近幾年高校在招生、基建、教材采購上頻頻出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象,多起高校領(lǐng)導(dǎo)因受賄被撤職的案件,暴露出高校權(quán)力的過度集中和權(quán)力監(jiān)督中存在的嚴(yán)重空當(dāng),也反映出在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)環(huán)境日益復(fù)雜的情況下,隨著教育經(jīng)費(fèi)的投入規(guī)模越來越大,高校內(nèi)部受到來自外部市場的某些所謂“潛規(guī)則”的侵蝕,使得商業(yè)賄賂在高校的不同領(lǐng)域出現(xiàn)。能夠有效地防范商業(yè)賄賂的措施之一是健全的內(nèi)控制度,其核心是建立內(nèi)部牽制制度,對權(quán)力進(jìn)行制衡,使職務(wù)之間能夠相互監(jiān)督,有效地制約商業(yè)賄賂,這對內(nèi)控制度提出了較高的要求。
一、高校容易發(fā)生商業(yè)賄賂的部門及其特征
(一)高校商業(yè)賄賂的一種特征為“以崗謀私”
高校商業(yè)賄賂容易發(fā)生在儀器設(shè)備采購、圖書采購、教材采購、等批量采購領(lǐng)域及相關(guān)部門中,常常因?yàn)榇笞谖镔Y采購業(yè)務(wù)由固定人員經(jīng)手且涉及金額較大,經(jīng)辦人容易成為被賄賂的對象。如果沒有一定的監(jiān)督手段,經(jīng)辦人只要有一念之差,就會誤入歧途,形成“以崗謀私”。例如在圖書和教材的采購過程中,一些負(fù)責(zé)人、經(jīng)辦人將一部分折扣采取不入賬,私設(shè)“小金庫”或“洗”入個(gè)人腰包。另外,一些供應(yīng)商為了爭奪市場,根據(jù)銷售教材、圖書的總數(shù)和金額,私下直接送給相關(guān)人員好處費(fèi)來賄賂他們,構(gòu)成了商業(yè)賄賂行為,擾亂了市場秩序。
(二)高校商業(yè)賄賂的另一種特征為“以權(quán)謀私”
“以權(quán)謀私”常常發(fā)生在高層管理者中。由于高校高層領(lǐng)導(dǎo)擁有極大的財(cái)權(quán)和行政審批權(quán),缺乏權(quán)力制衡與約束機(jī)制,外部監(jiān)督又弱化,極易受到商業(yè)賄賂行為的干擾和侵蝕。一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)資料顯示,湖北近年已有五六所大學(xué)的主管官員因賄賂落馬,陜西近三年已查處80多宗大學(xué)經(jīng)濟(jì)案,倒下7名廳級校官……落馬的高校領(lǐng)導(dǎo)八成以上是在基建工程招標(biāo),抑或采購、后勤等涉錢環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題。其被賄賂的表現(xiàn)形式為承銷或承建單位的秘密給付“回扣”,經(jīng)手人暗中收受財(cái)物或其他利益等行為。給付和收取均是一對一,形式隱蔽,難以發(fā)現(xiàn)和查處。
二、內(nèi)控制度的弱化使商業(yè)賄賂有了潛在的可能性
弱化點(diǎn)之一:內(nèi)控制度制定的片面性,使商業(yè)賄賂乘虛而入。包括校領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的絕大多數(shù)教職工普遍認(rèn)為涉及經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)必定是會計(jì)人員的事情。因此,高校雖然有相對完善的貨幣資金控制、資產(chǎn)控制、項(xiàng)目控制等內(nèi)部會計(jì)控制制度,但職能部門內(nèi)部管理控制松懈,甚至很多部門根本不建立內(nèi)部管理制度。內(nèi)部控制單純強(qiáng)調(diào)會計(jì)控制是不夠的,如果單純就會計(jì)論會計(jì),會計(jì)控制很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用,商業(yè)賄賂也更容易在遠(yuǎn)離會計(jì)控制的地方發(fā)生。
