法權(quán)益等方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步,稅收?qǐng)?zhí)法質(zhì)量也因此得到了顯著提高。但稅收?qǐng)?zhí)法中也存在不少問題,其中之一就是地方政府對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法的不當(dāng)干預(yù)。隨著分稅制下中央與地方權(quán)力關(guān)系的逐步調(diào)整,地方政府自身利益得到了進(jìn)一步強(qiáng)化。有的地方政府為了追求自身利益最大化,以所謂的環(huán)境寬松為名干預(yù)稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法,有時(shí)甚至成為一些有涉稅問題企業(yè)和個(gè)人的保護(hù)傘。地方政府對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法的不當(dāng)干預(yù)嚴(yán)重違背了政府依法行政的理念,影響了稅收?qǐng)?zhí)法質(zhì)量和效果。因此,大力倡導(dǎo)地方政府依法行政,杜絕地方政府對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法的不當(dāng)干預(yù),依然是提高稅收?qǐng)?zhí)法質(zhì)量的一個(gè)重要方面。
一、地方政府對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)的表現(xiàn)及其危害
(一)地方政府對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)的表現(xiàn)
政府應(yīng)該是稅法的守護(hù)者,而不應(yīng)該是稅法的不當(dāng)干預(yù)者和踐踏者。然而,當(dāng)前地方政府對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)的情況并不鮮見。其較為常見的表現(xiàn)有:一是為招商引資,突破現(xiàn)行稅收法律規(guī)定,擅自出臺(tái)各種稅收優(yōu)惠政策,干預(yù)稅收?qǐng)?zhí)法;二是人為設(shè)置障礙,阻撓稅務(wù)部門執(zhí)法,甚至有的地方政府對(duì)一些重點(diǎn)企業(yè)實(shí)行掛牌保持,規(guī)定未經(jīng)政府部門批準(zhǔn),稅務(wù)機(jī)關(guān)不得對(duì)其進(jìn)行檢查,以致于面對(duì)許多存在涉稅問題的企業(yè),稅務(wù)機(jī)關(guān)難以下手;三是有的地方政府領(lǐng)導(dǎo)“以言代法”、“以權(quán)代法”, 通過“打招呼”要求稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)在地方有一定影響的企業(yè)和個(gè)人法外施恩,手下留情,致使稅收政策難以執(zhí)行到位。
(二)地方政府對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法的不當(dāng)干預(yù)產(chǎn)生的危害
首先,擅自出臺(tái)各種稅收優(yōu)惠政策來招商引資,極有可能造成地方政府間的惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)。它不僅會(huì)擾亂正常的稅收秩序,破壞稅收法律的嚴(yán)肅性和公平性,而且還會(huì)使國(guó)家統(tǒng)一的稅收政策得不到很好的落實(shí)而弱化國(guó)家稅收政策的調(diào)控效果。其次,無論是擅自出臺(tái)各種稅收優(yōu)惠政策,還是對(duì)部分企業(yè)和個(gè)人法外施恩而收取“人情稅”、“關(guān)系稅”,都未能做到應(yīng)收盡收,這不僅會(huì)造成國(guó)家的稅收流失,而且會(huì)導(dǎo)致不良的示范效應(yīng),助長(zhǎng)非誠(chéng)信納稅行為的存在,使偷逃稅現(xiàn)象更加普遍化、社會(huì)化,從而加大稅收?qǐng)?zhí)法的難度。再次,地方政府對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法人為設(shè)置障礙,對(duì)有的企業(yè)和個(gè)人有意放松管制的做法違背了稅收征管的公平原則,這將會(huì)由于公共物品或服務(wù)的非排他性特征,使得那些應(yīng)該納稅卻因政府有意放松管制而沒有納稅或少納稅的企業(yè)和個(gè)人,就和正常納稅的企業(yè)和個(gè)人一樣享受著政府提供的公共物品或服務(wù)。然而不同的是,后者享受公共物品或服務(wù)是付費(fèi)的,而前者享受公共物品或服務(wù)則是低費(fèi)、甚至是免費(fèi)的。顯然,政府的這種做法將使誠(chéng)信納稅企業(yè)和個(gè)人在繳納同樣稅收的條件下享受數(shù)量更少或質(zhì)量更差的公共物品和服務(wù),嚴(yán)重?fù)p害誠(chéng)信納稅企業(yè)和個(gè)人的利益。最后,地方政府的不當(dāng)干預(yù)使稅務(wù)機(jī)關(guān)人員不能做到依法征稅,這極可能會(huì)給稅收?qǐng)?zhí)法人員帶來執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn),不利于稅務(wù)干部和人員的穩(wěn)定和發(fā)展,違背了“以人為本”的理念。
