四川省財政廳國庫處
張弘力部長助理在全國財政國庫工作會議上提出：要“按照政府收支分類改革的要求，修訂總預(yù)算會計、行政單位會計、預(yù)算外資金財政專戶等會計制度，修改完善預(yù)算執(zhí)行分析報表，建立新型的決算報表體系?！北疚臄M就如何建立新型決算體系的問題提些建議。
構(gòu)建新型決算體系的原則
（一）全面性原則?，F(xiàn)行財政決算體系沒有完全反映政府收支分類活動范圍，比如政府性投資、債務(wù)等情況缺乏全面、科學(xué)、準(zhǔn)確的統(tǒng)計。而新的政府收支分類科目對收入分類的劃分?jǐn)U展了現(xiàn)行財政收入的內(nèi)涵和外延，支出的兩種平行分為類改變了單一縱向的簡單劃分，支出功能分類也跳出了簡單的行業(yè)分類概念。因此，財政決算應(yīng)全面、完整、科學(xué)而且多角度多層次反映政府性收支活動，凡是與政府財政收支活動相關(guān)的內(nèi)容都應(yīng)在政府財政決算中體現(xiàn)，數(shù)據(jù)來源真實、準(zhǔn)確。
（二）實用性原則。財政決算的基本功能是客觀、真實地反映和評價財政收支平衡等運行情況，力求取數(shù)準(zhǔn)確、填報方便、簡潔實用。無論在指標(biāo)設(shè)計體系還是報表反映的內(nèi)容，都應(yīng)宏觀、中觀、微觀相結(jié)合，綜合性與專業(yè)性相結(jié)合，適應(yīng)不同使用者的需要。
（三）可比性原則。財政決算指標(biāo)和報表的體系、分類、歸類，既要考慮在時間縱向上的連續(xù)性和穩(wěn)定性，也要注意在區(qū)域橫向之間的一致性，尤其是要注重與國際通行的政府財政統(tǒng)計方法、體系的接軌，便于比較和分析。
（四）公開性原則。決算報表設(shè)計要充分適應(yīng)部門預(yù)算（績效預(yù)算）、財政國庫管理制度改革、政府采購預(yù)算管理制度改革的需要，充分體現(xiàn)對科學(xué)理財、民主理財和增強(qiáng)預(yù)算透明度的要求。凡是不涉及國家機(jī)密的政府財政收支活動都應(yīng)在決算中反映，接受人大和社會公眾的監(jiān)督。上下級財政之間的轉(zhuǎn)移支付影響因素、計算方法以及部門預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)透明。
新型決算的目標(biāo)任務(wù)
（一）滿足同級人大審查的需要。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民主法制意識的增強(qiáng)，人大對政府財政活動臨督介入的程度越來越深入，監(jiān)督范圍越來越廣，監(jiān)督水平越來越專專。因此，設(shè)計財政決算體系，選取相關(guān)指標(biāo)時，必須滿足人大要求。具體需要考慮兩點：一是決算口徑要與預(yù)算高度銜接，方便預(yù)決算的對比考核；二是預(yù)算的變動調(diào)整過程和原因要清晰完整。
（二）滿足績效評價的需要。財政支出在各個預(yù)算部門或者單位實際使用效率如何，是否保證了既定社會事業(yè)的發(fā)展，財政性資金是否全部用在了既定的預(yù)算項目上，是否高效率使用，都應(yīng)該通過財政決算的有關(guān)指標(biāo)來分析、考核和評價，為下一年度編制預(yù)算，提供科學(xué)的參考依據(jù)。
（三）滿足監(jiān)督管理的需要。對單位布置的決算，要滿足單位對自身財務(wù)活動的評價需要，滿足財政部門對單位財務(wù)活動績效的考核需要，滿足監(jiān)督部門對單位財務(wù)活動的檢查和審計需要。
（四）加強(qiáng)財政管理的需要。盡管新的政府收支分類科目對政府財政活動進(jìn)行了比較科學(xué)的分類和反映，但是在管理實踐活動中，仍有部分財政支出活動在政府收支分類方式和會計制度的科目中不能直觀體現(xiàn)，還需要通過決算指標(biāo)從不同的角度和層次來反映，滿足財政管理的需要。重點考慮以下幾個方面：
