中共中央紀委、監(jiān)察部、財政部、審計署聯(lián)合印發(fā)了《關于在黨政機關和事業(yè)單位開展“小金庫”專項治理工作的實施辦法》,明確在全國黨政機關和事業(yè)單位開展“小金庫”治理工作,是深入貫徹落實科學發(fā)展觀,完善社會主義市場經(jīng)濟體制,推進反腐倡廉建設的重大舉措。要充分認識開展“小金庫”治理工作的重大意義,積極主動地做好各項工作,在治理“小金庫”工作中充分發(fā)揮會計監(jiān)督的職能作用。
一、“小金庫”主要表現(xiàn)形式
根據(jù)《實施辦法》的規(guī)定,凡是違反法律法規(guī)及其他有關規(guī)定,應列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項資金(含有價證券)及其形成的資產(chǎn),均納入此次治理范圍。其包括:違規(guī)收費、罰款及攤派設立“小金庫”;用資產(chǎn)處置、出租收入設立“小金庫”;以會議費、勞務費、培訓費和咨詢費等名義套取資金設立“小金庫”;經(jīng)營收入未納入規(guī)定賬簿核算設立“小金庫”;虛列支出轉出資金設立“小金庫”;以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金設立“小金庫”;上下級單位之間相互轉移資金設立“小金庫”等。盡管“小金庫”的來源名目繁多,其實質都是單位采取欺騙手段將國家資產(chǎn)逃避財務監(jiān)督,轉變?yōu)榉欠ㄊ褂玫男袨椤?br />
二、“小金庫”形成的原因
國家三令五申禁止單位私設“小金庫”,但是“小金庫”仍然屢禁不止、屢查不絕,除了其具有保管的隱蔽性,使用的隨意性外,還有以下幾個方面原因:
(一)法治觀念淡薄
有些單位領導思想認識不足、法治觀念淡薄,在設立“小金庫”時只考慮個人和小團體的利益,往往打著方便工作、為單位及職工謀福利的幌子,置國家利益、集體利益和財經(jīng)法規(guī)于不顧,鉆政策空子,設立“小金庫”。片面地認為“小金庫”只要用于集體福利不是個人貪污私吞,就不算違法,為了規(guī)避財經(jīng)法規(guī)欺騙上級主管部門和單位群眾,將一些違規(guī)的支出,不在財務賬上反映,而在“小金庫”列支。為了粉飾業(yè)績,將一些應在財務賬上列支的費用轉移到“小金庫”支出,還有一些單位為偷逃稅款或截留收入,抱有幻想和僥幸心理,想方設法私設“小金庫”;更有一些人將“小金庫”化公為私、侵占私分、中飽私囊。這些都是法治觀念不強所致。這種有法不依,有章不循,人治大于法治的行為是“小金庫”產(chǎn)生的根源。
(二)內(nèi)部控制不嚴
有的單位根本就缺乏內(nèi)部監(jiān)督和控制制度;有的單位雖建立了相應的制度,但這些制度形同虛設,沒有得到有效執(zhí)行;有些內(nèi)部控制制度在新形勢下已經(jīng)明顯滯后,其表現(xiàn)在以下幾個方面:一是會計法賦予會計人員的監(jiān)督職責與社會現(xiàn)實環(huán)境差距較大。比如現(xiàn)行的財務“一支筆”控制方式,就過分強調(diào)了領導的絕對權威。權力過分集中,就會將領導推向權力的神壇,容易造成會計從業(yè)人員“頂?shù)米〉恼静蛔?站得住的頂不住”的現(xiàn)象,從而弱化了會計人員的職業(yè)判斷力和責任心,使會計內(nèi)部監(jiān)督有名無實。二是現(xiàn)行會計核算環(huán)境、核算方法和制度上存在漏洞。使單位及會計人員有較大的操縱余地,這就給設立“小金庫”提供了便利條件。三是會計電算化的管理問題。雖然大部分單位都實行了會計電算化,提高了工作效率,由于相關制度尚不完善,使得越是先進的東西就越容易遭到破壞和修改,且極具隱蔽性,不留痕跡,造成財務信息失真。四是對不規(guī)范的經(jīng)濟活動缺乏周密的制度規(guī)定。單位的經(jīng)濟活動中,有時會遇到不遵紀守法、不按章辦事的各種各樣的對外往來事項,對這些不規(guī)范的經(jīng)濟活動,缺乏嚴格周密的制度和規(guī)定,為私設“小金庫”的人提供了借口,從而在管理上為私設“小金庫”提供了空間。內(nèi)控制度不健全是“小金庫”產(chǎn)生的土壤。
