隨著我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展、后股權分置時代的到來以及不斷提高的證券市場規(guī)范化水平,我國證券市場急需監(jiān)管,尤其是證券市場的會計監(jiān)管。近年來,我國已經(jīng)加強了有關會計信息披露制度,出臺了新的《上市公司信息披露管理辦法》,之后也是不斷健全相關會計監(jiān)管制度,比如2006年重新修訂的《公司法》和《證券法》。但這些做法對會計造假的監(jiān)管治理仍不盡人意,仍存在較大差距。本文立足于我國國情,通過系統(tǒng)提出問題、解決問題,以期為我國會計監(jiān)管有效性的系統(tǒng)研究提供參考。
■一、當前我國上市公司會計監(jiān)管存在的問題
當前我國現(xiàn)在已經(jīng)初步形成了以政府為主導的會計監(jiān)管模式。會計監(jiān)管主體分別由政府部門和非政府部門擔當。財政部、證監(jiān)會負責來制定和實施專門的會計準則、審計準則和信息披露等法規(guī)規(guī)章,并負責上市公司的會計監(jiān)管工作,會計師事務所和注冊會計師只起著輔助政府監(jiān)管的作用,權威性和獨立性稍差。但存在的問題也是顯而易見的。
1.1 多頭監(jiān)管
財政部門和證監(jiān)會才是本文所定義的政府監(jiān)管主體,但是由于其他政府部門對企業(yè)也有會計監(jiān)督的權力,這種多頭監(jiān)管不僅檢查標準不一致,還存在檢查內(nèi)容重復加大企業(yè)負擔同時也加大了監(jiān)管部門的檢查成本,同時各級部門之間由于是平級關系,監(jiān)管事權分散管理,沒有形成相互約束機制,缺乏橫向信息溝通及相互協(xié)調(diào)機制,從而未能形成真正有效的監(jiān)管合力。各檢查部門一般都是根據(jù)自己的行政職責來制定自己的檢查目標和檢查范圍,如果各部門間沒有橫向信息溝通及相互協(xié)調(diào)機制,結果就會造成對同一企業(yè)可能針對同一問題面對不同的檢查部門,使企業(yè)疲于應付、怨言多多、增加企業(yè)負擔加大監(jiān)管成本同時,損害了政府在社會公眾中代表公眾利益的形象;同時由于檢查標準不一致,也造成部門之間相互推誘、扯皮,效率低下,削弱了政府監(jiān)管的功效。
1.2 監(jiān)管的法律法規(guī)規(guī)定相對滯后
近些年來,我國雖然出臺和修改了大量會計監(jiān)管法規(guī)規(guī)章,不過從現(xiàn)行的這些會計法律法規(guī)體系中,我們可以看出會計監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的大量違規(guī)行為沒有得到及時處理,特別是關于民事賠償責任規(guī)定不完備,究其原因就是這些會計法律法規(guī)規(guī)定較為籠統(tǒng),相互銜接差,可操作性較弱。比如對注冊會計師的行政法律責任,包括對會計師事務所可以給予警告、罰款、沒收違法所得、暫停執(zhí)業(yè)、撤銷營業(yè)執(zhí)照等處罰。我國在2006年新修訂的《公司法》中有如下規(guī)定:“相關責任人在信息披露中隱瞞重要事實或編造重大虛假內(nèi)容,屬于妨害公司、企業(yè)的管理秩序罪”、“注冊會計師等中介組織人員提供虛假證明文件,屬于擾亂市場秩序罪”、“證券監(jiān)管及經(jīng)營機構提供虛假信息,造成投資者的損失,屬于破壞金融管理秩序罪”。刑法中對于以上各種犯罪行為都有明確處罰規(guī)定。但是上述監(jiān)管制度中對于有關責任人的民事賠償責任的規(guī)定尚不完備。這種限制和法律法規(guī)的滯后,助長了會計造假會計舞弊行為的發(fā)生概率。
1.3 對違規(guī)者的處罰力度不夠嚴厲
我國對會計信息造假者的處罰力度不夠嚴厲,不痛不癢,沒有起到懲戒的目的。我們在2000年到2009年期間,處罰了440余家上市公司,少數(shù)幾人被處以很少的罰款,承擔刑事責任的更是極少。正是因為我國民事賠償制度不完備,刑事責任、行政處罰力度不夠嚴厲,才造成上市公司、CEO及CPA的違規(guī)成本極低,會計信息披露違規(guī)行為才會肆無忌憚。相比之下,在西方發(fā)達國家,那些弄虛作假者會對自己的造假舞弊行為付出極為慘烈的代價,甚至會衰退、破產(chǎn)、倒閉。眾所周知,2001年的安然事件引起了軒然大波,安然公司面臨巨大的訴訟賠償后只能選擇破產(chǎn)倒閉。之后,還引起了全球四大會計師事務所之一的中介服務機構-安達信會計師事務所面臨巨大的不誠信危機,同時美國SEC給出7500萬美元的罰單,一名合伙人暫停執(zhí)業(yè)1年,兩名合伙人暫停執(zhí)業(yè)3年,一名合伙人暫停執(zhí)業(yè)5年,如此嚴重的處罰歷史上絕無僅有。結果,導致安達信會計師事務所倒閉。
1.4 缺乏對監(jiān)管部門的再監(jiān)管