——關(guān)于財政補(bǔ)貼。財政補(bǔ)貼是財政支出的一個重要內(nèi)容，也是一種重要的政策工具。因此，全面反映其規(guī)模和具體構(gòu)成有十分重要的現(xiàn)實意義，當(dāng)前財政補(bǔ)貼除糧食補(bǔ)貼外其他補(bǔ)貼反映不夠全面。如出口補(bǔ)貼等僅有出口貨物退稅顯然不夠，沒有完整反映國家和各地方政府對出口方面的其他補(bǔ)貼項目，并且各種財政補(bǔ)貼既沒有反映補(bǔ)貼的具體去向和行業(yè)劃分，也沒有反映在哪一行政區(qū)域內(nèi)財政補(bǔ)貼執(zhí)行效果，從而不利于財政監(jiān)督。
——關(guān)于財政投資。財政政策在國家經(jīng)濟(jì)政策中具有舉足輕重的作用，無論是積極財政政策還是穩(wěn)腱財政政策，都直接影響到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是財政投資政策對拉動或者延緩國民經(jīng)濟(jì)增長的影響最為直接。財政決算應(yīng)全面反映財政投資方向，主要有：（1）基本建設(shè)投資。道路橋梁、城市基礎(chǔ)設(shè)施、文體設(shè)施等投資，新收支分類科目將這些投資歸入了支出經(jīng)濟(jì)分類中，但是具體投向在哪一行業(yè)、在哪一個部門、在哪一行政級別，收支分類科目和會計核算科目都沒有解決這個問題，并且跨年度的在建工程也沒有反映，而從財政管理角度出發(fā)，這些都需要了解和掌握，在財政決算中要體現(xiàn)出來。（2）教育投資。國家對教育的投入逐年加大，尤其是對高校的投資，無論是校舍建設(shè)還是重點學(xué)科、重點實驗室建設(shè)，各級政府都花了巨額的財政性資金，對基礎(chǔ)教育的投入也在加大力度予以保證。但是這些投資是怎樣消耗的，投資在什么地方，惠及多少學(xué)生，效果如何，決算指標(biāo)體系應(yīng)予以考慮。（3）衛(wèi)生投資。公共衛(wèi)生體系的建設(shè)、農(nóng)村醫(yī)療、城鎮(zhèn)衛(wèi)生資源的配置等涉及到人民切身利益的問題，已受到各級政府的重視和人民群眾的極大關(guān)注，國家的投入也在加大力度。對衛(wèi)生投資相關(guān)的指標(biāo)，在決算中要予以體現(xiàn)。（4）企業(yè)投資。涉及到國計民生，必須由國家控制的企業(yè)，以及重點行業(yè)的發(fā)展要由國家扶持。國家對這方面的投入和績效在政府預(yù)算收支科目沒有反映．但決算指標(biāo)應(yīng)予反映。
——關(guān)于社會保障。日前的收支分類科目在一般預(yù)算支出中反映了各級財政對社會保險基金的補(bǔ)助，在基金預(yù)算支出反映了財政國庫劃轉(zhuǎn)到社會保障基金財政專戶的支出，但沒有反映社會保障基金財政專戶支出情況，新的收支分類科目盡管反映了財政部門管理的社會保障基金財政專戶支出，但是沒有反映社保部門管理的社?；饘糁С銮闆r。因為社?；饘羰杖雭碓床粌H僅是財政撥款補(bǔ)助部分，還有單位繳納的和職工自己繳納的部分，其支出應(yīng)該反映社保資金來源的具體流向，財政撥款補(bǔ)助的部分是否支付到了財政應(yīng)保障的人員，以及地域分布情況，要通過決算指標(biāo)來反映和考核。
——關(guān)于救災(zāi)支出。我國是各種災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，每年都有或大或小的災(zāi)害發(fā)生。各級財政對救災(zāi)經(jīng)費保障程度，直接體現(xiàn)政府對國家和人民生命財產(chǎn)重視程度。新的政府收支分類科目沒有專門的科目來反映救災(zāi)支出情況，只是在“社會保障和就業(yè)”類中的“社會保障和就業(yè)管理事務(wù)”款下的“其他”項中列報救災(zāi)減災(zāi)支出。這顯然不能滿足財政對救災(zāi)經(jīng)費管理效率的考核和評價。救災(zāi)經(jīng)費支出的主要流向、受災(zāi)的性質(zhì)、救災(zāi)經(jīng)費惠及的災(zāi)民數(shù)量、救災(zāi)對生產(chǎn)和生活保障的標(biāo)準(zhǔn)、災(zāi)后建設(shè)等等狀況，應(yīng)在決算中通過指標(biāo)予以反映。