(三)監(jiān)督管理弱化
一是會計監(jiān)督弱化。職業(yè)道德要求會計人員具有客觀、公正、嚴謹?shù)墓ぷ鲬B(tài)度和勇于堅持原則的責任感等,但由于現(xiàn)行會計人員管理體制的不完善,會計人員的職務升降、工資獎金、生活福利等命運操在本單位領導手里,在貫徹執(zhí)行《會計法》所賦予的會計監(jiān)督職責時是忠實于法規(guī)制度,還是一切聽命于單位行政領導?這在理論上是不矛盾的,但實際上往往限于進退兩難的境地,堅持原則就有可能在不知不覺中得罪了領導,會計人員因這方面被整的不乏其例,有的單位領導對會計人員采用“順我者昌逆我者亡”的“人治”政策,稍不順心就調(diào)離撤換。所以財會人員在發(fā)現(xiàn)單位有違規(guī)違紀現(xiàn)象時也不能堅決抵制或予以揭發(fā),有的甚至為迎合單位領導的意圖而同流合污,制造假賬,逃避調(diào)查,設置取證障礙,使得會計監(jiān)督作用不能有效發(fā)揮。二是單位內(nèi)部審計監(jiān)督弱化。由于“小金庫”隱蔽性較強難以查處,加之“小金庫”大多打著為集體謀福利的旗號,所以內(nèi)部審計部門往往對小金庫束手無策或采取睜一只眼閉一只眼的做法,使得內(nèi)部審計監(jiān)督難以有效地實施,監(jiān)督管理弱化是“小金庫”賴以生存的溫床。
(四)處罰力度不夠
當前由于會計工作的國家監(jiān)督和社會監(jiān)督力量有限,法規(guī)制度又不完善,尤其是長期以來有些執(zhí)法監(jiān)管部門執(zhí)法不嚴、違法不究的做法,使得法律的威懾力弱化,加上龐大的人事關系網(wǎng),往往將查出的結果化為烏有,嚴重影響了清查“小金庫”的力度。在對“小金庫”問題的處理上,往往是重查輕罰薄懲,以罰代刑,一罰了之或退錢了事。而對其單位領導人和直接責任人的責任追究較少,這種重查輕處、查而不處的處理方式,在一定程度上又助長了一些部門和單位“頂風違紀”的不良風氣,使得“小金庫”現(xiàn)象難以得到有效遏制。
三、“小金庫”治理措施
“小金庫”的設立其性質屬于侵占截留和私分國家收入,它的支配權實際掌握在個別領導者手中,由于隱蔽性和開支的隨意性,形成監(jiān)督上的死角、管理中的漏洞,也很大程度上擾亂了財務管理秩序,造成國有資產(chǎn)流失,容易誘發(fā)違法違紀案件和貪污腐敗現(xiàn)象,助長了不正之風,敗壞了黨和政府的形象,嚴重損害了國家和集體的利益。其危害是非常巨大的,必須加以根治,要想從根本上治理“小金庫”,必須堅持標本兼治、重在治本,懲防并舉、綜合治理的方針,建立和完善防治“小金庫”的長效機制,從源頭治理上下功夫。
(一)加強學習教育,增強法制觀念
大力加強全體員工尤其是各級領導干部的道德教育,樹立領導干部的全局意識、大局意識,正確處理國家、集體、個人三者利益關系,增強拒腐防變的能力。要使領導干部,特別是單位(部門)的“一把手”在思想上認清“小金庫”的嚴重危害性,搞“小金庫”不僅違紀,而且違法,也違反單位規(guī)章制度。一旦搞了,“小金庫”隨時都有可能卷入違法違紀案件而受到法律的制裁,損害的不僅是國家的利益、集體的利益,還有個人及家庭的榮辱。同時加強對各基層單位負責人和財務人員的法制教育,經(jīng)常組織相關人員學習財會知識、財經(jīng)法規(guī)和財務制度,提高政治、業(yè)務素質,增強遵紀守法意識,使之做到懂法、守法、依法辦事、依法理財,敢于堅持原則,嚴格履行會計監(jiān)督職能,自覺抵制私設“小金庫”。
(二)完善內(nèi)控制度,規(guī)范財務管理
1.要建立和完善財務制度
