一、目前事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題
1·內(nèi)部意識(shí)相對(duì)薄弱,特別是“一把手”的內(nèi)控意識(shí)淡薄。內(nèi)控意識(shí)是內(nèi)控環(huán)節(jié)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容,良好的內(nèi)控意識(shí)是確保內(nèi)控制度得以健全和實(shí)施的重要保證。而許多單位“一把手”對(duì)內(nèi)部控制的重要性的認(rèn)識(shí)不夠。缺乏對(duì)內(nèi)部控制知識(shí)的基本了解,誤以為將財(cái)政部門的預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制。有些單位負(fù)責(zé)人僅把財(cái)會(huì)部門當(dāng)成“錢袋子”,多數(shù)單位的會(huì)計(jì)人員僅僅扮演“付款員”的角色,無權(quán)參與單位的重要決策乃至經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng),對(duì)單位重要決策的過程和結(jié)果均不了解。缺乏對(duì)經(jīng)費(fèi)支出的基本控制意識(shí),雖然明確了各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出的開支范圍和標(biāo)準(zhǔn),但對(duì)于不少經(jīng)費(fèi)支出(比如業(yè)務(wù)招待費(fèi),差旅費(fèi),辦公費(fèi)等)采取實(shí)報(bào)實(shí)施制度,致使監(jiān)督與控制流于形式。
2·財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作較為薄弱,賬務(wù)管理制度不健全。有效的管理控制需要有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),包括制度建設(shè),人員素質(zhì)等。目前事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相對(duì)簡(jiǎn)單,會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作相對(duì)薄弱,還需要進(jìn)一步強(qiáng)化。有些單位缺乏明確的崗位責(zé)任制度,會(huì)計(jì)人員對(duì)于其所處崗位的職責(zé)內(nèi)容不祥。有些單位的財(cái)務(wù)管理制度不健全,許多財(cái)務(wù)事項(xiàng)的運(yùn)作和管理措施僅是慣例,而沒有相應(yīng)的成文制度保證,管理的隨意性較大。
3·會(huì)計(jì)核算不規(guī)范,資產(chǎn)家底不清。有效的內(nèi)部控制需要有健全的會(huì)計(jì)記錄系統(tǒng),有些事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算不規(guī)范,主要表現(xiàn)在:對(duì)原始憑證的審核粗糙,原始憑證的內(nèi)容填寫不全,財(cái)務(wù)核算處理不規(guī)范,比如預(yù)算外收入掛往來賬,以此來掩埋收益。固定資產(chǎn)管理混亂,財(cái)產(chǎn)盤點(diǎn)制度未能有效執(zhí)行,賬外資產(chǎn)時(shí)有發(fā)生。部分單位沒有建立起定期財(cái)產(chǎn)盤點(diǎn)制度,有些單位固定資產(chǎn)賬上有但實(shí)際上己經(jīng)不存在了,而實(shí)際使用者的某些固定資產(chǎn)卻尚未作價(jià)入賬,形成賬外資產(chǎn)。另外存在著不同單位之間的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移,卻未辦理相應(yīng)手續(xù),也末反映到業(yè)務(wù)臺(tái)賬中的現(xiàn)象。
4·內(nèi)部控制方法體系不夠完善,業(yè)務(wù)流程不盡合理。業(yè)務(wù)流程控制方法體系是內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié),其合理、有效與否直接決定著能否實(shí)現(xiàn)控制的目的。不完善的地方主要表現(xiàn)在:
(1)崗位設(shè)置問題較多,不合理兼崗位現(xiàn)象較為普遍。關(guān)鍵不相容職務(wù)分離是內(nèi)部牽制制度的精髓。但在實(shí)際工作中,基本編制有限,人手緊張等原因。有些單位有不合理不合法的兼崗現(xiàn)象,不相容職務(wù)未能合法合理分離。比如:出納兼任記賬,出納兼任檔案保管、記賬兼復(fù)核等等。
