完善內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度通過(guò)制定和執(zhí)行業(yè)務(wù)處理程序、科學(xué)的職責(zé)分工,使會(huì)計(jì)資料在相互牽制的條件下產(chǎn)生,從而有效地保證會(huì)計(jì)資料的可靠性。據(jù)筆者調(diào)查,一些事業(yè)單位由于缺少有效的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度,致使會(huì)計(jì)資料在傳遞過(guò)程中相互脫節(jié)而導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息失真。隨著改革的不斷深入,事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)來(lái)源的渠道將越來(lái)越多,呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)利益多元化、財(cái)務(wù)工作多層次的局面,對(duì)事業(yè)單位完善治理結(jié)構(gòu),強(qiáng)化內(nèi)部會(huì)計(jì)控制提出了新的挑戰(zhàn)。因此,必須進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度建設(shè)。
一、當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的現(xiàn)狀
財(cái)政部在《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制基本規(guī)范》中將內(nèi)部會(huì)計(jì)控制定義為,“單位為了保證各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的有效進(jìn)行,確保資產(chǎn)的安全完整,防止欺詐和舞弊行為,實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)等而制定和實(shí)施的一系列具有控制職能的方法、措施和程序?！彼▽?duì)貨幣資金、采購(gòu)與付款、實(shí)物資產(chǎn)、成本費(fèi)用、工程項(xiàng)目、銷售與收款等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的控制。隨著事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)來(lái)源的多元化,盡管各事業(yè)單位都結(jié)合實(shí)際建立了自己的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制體系,但具體實(shí)施情況卻不盡如人意,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
一是對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的監(jiān)控力度不夠。有些事業(yè)單位未設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)或人員對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,而由內(nèi)部會(huì)計(jì)控制執(zhí)行部門自己監(jiān)督檢查;各級(jí)財(cái)政部門對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的建立及執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查力度不夠,甚至出現(xiàn)監(jiān)控漏洞,影響了內(nèi)部會(huì)計(jì)控制在事業(yè)發(fā)展中應(yīng)有的作用發(fā)揮。
二是對(duì)資金收支管理的控制意識(shí)淡薄。長(zhǎng)期以來(lái)重計(jì)劃而輕執(zhí)行和輕考核的觀念,在很多事業(yè)單位沒(méi)有得到轉(zhuǎn)變,在一些資產(chǎn)的管理和配置上存在薄弱環(huán)節(jié),這對(duì)事業(yè)單位資源的優(yōu)化配置和充分利用帶來(lái)了不利影響。另外,事業(yè)單位在后勤社會(huì)化改革、校辦產(chǎn)業(yè)發(fā)展和重大支出項(xiàng)目安排中,缺乏相關(guān)的決策程序和責(zé)任制度,沒(méi)有經(jīng)過(guò)科學(xué)、謹(jǐn)慎的論證,也沒(méi)有相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)防范和控制措施。
三是內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的項(xiàng)目不夠全面。在實(shí)施內(nèi)部會(huì)計(jì)控制時(shí),有的事業(yè)單位約束的主要對(duì)象是財(cái)政經(jīng)費(fèi)進(jìn)行會(huì)計(jì)處理的人員,而對(duì)事業(yè)單位所辦產(chǎn)業(yè)及后勤實(shí)體等進(jìn)行會(huì)計(jì)處理的人員約束則較少;有的事業(yè)單位強(qiáng)化了對(duì)財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制,而弱化了對(duì)預(yù)算外,特別是創(chuàng)收經(jīng)費(fèi)等的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制;有的事業(yè)單位沒(méi)有將二級(jí)財(cái)務(wù)納入內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的范圍,或控制不力。
二、事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制存在問(wèn)題的主要原因
當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制存在的問(wèn)題,主要原因在以下幾個(gè)方面:
1.事業(yè)單位缺少標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范。目前國(guó)家對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的有關(guān)條款主要都是通用性的,國(guó)家尚未制定針對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制統(tǒng)一規(guī)范,這使得事業(yè)單位的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制缺乏規(guī)范化制度的指引,在建立內(nèi)部控制制度的過(guò)程中往往是斷章取義,顧此失彼,只注重對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的控制,而忽視對(duì)業(yè)務(wù)程序的監(jiān)控,因而很難使內(nèi)部控制形成一個(gè)完整體系,發(fā)揮其應(yīng)有的整體功能。