弱化點(diǎn)之二:內(nèi)控制度制定的滯后性使內(nèi)控制度失去了控制能力。已有的內(nèi)控制度一般都是為那些重復(fù)發(fā)生的業(yè)務(wù)類型設(shè)計(jì)的,具有相對的穩(wěn)定性。高校建設(shè)在創(chuàng)新、在發(fā)展,但管理上遵循的制度卻未及時(shí)修訂和調(diào)整,對變化著的或未能預(yù)料到的業(yè)務(wù)類型失去控制能力。比如大學(xué)擴(kuò)大招生規(guī)模后,迫于基礎(chǔ)設(shè)施配套﹑圖書、儀器等配置的壓力,很多學(xué)校選擇了增加貸款,高校在這種負(fù)擔(dān)加大的情況下,如果沒有相應(yīng)的管理制度、會計(jì)制度出臺,對新增的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或事項(xiàng)失去控制能力,高?？赡芫蜁騼?nèi)控制度失效而產(chǎn)生錯(cuò)誤和舞弊行為,給高校資產(chǎn)帶來損失,高校便陷入困境。
弱化點(diǎn)之三:內(nèi)部控制體系缺乏整體系統(tǒng)性,招投標(biāo)制度出現(xiàn)漏洞。高校內(nèi)部控制涉及到人員﹑資金投入及使用,多個(gè)部門管理的各個(gè)環(huán)節(jié)和要素之間相互聯(lián)系、相互制約、相輔相成,但人們常常片面地認(rèn)為內(nèi)部控制是各項(xiàng)制度的簡單匯總,只要設(shè)立規(guī)章制度就可以了,甚至?xí)驗(yàn)閳?zhí)行過程繁瑣、程序復(fù)雜而片面將其“形式化”,整體上缺乏有效的銜接和綜合控制。比如現(xiàn)行高?；üこ陶袠?biāo)、集中采購等存在簡單模仿商業(yè)招標(biāo)行為,從而導(dǎo)致其流于形式,招標(biāo)沒有真正發(fā)揮作用,一些企業(yè)在高校所謂的招投標(biāo)制度的掩飾下,針對高校管理機(jī)制的漏洞,采取商業(yè)賄賂進(jìn)入高校市場,發(fā)生“劣市驅(qū)遂良市”的現(xiàn)象。
弱化點(diǎn)之四:高校監(jiān)督機(jī)制建設(shè)不到位。高校監(jiān)督機(jī)制不完善,高校紀(jì)檢隊(duì)伍發(fā)展進(jìn)程中專業(yè)化水平不高,人手缺乏。一方面表現(xiàn)在一些經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行過程中缺乏應(yīng)有的監(jiān)督機(jī)制和一些部門長期缺乏有效監(jiān)督。另一方面表現(xiàn)在由于外部監(jiān)督機(jī)制弱化使高校的權(quán)力監(jiān)督中出現(xiàn)空當(dāng)或薄弱環(huán)節(jié),造成高校不出問題則罷,一出問題就是驚天大案。這些都表現(xiàn)出監(jiān)審部門發(fā)揮監(jiān)督職能不力。
弱化點(diǎn)之五:管理者自身素質(zhì)的問題使內(nèi)控制度難以貫徹實(shí)施。任何一套內(nèi)控制度系統(tǒng),都會因設(shè)計(jì)人員經(jīng)驗(yàn)和知識水平的限制而帶來缺陷,另外,執(zhí)行人員由于業(yè)務(wù)知識及工作技能低下而引起判斷失誤及對指令的誤解等,也可能使內(nèi)部控制制度陷于癱瘓。因此,需要有稱職的設(shè)計(jì)者和執(zhí)行者來全面貫徹實(shí)施控制制度,控制目標(biāo)才能達(dá)到。高校的會計(jì)核算較為簡單,會計(jì)崗位時(shí)常變成了一些照顧性質(zhì)的工作崗位,甚至有些高校的財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人也非專業(yè)會計(jì)人員。會計(jì)工作成為機(jī)械記賬、算賬、報(bào)賬的簡易工作,未能有效履行會計(jì)監(jiān)督職能,內(nèi)部控制制度也就很難實(shí)現(xiàn)。