——關(guān)于環(huán)境保護(hù)。環(huán)境保護(hù)在生產(chǎn)、生活中越來越受到重視，綠色GDP的推出更是體現(xiàn)了環(huán)保對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大影響，以犧牲環(huán)境來換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級層次做法在自然和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用下日益顯現(xiàn)出巨大的弊端。作為公共事務(wù)的環(huán)境保護(hù)是公共財政應(yīng)著重考慮和保障的方面。新的收支分類科目已經(jīng)把“環(huán)境保護(hù)”作為一個類級科目來反映。并且將原在農(nóng)林水支出中反映的“自然生態(tài)保護(hù)”、“天然林保護(hù)”、“退耕還林還草”、“風(fēng)沙荒漠治理”納入“環(huán)境保護(hù)”的款級科目。從財政管理出發(fā)，應(yīng)當(dāng)反映環(huán)境保護(hù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收入的影響．體現(xiàn)出各級地方對環(huán)境保護(hù)的保障程度。反映經(jīng)常發(fā)生環(huán)境污染的地區(qū)對財政收入的影響等等，因此決算應(yīng)反映這些相關(guān)指標(biāo)。
新型決算體系的內(nèi)窖
（一）建立全面、科學(xué)、合理、實用的財政決算指標(biāo)數(shù)據(jù)庫。將目前“先設(shè)計報表再確定指標(biāo)”的做法，改為通過“建立財政決算指標(biāo)數(shù)據(jù)庫，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生各種需要的財政決算報表”的方式。
——指標(biāo)數(shù)據(jù)庫的內(nèi)容。財政決算指標(biāo)數(shù)據(jù)庫的設(shè)計應(yīng)以新的政府收支分類科目為藍(lán)本，增加財政管理、人大監(jiān)督、部門考核等相關(guān)數(shù)據(jù)，以及評價考核指標(biāo)。內(nèi)容大體劃分為十個方面：（1）政府資產(chǎn)負(fù)債狀況。財政作為政府資金的管理部門，應(yīng)全面反映政府的活動范圍，了解政府的全部資產(chǎn)和債務(wù)狀況。對政府資產(chǎn)和負(fù)債的定義、范圍和構(gòu)成作科學(xué)合理的統(tǒng)一界定，剔除模棱兩可和因改革屆不屬于政府的資產(chǎn)負(fù)債。（2）政府財政運行狀況（財政收支及平衡）。包括財政收支具體項目，各級財政自身收支平衡情況、對預(yù)算單位經(jīng)費保障情況、財政供養(yǎng)人員及其結(jié)構(gòu)變化等。（3）政府間轉(zhuǎn)移收入和支付。主要考察上下級財政之間財政性資金的運動情況，上級財政對下級財政社會事業(yè)發(fā)展的支持幫助情況，還包括各個部門對口系統(tǒng)內(nèi)部上下級的財政資金運動情況。（4）政府貸款及產(chǎn)權(quán)參股。包括政府貸款的回收收入、對國內(nèi)外的貸款、參股投資及其收益、從證券市場減持國有股等情況。（5）政府債務(wù)收支。包括對國內(nèi)外的發(fā)行債券收入、貸款、借款和還本付息等，對或有債務(wù)和隱性債務(wù)應(yīng)界定科學(xué)、明確。（6）政府采購預(yù)算管理。政府采購支出占財政支出尤其是專項購置經(jīng)費的支出比重將越來越大。包括采購品目和范圍、資金來源和支付的管理，及其績效評價。（7）社會事業(yè)發(fā)展情況（如教育、科技、衛(wèi)生、社保、環(huán)境保護(hù)等）。（8）政府各個預(yù)算單位基本情況。包括資產(chǎn)負(fù)債、人員、公共服務(wù)的提供等等。（9）基本建設(shè)投資。基本建設(shè)在國家財政支出中舉足輕重，包括工程項目的預(yù)算投向、資金來源、進(jìn)度、分布狀況等等。（10）其他有關(guān)指標(biāo)。上述簡單劃分未列明的項目，比如預(yù)備費、國家賠償支出、對外援助等。這十個方面每一部分都包含很多具體的細(xì)項指標(biāo)，而且很多細(xì)項指標(biāo)可以歸屬多個類別。因此，在界定時應(yīng)充分合理考慮，避免重復(fù)。
