近來,“低碳經濟”和“碳稅”不斷被政府官員和學者提及,已成為備受關注的名詞。財政部財科所課題組在近期發(fā)布了《中國開征碳稅問題研究》報告,將我國碳稅的征收提上了議事日程。一些發(fā)達國家也計劃開征碳關稅,這引發(fā)了不少專家對我國是否率先征收碳稅問題的討論。本文將簡單介紹碳稅的概況,并分析一些國家實施碳稅的經驗,在此基礎之上,提出一些相關的建議。
一、碳稅的概況
(一)何為碳稅
國際上對碳稅(carbon tax)的定義是指,針對二氧化碳排放所征收的稅。征收碳稅是為了進一步控制二氧化碳的排放,以市場手段實現環(huán)境治理的有效經濟手段之一。通過開征碳稅能夠抑制化石能源消費,進而達到減少二氧化碳及其他污染物排放的目的。
(二)碳稅的優(yōu)缺點
碳稅除了有助于解決能源環(huán)境問題外,還有以下優(yōu)點:一是有利于能源結構調整。開征碳稅能夠推動化石燃料(如煤炭、天然氣、汽油和柴油等)和其他高能耗產品的價格上漲,導致此類產品的消費量下降,最終起到抑制此類產品消費的目的。二是有利于鼓勵企業(yè)探索和利用可再生的能源,加速淘汰耗能高、排放高的落后工藝,研究和使用節(jié)能減排技術(例如:碳回收技術等),從而促進產業(yè)結構的調整,降低能源消耗和加快節(jié)能減排技術的開發(fā)和應用。三是有利于促進新行業(yè)的發(fā)展,例如:脫碳、儲碳技術的清潔煤技術行業(yè)。
碳稅的缺點主要是:征收碳稅會降低私人投資的積極性,對經濟增長產生抑制作用。因此,社會各方對該項稅收有較多的爭議。
二、國際實施碳稅的經驗
自20世紀90年代初以來,芬蘭、瑞典、丹麥、荷蘭等國家先后開征碳稅,雖然開征碳稅的國家或地區(qū)不多,但情況各異。以下就三個國家的碳稅征收經驗進行分析。
為了減少二氧化碳的排放和促進可再生能源的使用,芬蘭于1990年率先征收碳稅。在征稅之初,征收對象包括了所有礦物燃料,并采用低稅率(稅率僅為1.62美元/噸)。在實行一段時期后,發(fā)現二氧化碳的減排效果不佳。為了能在20世紀末把二氧化碳排放的增長率降低為零,芬蘭政府逐步提高了碳稅的稅率,由最初的1.62美元/噸提高到26.15美元/噸。稅率調整后,減排的效果顯著。經芬蘭政府的評估,在1990～1998年間,芬蘭有效地抑制了約7%的二氧化碳排放量。
繼芬蘭開征碳稅后,瑞典于1991年對工業(yè)企業(yè)和私人家庭開始征收碳稅,并采用高稅率(稅率為250瑞典克朗/噸)。隨后,考慮到對本國工業(yè)競爭力的保護,瑞典政府降低了工業(yè)企業(yè)的碳稅稅率(工業(yè)企業(yè)只需要交納80瑞典克朗/噸,而一些高能耗工業(yè)行業(yè),如商貿園藝、采礦、制造業(yè)及紙漿和造紙行業(yè),則全免)。瑞典環(huán)保局對瑞典實施碳稅效果的評估結論:與假定仍然維持1990年以前的政策情景下的排放量相比,1995年瑞典的二氧化碳排放量減少了15%,其中排放量90%的減少來源于碳稅。
丹麥在1992年開始對家庭用能征收碳稅,標準稅率為13.4歐元。于1993年起對工業(yè)企業(yè)征收碳稅。最初,工業(yè)企業(yè)的征稅額度僅為家庭稅額的35%。隨后在一些政客的要求下,調高了工業(yè)企業(yè)碳稅稅率。但為了保護本國產品和服務的國際競爭力,丹麥政府對那些已經簽訂了自愿協議的高耗能企業(yè)進行減免(即簽訂了自愿協議的耗能企業(yè)支付0.4歐元/噸的碳稅,而沒有簽訂自愿協議的企業(yè)要支付3.3歐元/噸)。評估表明,在征收碳稅這些年來,丹麥已減少3.8%的二氧化碳排放量,也就是減排230萬噸二氧化碳。
三、國外碳稅實踐對我國的啟示
自2002年以來,我國一直是僅次于美國的世界第二大二氧化碳排放國。隨著我國經濟和社會的快速發(fā)展,二氧化碳的排放問題會越來越嚴重。作為國際社會中舉足輕重的大國,我國所要承擔的減排壓力也將不斷增大。因此,除了盡早加強二氧化碳減排技術、制度和能源戰(zhàn)略等領域的研究外,還應當充分借鑒國外開征碳稅的實踐經驗,結合本國國情逐步推進碳稅制度建設。從國內外的研究和實踐來看,筆者建議應該從以下幾個方面來考慮我國的碳稅問題。
(一)擇機引入碳稅