2.對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的重要性認(rèn)識(shí)不足。不少事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為,建立內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度是財(cái)務(wù)部門的職責(zé),與其他職能部門關(guān)系不大;有些制度的出臺(tái)比較草率,沒(méi)有經(jīng)過(guò)廣泛的征求意見(jiàn)和充分的論證;有些單位的主要負(fù)責(zé)人不負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)的簽批,對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制重視不夠。然而,無(wú)論從理論還是實(shí)踐上看,單位領(lǐng)導(dǎo)和內(nèi)部各部門的負(fù)責(zé)人都是較為關(guān)鍵的控制主體,其對(duì)內(nèi)部控制制度的設(shè)立和執(zhí)行具有很大的影響力。同時(shí),實(shí)施內(nèi)部會(huì)計(jì)控制也決不是財(cái)務(wù)部門的單獨(dú)職責(zé),如果領(lǐng)導(dǎo)不重視,各職能部門負(fù)責(zé)人勢(shì)必不能盡職盡責(zé),內(nèi)部會(huì)計(jì)控制就難以全面有效地實(shí)施。
3.權(quán)力和責(zé)任不對(duì)稱。有的事業(yè)單位的會(huì)計(jì)控制制度只賦予了主要負(fù)責(zé)人“一支筆”個(gè)人審批或支配經(jīng)費(fèi)的權(quán)力,而沒(méi)有落實(shí)“一支筆”審批經(jīng)費(fèi)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。這種權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等的缺陷所導(dǎo)致的后果是,“一支筆”的權(quán)力不受約束、行為不負(fù)責(zé)任。在這種情況下各單位的財(cái)務(wù)開(kāi)支是否有效合規(guī),很大程度上是依賴“一支筆”個(gè)人的政治素質(zhì)和道德水準(zhǔn)。從而使得經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的審批不僅不能體現(xiàn)單位集體的意志,反而在行使審批權(quán)當(dāng)中,濫用權(quán)力批人情條、開(kāi)支不講合規(guī)、不求效益,這樣使費(fèi)用處于失控狀態(tài)。
4.會(huì)計(jì)人員重服務(wù)輕監(jiān)督。內(nèi)部會(huì)計(jì)控制應(yīng)當(dāng)涵蓋單位內(nèi)部涉及會(huì)計(jì)工作的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)及相關(guān)崗位,并針對(duì)業(yè)務(wù)處理中的關(guān)鍵控制點(diǎn),落實(shí)到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)。但由于有些事業(yè)單位對(duì)會(huì)計(jì)人員過(guò)分地強(qiáng)調(diào)服務(wù)意識(shí),弱化了會(huì)計(jì)的監(jiān)督職能和管理職能。
三、事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的完善之策
1.建立健全規(guī)章制度,完善內(nèi)部控制體系。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立,事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大,經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)量的增多,必將使事業(yè)單位內(nèi)部分工更為復(fù)雜。事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)要有效地組織、協(xié)調(diào)和管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng),必須建立起事業(yè)單位自我規(guī)范的行為機(jī)制,使事業(yè)單位內(nèi)部各部門及各類人員恪盡職守,各負(fù)其責(zé)相互制約,相互促進(jìn)。既能發(fā)揮出最大的主觀能動(dòng)性,又能使事業(yè)單位的整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)處于有序、高效的良性循環(huán)中,實(shí)現(xiàn)其共同目標(biāo)。各單位應(yīng)以《會(huì)計(jì)法》、《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》等相關(guān)法律法規(guī)為指導(dǎo),事業(yè)單位所制定的各項(xiàng)規(guī)章制度和管理辦法既要體現(xiàn)國(guó)家的方針、政策和財(cái)經(jīng)法規(guī)的精神,同時(shí)保證國(guó)家方針、政策和財(cái)經(jīng)法規(guī)實(shí)施的監(jiān)控措施有效。同時(shí),又要以會(huì)計(jì)制度為依據(jù)結(jié)合本事業(yè)單位或系統(tǒng)的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)定,自行制定適合本單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)和管理要求的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度,并組織實(shí)施以規(guī)范其會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)。