——指標(biāo)數(shù)據(jù)庫的編碼設(shè)定和填報?；A(chǔ)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫要求指標(biāo)完整但不重復(fù)，又要滿足對指標(biāo)的多維提取。比如，科目下可以分單位，單位下可以分科目，還可以是分級分單位分科目提取等等。因此對每一個指標(biāo)的編碼設(shè)定十分重要，指標(biāo)的編碼設(shè)定必須是唯一的，不論以何種方式提取，對應(yīng)的指標(biāo)不變。指標(biāo)編碼可以分類別設(shè)定，比如收人類、支出類，大類之下還可以分小類，類與類之間的編碼應(yīng)該留有保留編碼段，且編碼字段要有足夠長度，以備日后科目的變更和升位需要。指標(biāo)編碼設(shè)定之后不能更改。根據(jù)指標(biāo)內(nèi)容的不同，決算指標(biāo)由財政部門和單位分別填報，屬于財政部門填報的內(nèi)容由財政內(nèi)部相關(guān)部門填報，屬于單位填報的應(yīng)由單位的相關(guān)部門填報。填報單位只需按指標(biāo)庫的指標(biāo)填報一次，不重復(fù)，保證數(shù)據(jù)來源的唯一性。同時，指標(biāo)由誰填報誰就對其真實性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。對填報單位也可以采取身份編碼設(shè)定，按不同地區(qū)分級設(shè)定編碼段，各級財政對同級預(yù)算單位設(shè)定填報身份編碼，填報身份編碼應(yīng)該按順序設(shè)定，并保留一定的空段，以備行政區(qū)域的變化和填報單位的分、撤、并等變化。為便于比較分析，填報編碼順序設(shè)定之后不能更改。
——指標(biāo)數(shù)據(jù)庫的擴(kuò)展。隨著金財信息系統(tǒng)（包括預(yù)算指標(biāo)系統(tǒng)、國庫集中支付系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)等等）工程的整合、財稅庫聯(lián)網(wǎng)和科技手段的發(fā)達(dá)，財政決算數(shù)據(jù)指標(biāo)庫可直接從這些數(shù)據(jù)庫中提取決算指標(biāo)，將來還可以考慮與預(yù)算單位賬務(wù)核算系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)取數(shù)，真正實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量和填報效率。
（二）設(shè)計科學(xué)、直觀、簡潔、合理的財政決算報表體系。大體可以劃分為四部分：
——政府各級財政部門使用“財政總決算”。財政總決算反映財政經(jīng)濟(jì)運行情況，滿足財政管理和執(zhí)行分析需要，遵循按統(tǒng)一政府收支分類概念來設(shè)計的思路，內(nèi)容主要包括：（1）財政收支和平衡，包括收支總況和明細(xì)、收支變動情況、分級收支及其平衡。收入明細(xì)可分為稅收收入、非稅收入、社會保險基金收入；支出明細(xì)可以按功能分類或者經(jīng)濟(jì)分類對應(yīng)排列。（2）財政供養(yǎng)人員，可以按部門、分級、結(jié)構(gòu)劃分，也可以按人員經(jīng)費開支科目劃分。（3）政府資產(chǎn)和債務(wù)。政府性債務(wù)包括政府直接向國內(nèi)外的借款、以政府名義的借款，以政府或財政擔(dān)保的借款等，尤其要界定或有負(fù)債情況。（4）政府采購預(yù)算管理，分采購資金來源、采購項目和采購資金支付情況，考核單位的購置是否按政府采購的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，并評價政府采購績效。（5） 財政預(yù)算外專戶管理情況。在財政預(yù)算外專戶仍舊存在的情況下，應(yīng)該充分反映財政預(yù)算外專戶的收支等管理情況。（6）政府性貸款及產(chǎn)權(quán)參股，包括政府性的貸款、參股投資及其收益、從證券市場減持國有股等。