要結合自身的實際情況,依據(jù)《會計法》的規(guī)定,制定切實可行的財務管理規(guī)章制度,規(guī)范財務管理,強化會計監(jiān)督和內(nèi)部審計控制力度,堵塞管理環(huán)節(jié)的漏洞,在源頭上斬斷“小金庫”的資金來源,使那些想搞“小金庫”的人搞不了,搞不成。同時,通過財務管理的規(guī)范化運作,理順財務部門和單位內(nèi)各部門之間的財務關系,取締多頭設立銀行賬戶的作法。
2.調(diào)整各方面的利益關系
要注意調(diào)整現(xiàn)行制度與社會經(jīng)濟發(fā)展不相適應的部分,在強調(diào)集權的同時,應該注意適當分權,調(diào)整好各個層面的利益關系,在更好地維護單位利益的同時,保護好基層單位的合法權益,調(diào)動基層單位的積極性,使全局利益與局部利益協(xié)調(diào)一致。
3.建立和完善經(jīng)濟責任制度
各單位要建立預防“小金庫”的各級經(jīng)濟責任制,把“小金庫”問題作為黨風廉政建設的責任目標之一,研究制定關于發(fā)生“小金庫”問題的處分規(guī)定,各責任單位應嚴格履行各自職責,層層防范,層層落實。明確各單位、各部門“一把手”是“小金庫”問題的第一責任人,一旦發(fā)現(xiàn)“小金庫”,除了對當事人進行處罰外,還必須對承擔直接領導責任的相關領導實行責任追究。通過確立領導干部的經(jīng)濟責任制,把責任切實落實到各級領導班子和責任人。做到“誰主管誰負責”,要求黨政一把手必須負起領導責任,認真督促檢查所管部門執(zhí)行財經(jīng)法規(guī)的情況。對不執(zhí)行管理規(guī)定,繼續(xù)私設“小金庫”的領導干部,要嚴肅查處,追究責任,直至給予紀律處分。
4.建立和完善舉報制度
鼓勵和重視舉報工作,要認真做好舉報的受理工作,建立舉報登記和查處督辦制度,指定專人負責,做到件件有交待、事事有著落。同時要扶正壓邪,切實保護舉報人的合法權益,對打擊報復舉報人的,依法依紀從嚴懲處。對舉報有功的單位和個人要給予獎勵。
(三)加大監(jiān)督力度,增強監(jiān)督實效
1.加強對各基層單位“一把手”和“一支筆”的監(jiān)督
制定相關制度,采取切實措施,增強單位財務管理和資金收支的透明度,堅持重大支出集體研究和決定,開展定期或不定期地清理“小金庫”專項督察活動,把對“小金庫”的專項督察活動納入常態(tài)管理。
2.加強職能部門監(jiān)督
財務部門、紀檢監(jiān)察審計部門要負起監(jiān)督檢查責任,協(xié)助單位和上級部門抓好日常檢查和專項檢查工作,以促進財務管理工作的規(guī)范化和法制化。
3.加強群眾監(jiān)督
實行財務公開,定期通報單位及各基層單位的財務收支情況,尊重群眾的知情權,調(diào)動起廣大職工群眾參與監(jiān)督的積極性,開通適當?shù)那?如可以通過電話、信函、來訪、電子郵件等方式,對“小金庫”的情況進行舉報,充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。
(四)履行監(jiān)察職責,加大處罰力度
作為單位紀檢監(jiān)察部門,每年在執(zhí)法監(jiān)察工作中把有行政事業(yè)性收費、預算外資金較多、內(nèi)部管理不嚴、群眾反映問題較多的基層單位作為檢查重點,對檢查出的私設“小金庫”問題應予以嚴厲打擊。明確指出:“小金庫”是一種典型的利用職務之便,侵吞、竊取國有資產(chǎn),損害國家利益的非法行為,無論“小金庫”數(shù)額的大小、走向如何,有無貪污、私分跡象,都應加大處罰力度。對情節(jié)嚴重的,必須追究黨政紀責任;對觸犯刑律、構成犯罪的,必須移送司法機關;對被查處基層單位知錯不改的,屢查屢犯的,必須從嚴從重處罰,絕不姑息遷就,而對財務管理工作做得好的基層單位,要樹立典型推廣其經(jīng)驗。只有按照國家的法律法規(guī)辦事,做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究,才能對違紀違法者起到威懾作用,從源頭上根治“小金庫”。