三、建立健全內(nèi)控制度,防范商業(yè)賄賂
(一)建設(shè)全面的內(nèi)部控制內(nèi)容體系
內(nèi)部控制制度包括內(nèi)部會計(jì)控制和內(nèi)部管理控制。內(nèi)部會計(jì)控制固然重要,但有些環(huán)節(jié)的控制單純強(qiáng)調(diào)會計(jì)控制是不夠的,需要全面地進(jìn)行綜合治理,提高內(nèi)部管理控制水平。如果沒有一定的管理控制水平,會計(jì)控制既失去了基礎(chǔ),也失去了目標(biāo),不能有效地解決當(dāng)前內(nèi)部控制弱化所產(chǎn)生的種種現(xiàn)實(shí)問題。高?？韶S富和發(fā)展除財(cái)務(wù)會計(jì)內(nèi)控制度以外的管理控制制度、人員素質(zhì)控制制度等,實(shí)現(xiàn)由單一內(nèi)部會計(jì)控制向綜合內(nèi)部控制體系的轉(zhuǎn)變。
(二)強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)職能,及時(shí)發(fā)現(xiàn)漏洞,及時(shí)完善相應(yīng)內(nèi)控制度
加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的作用,應(yīng)先提高內(nèi)部審計(jì)的地位,對于審計(jì)部門的設(shè)置應(yīng)高于其他職能部門,應(yīng)獨(dú)立于被審計(jì)部門,這樣才能保證內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性與權(quán)威性,避免“形同虛設(shè)”。高校設(shè)置的內(nèi)審機(jī)構(gòu)應(yīng)分別制定日常監(jiān)督,臨時(shí)監(jiān)督,事前、事中、事后監(jiān)督及跟蹤監(jiān)督的具體內(nèi)容和要求。通過有效的監(jiān)督檢查,幫助相關(guān)部門采取適當(dāng)?shù)拇胧┩晟苾?nèi)控制度和執(zhí)行制度的程序。
(三)加強(qiáng)外部監(jiān)督,使絕對權(quán)力受到限制,從而使內(nèi)控制度能夠有效執(zhí)行
對于高校的高層管理人員,由于其處于單位的決策層,權(quán)力很大,一旦發(fā)生超越其正當(dāng)職能權(quán)限的行為,一些控制程序可能失效,如高管極力弄虛作假等。因此,內(nèi)部控制在很大程度上受到高層管理人員的職能權(quán)限是否能規(guī)范、有效履行的限制。如果政府部門加強(qiáng)對高校財(cái)務(wù)會計(jì)工作的監(jiān)督檢查,這種限制就會減弱,有利于高校內(nèi)控制度的建立和完善,有利于內(nèi)控制度作用的發(fā)揮。
(四)完善從招投標(biāo)制度到會計(jì)內(nèi)控制度的各項(xiàng)管理制度,使商業(yè)賄賂的可能性降到最低
公開招標(biāo)作為采購及基建工程的主要方式,是將招標(biāo)的整個(gè)過程置于學(xué)校財(cái)務(wù)、紀(jì)檢、審計(jì)、職能部門、使用單位及供應(yīng)商、社會公眾等全方位的監(jiān)督之中,減少了個(gè)人因素在大宗物質(zhì)采購、基建工程中的作用,增強(qiáng)了采購業(yè)務(wù)工作的透明度。很顯然,招標(biāo)工作的公開、分權(quán)、監(jiān)督使商業(yè)賄賂的可能性大大降低了,但實(shí)際上由職能部門的固定人員主導(dǎo)參與招投標(biāo)的整個(gè)過程,無疑有著商業(yè)賄賂的潛在可能。建立獨(dú)立評標(biāo)人員的專家?guī)煲员ＷC評標(biāo)人員的專業(yè)水平,可有效地避免商業(yè)賄賂的活動(dòng)。具體做法可由學(xué)校成立獨(dú)立的評標(biāo)人員專家?guī)?在招標(biāo)前,由主持評標(biāo)的紀(jì)檢委等部門用隨機(jī)的方法抽取業(yè)內(nèi)評委,并在評標(biāo)結(jié)果公布前保密,避免可能的公關(guān)或賄賂活動(dòng)。