（7）政府間財政轉(zhuǎn)移收入和支付，包括上級對下級補(bǔ)助和轉(zhuǎn)移支付、下級對上級的上解、收入繳庫，同級政府間財政性資金的轉(zhuǎn)移；財政補(bǔ)貼情況。（8）救災(zāi)情況，反映救災(zāi)支出分類、去向、實際效果等。（9）基本建設(shè)投資，包括用財力安排的和增發(fā)國債用于基本建設(shè)的投資，工程項目分類，工程進(jìn)度，工程資金落實到位情況。（10）財政經(jīng)濟(jì)運行評價，反映政府資產(chǎn)負(fù)債比例的合理性、財政收入與GDP關(guān)系的協(xié)調(diào)性、財政投資對經(jīng)濟(jì)增長和緩解就業(yè)促進(jìn)的情況、對政府公共運轉(zhuǎn)經(jīng)費的保障情況等等。
——政府各個部門使用“部門決算”。部門決算是對預(yù)算單位財務(wù)收支活動的年度反映，體現(xiàn)預(yù)算單位職能履行和公共服務(wù)提供情況的結(jié)果，是審計、考核、評價預(yù)算單位績效的重要依據(jù)。內(nèi)容主要包括：（1）單位資產(chǎn)負(fù)債狀況．是單位所有財務(wù)活動結(jié)果總的反映，是單位財務(wù)總體收支平衡情況的反映。（2）單位基本情況，包括單位固定資產(chǎn)及其構(gòu)成、單位人員及其構(gòu)成、單位提供公共服務(wù)的財政保障情況。（3）單位收支及平衡情況，反映單位收入具體來源，包括財政撥款（補(bǔ)助）、上級系統(tǒng)內(nèi)補(bǔ)助、下級上繳、行政事業(yè)性收費和經(jīng)營活動取得收入等等；反映單位支出的具體去向，包括人員支出、公用經(jīng)費保障、專項支出、以及對上的上繳和對下的補(bǔ)助、經(jīng)營活動的支出等等。還可以設(shè)計單位非稅收入征繳情況表，對收費、基金、專項、罰沒、彩票、固定資產(chǎn)有償使用等收入進(jìn)行明細(xì)化。（4）單位投資活動（包括單位基本建設(shè)投資），是對單位收支活動中投資活動的單項具體反映，包括對企業(yè)的參股、購買國債、基本建設(shè)等等投資活動。 （5）單位債權(quán)債務(wù)情況，是對單位資產(chǎn)負(fù)債的某些內(nèi)容的具體明細(xì)反映，包括對外貸款和借款、擔(dān)保、還本付息、或有負(fù)債等情況。（6）玫府采購預(yù)算執(zhí)行情況，反映納入政府集中采購和分散采購的品目、金額，購買性價比等。（7）單位財務(wù)活動績效評價指標(biāo)，是對單位整個財務(wù)活動的評價和考核，包括資產(chǎn)負(fù)債比例、人均公用經(jīng)費、人均資產(chǎn)占用情況、提供公共服務(wù)的績效評價等等。
——各級人大權(quán)力機(jī)構(gòu)使用“政府財政年度決算報告”。從向人大報賬的角度來說，可以根據(jù)需要從上面兩類報表中選擇或組合報表，既要包含財政總決算的內(nèi)容，又要包含部門決算的內(nèi)容，也可阻重新設(shè)計報表格式，從指標(biāo)數(shù)據(jù)庫提取指標(biāo)?？紤]到人大對政府財政年度報告審查監(jiān)督的重點和慣例，政府財政年度決算內(nèi)容既要全面又要簡單易懂，主要內(nèi)容應(yīng)包括：（1）政府資產(chǎn)負(fù)債，指整個政府資產(chǎn)負(fù)債狀況，考核政府運轉(zhuǎn)的績效。（2）財政運行狀況，包括財政收支及其平衡、政府間財政轉(zhuǎn)移收入和支付情況，考核財政經(jīng)濟(jì)運行效率。（3）政府各部門基本情況，考核預(yù)算單位經(jīng)費運行結(jié)果。（4）人大重點關(guān)注的單項情況，比如政法經(jīng)費保障、社保資金支出、環(huán)境保護(hù)等等，考核重要事件的經(jīng)費支出效率。
——特殊使用者使用“單項決算補(bǔ)充報表”。根據(jù)我國現(xiàn)實預(yù)算管理情況，為滿足專項管理和考核的需要，可以設(shè)計一些單項補(bǔ)充報表，比如社?；饹Q算、扶貧資金決算、債務(wù)決算等等。單項決算補(bǔ)充表的內(nèi)容可粗可細(xì)，其格式可以不固定，根據(jù)需要來設(shè)計，數(shù)據(jù)從指標(biāo)數(shù)據(jù)庫中提取。
課題組成員：張蜀釗 陳慶英 朱大興 盧飛鳳 王澍 蔣紹玲