國家各級政府部門的監(jiān)管權限分散,分別依據(jù)各自的監(jiān)管目標來進行監(jiān)管,沒有大局觀念,因此需要一個獨立的上級部門,來把這些部門的監(jiān)管納入監(jiān)管范圍,統(tǒng)一協(xié)調(diào),從大局出發(fā),從社會公眾利益出發(fā),監(jiān)管他們的監(jiān)管行為是否有效,當然需要制定一個可以衡量的標準來進行考核。同時各級政府部門的監(jiān)管涉及到一個“程度”的問題,有可能監(jiān)管“過度”或者監(jiān)管“不到位”?！斑^度”可能導致上市公司看準政府部門的檢查目標提供不同的檢查資料,應付了事,結果導致“幾套賬”問題的存在?！安坏轿弧笨赡軐е律鲜泄疽驗樽陨砝?、經(jīng)營者的利益、股東的利益出具虛假的財務信息和財務報告,而不考慮社會公眾的利益、國家稅收、國有資產(chǎn)、財政的利益。因此,需要建立對政府監(jiān)管部門的“再監(jiān)管”制度。
1.5 上市公司內(nèi)部控制建設薄弱
一個健全有效的公司內(nèi)部治理結構和內(nèi)部控制制度,是預防會計造假會計舞弊現(xiàn)象發(fā)生的基本制度保障。我國近些年來也加大了對上市公司內(nèi)部治理結構的建設,2002年1月發(fā)布了《上市公司治理準則》,從治理準則規(guī)定來看:一個完善的公司內(nèi)部治理機構至少應該有監(jiān)事會、董事會、審計委員會,但是往往由于這些內(nèi)部機構受到公司的人情、金錢、復雜人事關系的影響,其獨立性較差、專業(yè)水平和素質(zhì)不高、公司的激勵政策和考核制度不足、知識結構不合理等原因,同時,由于現(xiàn)有公司“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象、“一股獨大”現(xiàn)象的存在,內(nèi)部審計部門形同虛設,沒有發(fā)揮監(jiān)督作用。公司治理與內(nèi)部控制建設乏力必然要導致上市公司會計違法、違規(guī)行為的發(fā)生,從而加大我國證券市場會計監(jiān)管的難度。
■二、完善我國上市公司會計監(jiān)管的基本思路
鑒于我國現(xiàn)階段的社會、經(jīng)濟與法律環(huán)境,本人認為應從多個層次逐步完善我國上市公司會計監(jiān)管體系,使其真正發(fā)揮實效。
2.1 堅持立法先行,依法監(jiān)管原則
依法治國是我國的基本方略。建立社會主義市場經(jīng)濟是我國經(jīng)濟改革的最終目標。加強政府對上市公司會計信息的監(jiān)管,是政府應該提供的公共產(chǎn)品。一是要從不同層次逐步完善我國會計政府監(jiān)管的法律法規(guī)和部門規(guī)章等,緊密結合監(jiān)管實踐,借鑒國外好的做法。二是要切實做到有法必依,執(zhí)法必嚴,違法必究。三是要不斷提高監(jiān)管隊伍的職業(yè)道德水平和業(yè)務水平。保護遵紀守法的會計信息供給者和使用者,做到保護和打擊并重。
2.2 嚴格會計違法監(jiān)管
要建立由內(nèi)行人員組成的專門機構對政府監(jiān)管者“再監(jiān)管”,從監(jiān)管制度,廉政建設,監(jiān)管績效,查處案件,風險預防,培訓宣傳等方面建立對監(jiān)管者的問責機制,并制定監(jiān)管標準,加強考核,對玩忽職守,監(jiān)管效率低下,違法監(jiān)管者,要嚴格追究其行政責任、刑事責任;要把政府監(jiān)管放在社會和群眾的監(jiān)督之下,做到公開,透明,科學決策、依法行政、使政府監(jiān)管達到真正有效。
2.3 發(fā)揮政府監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的聯(lián)合優(yōu)勢
政府監(jiān)管的優(yōu)勢是權威性強,處理力度大,但容易受地方利益的干擾。行業(yè)監(jiān)管是獨立性強,但容易形成惡性競爭。為了提高會計信息監(jiān)管的有效性,要充分發(fā)揮兩者的優(yōu)勢。比如政府強化對中介機構的從業(yè)人員的考核培訓,建立健全注冊會計師行業(yè)的審計準則體系和質(zhì)量控制標準,就會促使中介機構提供高質(zhì)量的會計報告,促使會計信息相關行業(yè)及相關人員走上健康發(fā)展的道路。政府監(jiān)管的過程中,也可借鑒中介機構好的做法和思路,共享審計和監(jiān)管信息,政府和中介機構間應互學互幫,定期交流審計和監(jiān)管的經(jīng)驗和教訓。政府也可通過組織各中介機構逐步建立審計信息庫,實現(xiàn)資源的的共享;政府在制定監(jiān)管法規(guī)時,充分征求和聽取中介機構的意見,彌補政府監(jiān)管的不足。政府監(jiān)管部門也要引導中介行業(yè)加強自律,創(chuàng)立品牌,強化技術援助。
總之,在上市公司監(jiān)管中,各方面都有責任和能力調(diào)動各方面力量,充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢,相互促進,形成共贏,最終提高會計信息監(jiān)管的有效性。
參考文獻:
[1]王竹泉.利益相關者財務披露監(jiān)管的分析框架與體制構造.會計研究,2006;9:36-40
[2]潘立新.中國開放性會計監(jiān)管初探.北京大學出版社,2006;26-30
[3]李明.中國證券市場會計監(jiān)管論.中國經(jīng)濟科學出版社,2007;108