在采購工作、建設(shè)工程的后續(xù)工作中,如果不堅(jiān)持科學(xué)的工作方法,商業(yè)賄賂或低質(zhì)量實(shí)施采購的可能性依然存在,特別是現(xiàn)在高校的評估體系中對基建工程、采購、招標(biāo)等的質(zhì)量缺乏考量和要求,使驗(yàn)收工作有著較大的彈性空間,做好驗(yàn)收工作也是防范商業(yè)賄賂的重要措施之一。原則上驗(yàn)收工作應(yīng)由部門專業(yè)人士驗(yàn)收,必要時(shí)也可邀請專家參與驗(yàn)收。
對賄賂支出的控制是內(nèi)部會計(jì)控制制度中很重要的組成部分。賄賂支出是會計(jì)信息系統(tǒng)中的一項(xiàng)隱形支出,它潛藏于不同的支出項(xiàng)目之中。賄賂相關(guān)的收入一般情況下都能通過正當(dāng)?shù)臅?jì)手段予以確認(rèn),但同時(shí)與之相關(guān)的商業(yè)賄賂支出卻通過非正常的途徑進(jìn)入會計(jì)信息系統(tǒng)或干脆繞過會計(jì)系統(tǒng)。賄賂支出可能表現(xiàn)在賄賂方的現(xiàn)金流出,或者轉(zhuǎn)化成商品成本的一部分,致使商品價(jià)格人為抬高,或者導(dǎo)致偽劣產(chǎn)品進(jìn)入高校,給廣大師生的利益帶來損害甚至威脅到生命安全。財(cái)務(wù)部門應(yīng)加強(qiáng)對款項(xiàng)支付的審核,通過對支付款項(xiàng)的真實(shí)性、價(jià)格合規(guī)性、手續(xù)合法性進(jìn)行審查以發(fā)現(xiàn)和控制非法支出,同時(shí)根據(jù)質(zhì)量驗(yàn)收報(bào)告和相關(guān)合同及正規(guī)發(fā)票辦理結(jié)算手續(xù)。
(五)設(shè)計(jì)崗位責(zé)任制度來剛性約束人員素質(zhì)
內(nèi)部控制的形成和完善要以高素質(zhì)的人為依據(jù),所以對人員素質(zhì)的控制,也是進(jìn)行有效控制活動(dòng)不可或缺的主要方面?？梢詫?shí)行崗位管理,以崗位職責(zé)的剛性保證一些崗位人員的素質(zhì)和管理素質(zhì)?？蓪⒏髀毮懿块T的業(yè)務(wù)細(xì)劃為若干工作崗位,按工作崗位賦予其權(quán)限和職責(zé),根據(jù)崗位的需要選擇合適的人才,同時(shí)采用輪崗制度,使一個(gè)人的工作能自動(dòng)地相互檢查另一個(gè)人或更多人的工作,形成一套自我約束、自我控制、相互制衡的崗位工作關(guān)系,避免商業(yè)賄賂的產(chǎn)生。
綜上所述,建立內(nèi)部控制制度需要多個(gè)部門共同完成。會計(jì)部門作為高校一個(gè)相對獨(dú)立的行政單位,很難獨(dú)立完成對商業(yè)賄賂的控制。高校各行政部門之間應(yīng)堅(jiān)持牽制制度,明確各部門的職能和性質(zhì),明確各部門及人員應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,賦予其相應(yīng)的權(quán)限,但又將其權(quán)限控制在一定范圍之內(nèi),規(guī)定內(nèi)控制度的操作規(guī)程和處理手續(xù),從而達(dá)到有效防范商業(yè)賄賂的目的。
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