湖南省財政廳預算處
政府收支分類改革是我國推進依法理財、科學理財和民主理財?shù)囊豁椫匾獞?zhàn)略舉措。湖南省作為全國五個試點省市之一，比較順利地完成了預算編制和支出執(zhí)行的各項模擬工作。本文擬結合我省模擬試點工作情況，談談我們對政府收支分類改革的認識，并對如何正式實施改革提些建議。
一、新科目在模擬試點中的運行情況
從我省試點工作情況來看，嚴格按照新科目模擬過程運行，可以實現(xiàn)“體系完整、反映全面、分類明細、口徑可比、便于操作”的改革目標。
就預算編制而言，除個別科目的設置還需進一步明確和改進之外，部門所有收支都能找到對應的新科目，新舊科目之間基本能夠順利轉換。在新科目下，既能編制政府一般預算、政府性基金預算和預算外收支預算，又能進行全部政府收支的統(tǒng)計匯總。
就預算執(zhí)行而言，除了總預算會計制度、單位會計制度等有關配套制度還有待作出相應調整之外，新科目在撥付、記賬、核算和分析各環(huán)節(jié)的運用情況良好。
就技術支持而言，整個預算管理信息系統(tǒng)，從部門預算編制、國庫集中支付到總會計核算等軟件系統(tǒng)，針對新科目進行修改后的運行情況穩(wěn)定順暢。財政資金從預算指標上網(wǎng)到銀行支付整個流程的每個模擬環(huán)節(jié)，均做到了準確無誤。
在模擬試點過程中，我們也遇到和發(fā)現(xiàn)了一些問題。這些問題，大部分是由于對新科目的理解不透和運用不當造成的，經(jīng)過財政部的指導和幫助都已經(jīng)圓滿解決。還有一些基于地方特殊情況的建議，財政部也在新的改革方案中統(tǒng)籌考慮了。
二、對新科目體系的認識
我省實踐證明，政府收支分類體系確實能夠較好地克服原政府預算收支科目“體系不合理、內容不完整、分類不科學、反映不明細、口徑不可比”等弊端，有利于從制度上規(guī)范政府與市場、政府間以及部門間的財政關系，從整體上提升各級財政、財務部門依法理財、民主理財和科學理財?shù)哪芰??？梢哉f，新的政府收支分類體系立足現(xiàn)實、著眼長遠，將是我國預算管理方面牽涉面最廣、調整幅度最大、意義最為深遠的一次制度創(chuàng)新。
一是科目設置更加科學，有利于解決“政府的錢應該干什么”的問題。新科目不僅賦予了加強財政資金監(jiān)管的有力手段，更重要的是有利于界定政府職能活動的基本范圍。如在功能科目上突出公共需求，針對社會關注的熱點問題，單設了諸如“環(huán)境保護”、“城鄉(xiāng)社區(qū)服務”、“重大疾病預防控制”等類、款級科目。這不僅凸現(xiàn)了公共財政的理念，而且有利于引導政府用公共之財辦公眾之事，調整和優(yōu)化政府支出結構。
二是收支歸集更加合理，有利于解決“錢從哪里束、究竟辦了什幺事”的問題。特別是支出功能分類打破了經(jīng)費性質的局限，將分散在基建支出、行政管理費等科目中的同一性支出按功能進行歸集。使得政府的錢用到哪里去了，在科目上一目了然。
三是資金反映更加全面，有利于解決“錢怎樣管”的問題。新的政府收支分類覆蓋了各糞財政性資金，形成了完整、統(tǒng)一的收支分類體系。不同管理方式的資金使用同一套科目，這不但對財政資金的管理方式提出了改革要求、明確了改革方向，還進一步強化了政府預算對各類財政性資源的統(tǒng)一配置權。
四是核算內容更加細化，有利于解決“錢是怎樣花出去”的問題。支出經(jīng)濟分類體系對原來的支出“目”級科目作了擴充和完善，形成了一個完整的體系，可以獨立反映所有政府支出活動，清楚地說明了每筆錢究竟是以什么方式花出去的，哪些消耗了，哪些形成了資產(chǎn)，哪些轉移了。這也是細化部門預算編制、規(guī)范單位財務管理和加強財務分析的現(xiàn)實需要。
總之，新科目體系有助于從源頭解決長期以來政府預算“外行看不懂、內行說不清”的現(xiàn)象，為加強財政審計、預算審查監(jiān)督，推行政務公開和領導決策提供真實、準確、透明、易懂的信息資料。因此，得到了我省人大、紀委、審計等各部門的充分肯定和高度評價。
三、保證改革順利實施的建議
從我省試點工作情況來看，要保證改革正式實施的順利進行，除了要達到統(tǒng)籌安排、齊抓共管、精心組織、協(xié)調有力這些常規(guī)要求外，“搞好方案調整和宣傳培訓是基礎，抓好科目轉換和技術支持是關鍵，做好配套工作和市縣推進是難點”。