2.建立健全內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的監(jiān)督體系。要對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制措施是否有效落實(shí),對(duì)執(zhí)行收支業(yè)務(wù)的合法性,以及資金核算、賬務(wù)處理的正確性進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。要充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的作用,在內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的監(jiān)督過(guò)程中,內(nèi)部審計(jì)發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。首先要強(qiáng)化外部監(jiān)督與約束機(jī)制。其次要發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)在建立事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制方面的作用,按照有關(guān)法律法規(guī)來(lái)規(guī)范事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制制度并使之有效實(shí)施,引導(dǎo)和督促單位逐步建立行之有效的內(nèi)控制度,要加大責(zé)任追究力度。主管部門要通過(guò)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和審計(jì)事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu),依據(jù)獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則,站在公正的立場(chǎng)上對(duì)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行審計(jì)和評(píng)估,及時(shí)發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位不當(dāng)?shù)臅?huì)計(jì)行為。
3.建立內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度。建立會(huì)計(jì)控制制度可以從以下幾個(gè)方面入手:首先,要通過(guò)健全內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的內(nèi)容、范圍、約束對(duì)象,有效地對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的全過(guò)程進(jìn)行控制。對(duì)具體業(yè)務(wù)進(jìn)行分工時(shí),不能由一個(gè)部門或一個(gè)人獨(dú)立完成一項(xiàng)業(yè)務(wù)的全過(guò)程,必須有其他部門或人員參與,并且與之銜接的部門能對(duì)前面已完成工作的正確性進(jìn)行檢查。不相容職務(wù)分離機(jī)制、包括上、下級(jí)之間的相互制約、相關(guān)部門之間的相互制約。其次,會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制要求建立適合本事業(yè)單位的會(huì)計(jì)制度,明確會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿和財(cái)務(wù)報(bào)告的處理程序,建立會(huì)計(jì)檔案保管和會(huì)計(jì)工作交接辦法,實(shí)行會(huì)計(jì)人員崗位責(zé)任制,充分發(fā)揮會(huì)計(jì)的監(jiān)督職能,事業(yè)單位還要建立預(yù)算控制,財(cái)產(chǎn)保全控制、風(fēng)險(xiǎn)控制等等。再次,要加大考核與獎(jiǎng)懲力度,把對(duì)會(huì)計(jì)制度執(zhí)行情況與職務(wù)、職稱晉升掛鉤。要對(duì)某些崗位實(shí)行定期的輪崗制度,對(duì)關(guān)鍵崗位進(jìn)行測(cè)評(píng),形成以自我控制為主的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度約束機(jī)制。
4.加強(qiáng)預(yù)算管理控制。預(yù)算管理控制是內(nèi)部會(huì)計(jì)控制廣泛應(yīng)用的一種控制方法,其內(nèi)容可以涵蓋單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過(guò)程,通過(guò)預(yù)算的編制和檢查預(yù)算的執(zhí)行情況,比較分析內(nèi)部各單位未完成預(yù)算權(quán)管理。將部門預(yù)算與單位內(nèi)部處室的包干經(jīng)費(fèi)預(yù)算有機(jī)結(jié)合,編制內(nèi)部處室的責(zé)任預(yù)算體系,并嚴(yán)格責(zé)任預(yù)算的考核機(jī)制。預(yù)算編制時(shí)應(yīng)努力做到細(xì)化,核定具體收支額度,明確各項(xiàng)支出的方向和用途,項(xiàng)目資金力求細(xì)化到具體項(xiàng)目。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算剛性約束,防止隨意超預(yù)算、擴(kuò)大預(yù)算范圍等行為發(fā)生。
5.嚴(yán)格貨幣資金管理和控制。事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)絕大部分涉及到貨幣資金的收支,控制好貨幣資金的收支不僅有利于保證資金本身的安全完整,而且對(duì)其他的一些經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)也起到較好的控制作用。針對(duì)貨幣資金流動(dòng)性強(qiáng)、使用范圍廣、容易發(fā)生問(wèn)題等特點(diǎn),對(duì)其加強(qiáng)管理和控制應(yīng)主要側(cè)重以下方面:(1)建立貨幣資金業(yè)務(wù)的崗位責(zé)任制,并確保會(huì)計(jì)與出納不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督;(2)建立嚴(yán)格的貨幣資金授權(quán)批準(zhǔn)制度,保證審批人在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行審批;(3)貨幣資金的收入、支出要有合理、合法的憑據(jù);(4)嚴(yán)格按照“申請(qǐng)、審批、復(fù)核、支付”的程序辦理貨幣資金的支付業(yè)務(wù),并及時(shí)準(zhǔn)確入賬;(5)明確現(xiàn)金的開(kāi)支范圍并嚴(yán)格執(zhí)行,杜絕現(xiàn)金坐支;(6)嚴(yán)格按照《支付結(jié)算辦法》等規(guī)定加強(qiáng)銀行賬戶管理,并按規(guī)定辦理存款、取款結(jié)算;(7)定期核對(duì)銀行賬戶、編制銀行存款余額調(diào)節(jié)表,定期盤點(diǎn)現(xiàn)金,做到賬實(shí)相符;(8)加強(qiáng)票據(jù),印章和銀行預(yù)留印鑒的管理,票據(jù)必須由專人負(fù)責(zé)。