二、地方政府對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法的不當(dāng)干預(yù)產(chǎn)生的原因
(一)地方政府官員追求自身利益最大化
正如市場(chǎng)存在失靈一樣,現(xiàn)實(shí)中政府同樣存在失靈。政府失靈的表現(xiàn)之一就是存在內(nèi)部化或稱之為內(nèi)部性的問題,即政府部門及其官員追求自身利益而非公共利益。根據(jù)公共選擇理論的觀點(diǎn):政府只是一個(gè)理論上的抽象概念,在現(xiàn)實(shí)中以政府名義執(zhí)行權(quán)力的是同普通人一樣帶有理性人特點(diǎn)的政府官員,而不是一個(gè)超脫現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的萬能神靈。在面臨公共選擇和決策時(shí),他們也往往傾向于選擇能使自身利益最大化的那種機(jī)會(huì),而不是選擇最有利于公共利益的方案。按現(xiàn)代政治哲學(xué)奠基人霍布斯的觀點(diǎn),理性的政治參與人一般會(huì)以對(duì)更高的職位以及與之相伴的更大的權(quán)力的不懈追求為其政治生涯中的目標(biāo)指向,而這又必須以其政治地位的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性為前提。所以,現(xiàn)行地方官員政績(jī)的考核仍以上級(jí)為主,上級(jí)一般也以GDP為績(jī)效考核的基本指標(biāo)的情況下,地方政府官員對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法進(jìn)行干預(yù),出臺(tái)各種稅收優(yōu)惠政策來達(dá)到招商引資,促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,以取得好的政績(jī)之目的,從而謀求其政治地位的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。
(二)崇尚私德的社會(huì)道德文化和權(quán)治政治文化并存
從東西文化比較的角度而言,道德可以分為“公德”和“私德”。通常西方人喜歡持有一種公德觀即普遍主義的道德觀;而在東方,人們可能更為崇尚所謂私德即特殊主義,人為分出遠(yuǎn)近親疏的道德觀。崇尚私德的東方文化使得我國(guó)重人情、講面子,拉關(guān)系的氛圍表現(xiàn)得較為盛行。 同時(shí),盡管我國(guó)的政治文明建設(shè)迫切需要憲政理念的轉(zhuǎn)換,即從權(quán)治政治向法治政治的文化轉(zhuǎn)型以及相應(yīng)的制度建構(gòu),但因受根深蒂固的封建傳統(tǒng)文化的較深影響,權(quán)治政治文化至今仍起著較大作用,“官本位”思想和特權(quán)意識(shí)在我國(guó)依舊較為濃厚,政府官員“以言代法”、“以情代法”、“以權(quán)壓法”的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。崇尚私德的社會(huì)道德文化同由來已久的權(quán)治政治文化相結(jié)合,導(dǎo)致了地方政府干預(yù)稅收?qǐng)?zhí)法而出現(xiàn)“人情稅”、“關(guān)系稅”等不良現(xiàn)象, 也因此滋生了地方政府官員的腐敗行為和尋租空間。
(三)對(duì)政府失范行為缺乏強(qiáng)有力的司法約束
依法治稅是我國(guó)構(gòu)建法治型政府的一個(gè)重要方面。不僅公民要依法納稅,政府更應(yīng)該依法征稅。法治的固有之意乃是規(guī)范和限制政府權(quán)力。因?yàn)闄?quán)力具有侵害性和擴(kuò)張性,一個(gè)被授予權(quán)力的人總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑,面臨著逾越正義與道德界限的危險(xiǎn)。正因如此,孟德斯鳩早就提出“要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力約束權(quán)力”,即要對(duì)權(quán)力通過法律進(jìn)行制約監(jiān)督。地方政府利用行政權(quán)力對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)顯然與法治的固有之意相悖,其存在的重要原因之一就是約束政府行為的司法制度顯得較為軟化。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來,離開了制度的實(shí)施機(jī)制,任何制度尤其是像法律這樣的正式制度就形同虛設(shè),而看一個(gè)國(guó)家制度的實(shí)施機(jī)制是否有效的主要指標(biāo)是違約成本的高低,即主要體現(xiàn)在對(duì)違法違規(guī)行為的懲罰力度的大小上。