（一）盡快確定方案和加強宣傳培訓是改革有序進行的堅實基礎。財政部在《改革方案》中明確：在統(tǒng)一的政府收支分類框架下，只要不影響全國按統(tǒng)一科目進行匯總，地方可根據(jù)自身情況適當增設科目。因此，各地應當充分考慮本省省情，根據(jù)財政部確定的科目調整權限對改革方案做適當調整，盡快制定適合本省預算管理工作實際的改革方案，以指導改革的順利實施。一是在清理各項收費項目的基礎上，確定是否需要增設有關收入分類項級科目。二是在整理各種專項的基礎上，明確是否需要在支出功能分類中增設反映某些重要專項的項級科目。三是根據(jù)新科目制訂政府一般預算、政府性基金預算以及部門預算等表格格式，并做好有關技術調整工作。
由于新的收支分類無論是結構設置，還是統(tǒng)計口徑都有很大變動，因此，要保證各部門和社會各界在改革過程中步伐一致，協(xié)調并進。一是要及時向黨委、政府以及人大領導匯報改革主要精神，加強與其他部門的溝通配合，同時，充分利用各種煤體，積極做好輿論宣傳工作，以便有助于各級領導和各部門調整工作思路，有助于人大和社會各界改進監(jiān)督方式。二是按照財政部的培訓材料，結合本省實際情況，抓好對部門和市縣業(yè)務人員的培訓指導工作，重點對新科目的內涵和口徑、新舊科目的對應關系以及預算編制和執(zhí)行的具體問題作出詳細說明。
（二）抓好科目轉換和技術支持工作是改革順利實施的關鍵。為了保證改革前后有關預算、執(zhí)行數(shù)據(jù)的銜接和可比，需要同時用新舊科目對2006年和2007年的預算按新科目進行轉換，以此作為改革前后年度數(shù)據(jù)比較的基準。新舊科目轉換的難度大，特別是對有些數(shù)據(jù)進行拆分轉換時沒有一個準確的劃分比例。這就需要我們在實際工作中摸索解決的方法。一方面，要符合財政部規(guī)定的科目口徑以及科目轉換的指導思想，不影響全國數(shù)據(jù)的匯總統(tǒng)計。另一方面，可以根據(jù)實際情況進行靈活性處理，兼顧準確和簡便。如有些難以劃分的支出，可按大數(shù)原則全部劃入其主體支出所對應的支出功能分類，有些地方特有機構的支出可按照相近原則歸入與其職能大體接近的支出功能分類。
目前各地的預算管理基本都已實現(xiàn)信息化處理，因此按照新科目設計和調整配套性技術手段顯得尤為重要。各地可按照財政部制定的統(tǒng)一技術標準，集中軟件開發(fā)技術骨干，對部門預算編制軟件、國庫集中支付系統(tǒng)、總會計核算軟件和部門決算系統(tǒng)等進行修改和調試。關鍵是從科目設置、賬務處理到統(tǒng)計分析都要能充分體現(xiàn)改革精神?；緦崿F(xiàn)按功能分類、經(jīng)濟分類和部門分類對預算支出進行“多維定位”。
（三）配套改革措施必須跟上。政府收支分類改革后，新科目體系已經(jīng)涵蓋了政府性基金、預算外資金、社保基金等，但在預算管理實踐中又要求資金管理方式不變，因此必須妥善做好相關體制、機制和制度等方面與新科目體系相適應的綜合性配套工作，否則會大大限制科目作用的發(fā)揮。一是要妥善處理法定支出的問題，按照財政部的要求明確新科目下如何計算法定支出增長的基數(shù)。二是要按照財政部統(tǒng)一要求修改和調整行政事業(yè)單位財會制度以及財政總預算會計制度。三是要處理好工資統(tǒng)發(fā)、政府采購、國庫集中支付、非稅收入管理等一系列財政制度與政府收支分類改革的銜接問題，其中與會計核算、財務管理相關的制度規(guī)定要相應地進行修改。
（四）必須加大對市縣的指導和支持力度?；鶎迂斦攧詹块T管理水平、技術條件參差不齊的現(xiàn)實狀況，可能會在一定程度上影響改革的推行。目前比較突出的問題有兩個：（1）實行會計集中核算的市縣改革難度大。新的政府收支分類要求預算編制更加細化，預算執(zhí)行更加規(guī)范，而我省目前還有相當一部分縣市實行的是會計集中核算，撤銷了單位會計機構，只設一名報賬員，預算單位難以按照新的功能分類和經(jīng)濟分類編制部門預算、進行財務核算和賬務處理。特別是由于沒有實行國庫集中支付，財政總預算會計的經(jīng)濟分類和單位的經(jīng)濟分類實際執(zhí)行不一致的情況尤為突出，加之撥款單位的工作量變大，在填報經(jīng)濟分類的時候單位難免出現(xiàn)應付的現(xiàn)象，數(shù)據(jù)的準確性會有一定影響。這在客觀上為改革實施增加了難度。（2）財會電算化水平較低的地區(qū)改革難度大。目前，絕大部分縣級財政在部門預算編制、會計業(yè)務處理等方面還是實行半手工、半電腦化操作。全面實行新的政府收支分類后，必然要按經(jīng)濟分類和功能分類同時記賬，在基年還要進行新舊科目轉換，如果單純采用手工操作將難以達到改革要求。因此，為確保改革圓滿成功要督促和幫助基層財政部門加快推進國庫集中收付改革，并加大對基層財政財務部門計算機應用的支持力度。