財科所課題組的《中國開征碳稅問題研究》報告中建議,考慮到緩解國內外壓力、居民和企業(yè)的負擔以及經濟結構轉型等多方面的影響,建議五年內開征碳稅。不少學者也認為,目前中國的經濟受到國際金融危機的沖擊,經濟增長趨勢不穩(wěn)定,現在不宜開征碳稅。王金南在《政策研究》中稱,根據“巴厘島路線圖”達成的協議,2012年后在要求發(fā)達國家承擔可測量、可報告、可核實的減排義務的同時,也要求發(fā)展中國家采取可測量、可報告、可核實的適當減排溫室氣體行動。他建議中國碳稅起征時間宜為2012年。筆者也認為,我國從2012年起開征碳稅是最理想的時機。主要理由是:
1.目前,發(fā)達國家的科技水平和資源利用率都已經達到了相當的高度,所以,除了征收碳稅外,很難再找到其他的辦法實現減排目標。而我國的科技水平和資源利用率還遠沒有達到發(fā)達國家的水平,不斷地采用新的技術,提高資源的利用率,減少二氧化碳的排放,才是目前我國實現減排目標的有效方法,在現階段開征碳稅不一定能收到節(jié)能減排的明顯效果。
2.正如財科所課題組的報告中所提到的,根據“巴厘島路線圖”達成的協議,2012年后全球為應對氣候變化必然會形成新的格局,也必然會對中國控制溫室氣體排放施加更大的壓力。在資源稅改革后的1～3年內(即在2012～2013年)開征碳稅,恰好符合中國根據國際氣候變化談判需要而適時出臺有關二氧化碳減排政策的策略。
(二)稅率的差異性
根據我國的國情,并在借鑒國外實踐經驗的基礎上,筆者提出:我國碳稅的稅率應具有差異性。首先,在不同的時期,采用不同的稅率。即在征收的初期,應采用較低的稅率,然后再逐步提高,這樣可以讓企業(yè)和居民在承擔較低稅負的情況下及時調整能源消費行為。其次,可以借鑒丹麥的做法,對不同的能源使用者采用不同的稅率。即對使用高污染能源——煤的企業(yè)和個人征收高稅率的碳稅;對使用天然氣的企業(yè)和個人征收相對低的稅率;對于使用可再生資源(風能、太陽能)的企業(yè)和個人不征碳稅,甚至還對這些企業(yè)和個人給予一定的補償。從而達到鼓勵人們更多使用可再生能源,減少對高污染能源的消耗,最終實現減少二氧化碳的排放目的。
(三)納稅環(huán)節(jié)的選擇
在征稅環(huán)節(jié)的選擇上,有些專家提出,碳稅納收環(huán)節(jié)應為消費環(huán)節(jié)(即最終使用環(huán)節(jié)),這樣可以利用價格的傳導作用,刺激消費者減少能源消耗。但也有一些專家有不同的意見,他們認為,考慮到我國目前對煤炭、天然氣和成品油征稅的實際做法,從實際管理和操作角度考慮,在生產環(huán)節(jié)征收碳稅更容易操作。
筆者認為,在納稅環(huán)節(jié)的選擇除了要考慮到價格信號的刺激作用外,也要考慮到我國的產業(yè)結構。特別是當前,我國的經濟發(fā)展仍然依賴重工業(yè)、勞動力密集型產業(yè)的優(yōu)勢,能源利用效率不高,二氧化碳減排的任務還很重。為了實現減排的目標,為了保障碳稅的有效征收,減少稅收征管成本,筆者也建議將碳稅的征稅環(huán)節(jié)設在生產環(huán)節(jié)。
(四)稅收減免與返還
碳稅實施可能給相關產業(yè)帶來影響以及產生社會公平問題,政府應及時建立和完善相應的減免與返還機制。在制定減免條款時應主要考慮:一是能源密集型行業(yè)的國際競爭力。征收碳稅必將增加這類企業(yè)的成本,削弱其國際市場的競爭力。為了避免對能源密集型行業(yè)造成過大的沖擊,保護我國相關產業(yè)在國際市場上的競爭力,建議在符合國家節(jié)能減排條件的情況下,可對能源密集型行業(yè)實行低稅率或稅收返還制度,對那些節(jié)能減排成效顯著的企業(yè)還應給予獎勵。二是從創(chuàng)造和諧社會的角度出發(fā),對于低收入群體和地區(qū),征收碳稅導致其生活受影響,為了不影響其生活和經濟發(fā)展,政府應給予相應的稅收減免優(yōu)惠或者給予相應的補貼。
(五)建立專項基金
政府可以借鑒英國碳基金公司的成功經驗,將碳稅收入建立國家專項基金,實行?？顚Ｓ谩?001年英國組建了一個由政府投資、按企業(yè)模式運作獨立的碳基金公司。該基金主要用于:一是促進研究與開發(fā);二是加速技術商業(yè)化;三是投資孵化器。到目前為止,已經取得了豐富的成果和經驗。所以,我國政府也可將這項基金用于提高能源效率,研發(fā)節(jié)能新技術,開發(fā)低排放的新能源,實施植樹造林等增匯工程項目以及加強有關的科學研究與管理等。
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