然而,在我國(guó)現(xiàn)行的權(quán)力結(jié)構(gòu)中,司法權(quán)是一種橫向隸屬關(guān)系,司法機(jī)關(guān)的財(cái)權(quán)和事權(quán)都受制于同級(jí)地方政府,決定了司法機(jī)關(guān)難以擺脫對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政的依賴,必須服從地方長(zhǎng)官的意志。司法權(quán)的地方化造成地方司法機(jī)關(guān)對(duì)地方政府行為很難實(shí)行有效監(jiān)督,更談不上懲戒地方政府的失范行為。退一步講,即使能夠?qū)ζ鋺吞?也會(huì)因違法違規(guī)的責(zé)任規(guī)定過輕而只傷其皮毛,不能動(dòng)其筋骨。在很多情況下,對(duì)于下級(jí)政府的違法違規(guī)行為,只是通過“上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令其改正”的方式加以糾正。毋庸置疑,對(duì)政府失范行為缺乏強(qiáng)有力的司法約束,是導(dǎo)致地方政府干預(yù)稅收?qǐng)?zhí)法屢禁不止的重要原因。
三、遏制地方政府對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)的建議
(一)突出依法行政在地方政府政績(jī)考核指標(biāo)中的重要地位
法治政府的核心在于政府受到法律的約束和控制。政府本身要服從法律制度,不能不顧法律或重新制定適應(yīng)本身利益的法律。地方政府出于自身利益考慮,突破現(xiàn)行稅收法律法規(guī),采取各種方式對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法進(jìn)行不當(dāng)干預(yù),違背了法治政府的理念,也影響了稅收?qǐng)?zhí)法的質(zhì)量和效果。因此,杜絕地方政府對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法的不當(dāng)干預(yù),增強(qiáng)地方政府依法行政理念,對(duì)于我國(guó)建設(shè)法治型國(guó)家和提高稅收?qǐng)?zhí)法質(zhì)量至關(guān)重要。而要做到這一點(diǎn),必須要改變現(xiàn)行不合理的地方政府績(jī)效考核辦法。盡管有時(shí)批評(píng)政府官員為自身利益最大化而追求政績(jī),但筆者認(rèn)為,政府官員追求政績(jī)本身并不一定有錯(cuò),關(guān)鍵是看政績(jī)的考核指標(biāo)規(guī)定是否合理。如果政績(jī)的考核指標(biāo)能夠基本上體現(xiàn)大多數(shù)民眾的需要,那么政府官員為自身利益最大化而追求政績(jī)的內(nèi)在動(dòng)力就會(huì)轉(zhuǎn)化成公共利益最大化的結(jié)果。這時(shí)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的滿意,也就是群眾的滿意。為此,必須優(yōu)化和調(diào)整地方政府官員政績(jī)考核指標(biāo)體系,實(shí)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合的政績(jī)考核,徹底改變一味以GDP作為衡量政績(jī)指標(biāo)的做法。作為法治型國(guó)家,應(yīng)突出政府依法行政的重要性,要把依法行政作為地方政府政績(jī)考核的一個(gè)重要指標(biāo),這樣才能增強(qiáng)地方政府依法行政理念。為準(zhǔn)確、客觀地反映地方政府依法行政的真實(shí)表現(xiàn),要在地方政府的考核中建立360度評(píng)價(jià)反饋體系,要把納稅人、上級(jí)、下級(jí)以及地區(qū)政府間等的評(píng)價(jià)綜合起來,對(duì)政府行為進(jìn)行多層次、多維度的考量。
(二)強(qiáng)化法治宣傳教育,堅(jiān)決摒棄稅收?qǐng)?zhí)法中的權(quán)治思想
為使地方政府?dāng)[脫由來已久的權(quán)治思想的影響,樹立依法行政的理念,無疑需要一個(gè)長(zhǎng)期的認(rèn)知過程。在這一過程中,宣傳教育的力量不可忽視。當(dāng)前應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)法治宣傳教育,提高整個(gè)社會(huì)的法律意識(shí),不僅要重視對(duì)一般公民的縱向法律宣傳,更要注重對(duì)政府及其職能部門的橫向宣傳。為杜絕地方政府對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法不必要的干預(yù),在進(jìn)行稅法宣傳時(shí),稅務(wù)部門一定要改變多年來只比較注重對(duì)納稅人縱向宣傳的做法,要關(guān)注對(duì)政府及其職能部門的橫向稅法宣傳,使政府及其相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員真正懂法守法,從而更好地對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法給予理解、配合和支持,這將有利于減少稅收?qǐng)?zhí)法中的阻力和干擾,進(jìn)而提高稅收?qǐng)?zhí)法質(zhì)量。