(2)授權(quán)審批的金額界限不明,授權(quán)審批制度有待改進(jìn),授權(quán)審批是內(nèi)部控制的重要方法,是要求單位在實(shí)施內(nèi)部控制時(shí)要有明確的授權(quán)審批主體,授權(quán)審批金額權(quán)限和審批流程。但有些單位長(zhǎng)期實(shí)行一支筆審批制度,使單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查流于形式。
(3)流程控制體系不完善。有些經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)沒有明確的審批控制業(yè)務(wù)流程,有些經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的流程控制過于簡(jiǎn)單,僅僅局限在事后審批上,缺乏事前控制的程序,有些單位費(fèi)用開支實(shí)行的都是事后實(shí)報(bào)實(shí)銷的制度。報(bào)銷流程都是采取先審批后審核的程序,執(zhí)行起來影響財(cái)務(wù)人審核把關(guān)的效果。
5·內(nèi)部控制制度的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)比較薄弱。
(1)相當(dāng)一部分人認(rèn)為事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)簡(jiǎn)單,運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)少,沒有什么復(fù)雜的業(yè)務(wù),只需要用老實(shí)可靠的人一切都萬事大吉了,況且事業(yè)單位的機(jī)制不像企業(yè)那么靈活,會(huì)計(jì)人員系統(tǒng)學(xué)習(xí)過專業(yè)技術(shù)的比較少,很大一部分人是半路出家沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn),有些人對(duì)內(nèi)部控制有片面的理解,認(rèn)為所謂會(huì)計(jì)監(jiān)督不過就是照章辦事。就是挑毛病、找別人的錯(cuò),是一件得罪人的事情,所以監(jiān)督執(zhí)行比較滯后。
(2)內(nèi)部控制制度沒有與業(yè)績(jī)掛鉤,缺乏一定的約束力。業(yè)績(jī)考核作為一只誘導(dǎo)單位行為的手段在單位管理中發(fā)揮著巨大的作用,目前事業(yè)單位忽視這一點(diǎn),往往內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度沒有與考核掛鉤,形成一種只注重考核,不重視內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的做法。
6·政府采購(gòu)控制和監(jiān)督環(huán)節(jié)比較簿弱。
(1)對(duì)政府采購(gòu)認(rèn)識(shí)不足。表現(xiàn)之一認(rèn)為政府采購(gòu)又回到了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路,由自由的購(gòu)買變?yōu)檎c(diǎn)購(gòu)買,采購(gòu)過程手續(xù)繁、時(shí)間長(zhǎng)、對(duì)質(zhì)量心里沒底,還不如老辦法;表現(xiàn)之二認(rèn)為只有用財(cái)政資金采購(gòu)時(shí)才要政府定點(diǎn)采購(gòu),用自籌資金購(gòu)買政府管不著;表現(xiàn)之三認(rèn)為只有數(shù)量多、金額大的貨物才要實(shí)行政府采購(gòu),小件、零星物品用不著,對(duì)于工程、服務(wù)類項(xiàng)目,則認(rèn)為不在政府采購(gòu)范圍內(nèi)。
(2)采購(gòu)隨意性大。一是擅自采購(gòu)。在實(shí)行政府采購(gòu)過程中,發(fā)現(xiàn)有的單位沒有建立有效的監(jiān)督機(jī)制和處罰手段,造成無所顧忌的自行購(gòu)買,使得政府采購(gòu)缺乏其嚴(yán)肅性。二是采購(gòu)的計(jì)劃性不強(qiáng),單位沒有年度采購(gòu)預(yù)算。缺乏制度的約束。
二、完善事業(yè)單位內(nèi)部控制體系若干建議
(一)完善單位的控制環(huán)境。
(1)控制環(huán)境是指對(duì)建立加強(qiáng)或削弱特定政策、程序及其效率產(chǎn)生影響的各種因素,它是實(shí)行內(nèi)部控制的基礎(chǔ)和前提,是內(nèi)部控制體系框架的一個(gè)重要因素。內(nèi)控環(huán)境的重要內(nèi)容之一就是事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu),管理層通過實(shí)施內(nèi)控,使內(nèi)控制度成為單位之法,對(duì)每個(gè)成員都有效,都必須無條件遵循。否則,會(huì)出現(xiàn)漏洞。