當(dāng)然,為提高地方政府依法行政的能力,還必須努力構(gòu)建學(xué)習(xí)型政府,要采取切實(shí)有效的措施改變政府機(jī)構(gòu)因壟斷組織特性而缺乏競(jìng)爭(zhēng),進(jìn)而導(dǎo)致低效率和學(xué)習(xí)熱情退化的情形,促使各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和普通公務(wù)員養(yǎng)成愛學(xué)習(xí)的好習(xí)慣,不斷提高自身思想道德素質(zhì)和政策理論水平,及時(shí)掌握各項(xiàng)法律法規(guī)知識(shí)等,這將有利于他們轉(zhuǎn)變行政觀念,端正行政態(tài)度,提高行政效能,從而更好地適應(yīng)建設(shè)法治政府、責(zé)任政府和服務(wù)型政府這一新的政治環(huán)境要求而依法行政。
(三)加大對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法中地方政府不當(dāng)干預(yù)的司法監(jiān)督和懲罰力度
政府權(quán)力既是保護(hù)公民個(gè)人權(quán)利最有效的工具,也可能是公民個(gè)人權(quán)利最大和最危險(xiǎn)的侵害者。為了使地方各級(jí)政府官員履行好國(guó)家和人們賦予的權(quán)力,牢固樹立正確的權(quán)力觀、地位觀、利益觀,把權(quán)力掌握好、運(yùn)用好,必須用制度來制約權(quán)力的濫用。司法是制約權(quán)力濫用,捍衛(wèi)法律尊嚴(yán),維護(hù)社會(huì)公平和正義,構(gòu)建和諧社會(huì)的有力保障。在我國(guó)這個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá),權(quán)治思想仍較濃厚的國(guó)度里,只有加大對(duì)政府官員濫用權(quán)力進(jìn)行稅收?qǐng)?zhí)法干預(yù)的司法監(jiān)督和懲罰力度,才能有效遏制地方政府在稅收?qǐng)?zhí)法中的失范行為。鑒于現(xiàn)行司法權(quán)是一種橫向隸屬關(guān)系,地方司法機(jī)關(guān)難以對(duì)地方政府行為進(jìn)行有效監(jiān)督這種情形,為充分發(fā)揮司法的預(yù)警和懲戒作用,消除地方政府對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法的不當(dāng)干預(yù),首先必須進(jìn)行司法制度創(chuàng)新,除了考慮設(shè)立獨(dú)立的稅收司法體系(如設(shè)立專門的稅務(wù)法院和稅務(wù)警察隊(duì)伍來強(qiáng)化稅收的司法監(jiān)督)外,還可以借簽美國(guó)雙層司法體制的做法,在地方層次設(shè)立黨、政、財(cái)?shù)确矫娑寂c當(dāng)?shù)卣畯氐酌撱^的直屬于中央政府的司法體系,從而使司法機(jī)關(guān)擺脫對(duì)地方政府的依賴,確保能對(duì)地方政府行為進(jìn)行有效監(jiān)督。另外,要盡快制定稅收基本法,規(guī)定各級(jí)政府和有關(guān)部門在稅收上“應(yīng)當(dāng)作為”和“不應(yīng)當(dāng)作為”的條款,明確集體行政違法責(zé)任和個(gè)人行政違法責(zé)任,直接行政違法責(zé)任和間接行政違法責(zé)任,以及不同責(zé)任的不同追究方式和法定程序,發(fā)揮“稅收憲法”的作用。同時(shí),還要進(jìn)一步完善稅收征管法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、行政許可法等與控制稅收?qǐng)?zhí)法中地方政府行為的相關(guān)法律法規(guī),確保法律法規(guī)中有明確詳細(xì)而又具有威懾力的違法責(zé)任規(guī)定,這樣才能提高地方政府干預(yù)稅收?qǐng)?zhí)法的違規(guī)成本,從而有效遏制地方政府對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法的不當(dāng)干預(yù)。
【參考文獻(xiàn)】
[1] 鐘廣池,林昊. 稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策研究[J]. 行政與法,2009(3).
[2] 劉宇飛. 當(dāng)代西方財(cái)政學(xué)[M] . 北京:北京大學(xué)出版社,2003.
[3] 胡光志,靳文輝. 國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)中政府失靈的人性解讀及控制[J]. 現(xiàn)代法學(xué),2009(3).
[4] 廖進(jìn)球. 政府行為與公共管理[M]. 北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2002.
[5] 林靜. 論稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避[J]. 湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào),2008(1).