(2)進(jìn)一步從內(nèi)部控制的要求出發(fā),完善組織結(jié)構(gòu),明確決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層的職責(zé)權(quán)限,并實(shí)行相互分離,對(duì)有一定規(guī)模的單位應(yīng)當(dāng)設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或者配備專職內(nèi)部審計(jì)人員,實(shí)行內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程監(jiān)督,同時(shí),堅(jiān)持實(shí)行重大事項(xiàng)民主議事制度,領(lǐng)導(dǎo)人任期和離任審計(jì)制度,財(cái)務(wù)公開制度,民主理財(cái)制度等,使領(lǐng)導(dǎo)人的活動(dòng)置于群眾監(jiān)督之中,同時(shí)強(qiáng)化對(duì)事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人及至些相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。
(二)增強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作,突出財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制的中心地位。會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱嚴(yán)重制約了事業(yè)單位的內(nèi)控制度建設(shè)和部門預(yù)算的實(shí)施效果。因此,要提升事業(yè)單位的內(nèi)部控制水平,為財(cái)政節(jié)流奠定堅(jiān)定的基礎(chǔ),還必須重視改進(jìn)事業(yè)單位的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作,強(qiáng)化會(huì)計(jì)系統(tǒng)的控制作用,單位內(nèi)控制度的中心是財(cái)務(wù)控制,這是因?yàn)閱挝桓黜?xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)不論由哪個(gè)部門或個(gè)人來執(zhí)行,最終都要通過財(cái)會(huì)計(jì)部門的審核付款直到登記入賬,財(cái)會(huì)系統(tǒng)控制要求單位要根據(jù)《會(huì)計(jì)法》和國(guó)家統(tǒng)一的財(cái)會(huì)制度,制定適合本單位實(shí)際情況的財(cái)會(huì)制度,明確會(huì)計(jì)憑證,會(huì)計(jì)賬簿和財(cái)會(huì)報(bào)告的處理程序,建立和完善會(huì)計(jì)檔案保管和會(huì)計(jì)人員工作移交程序,實(shí)行會(huì)計(jì)人員崗位責(zé)任制,充分發(fā)揮財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的監(jiān)督職能。
(三)強(qiáng)化預(yù)算控制。財(cái)政預(yù)算制度從過去的功能預(yù)算到現(xiàn)在的部門預(yù)算,是對(duì)行事業(yè)單位預(yù)算控制的一項(xiàng)重要改革和重大進(jìn)步,預(yù)算控制是內(nèi)部控制的重要組成部分。特別是對(duì)有財(cái)政拔款的事業(yè)單位而言,所報(bào)的項(xiàng)目預(yù)算一經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn),按照?？顚Ｓ迷瓌t是不能隨便改變用途的,一方面要加強(qiáng)項(xiàng)目立項(xiàng)和預(yù)算編制的公開性和透明度,主要的收支預(yù)算都要經(jīng)過集體研究決定或經(jīng)過單位職工代表大會(huì)審議通過。另一方面要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算申報(bào)執(zhí)行、審核、監(jiān)督等不相容職務(wù)的分離,防止出現(xiàn)同一個(gè)人就能決定項(xiàng)目立項(xiàng),申報(bào)并執(zhí)行該項(xiàng)目預(yù)算。
(四)加強(qiáng)對(duì)實(shí)物資產(chǎn)的控制。
(1)事業(yè)單位內(nèi)部控制的重點(diǎn)之一是資產(chǎn)管埋,事業(yè)單位一方面要按照不相容職務(wù)相分離的原則,建立完善的實(shí)物財(cái)產(chǎn)采購(gòu)、驗(yàn)收、入庫(kù)、領(lǐng)用、計(jì)量、維修、資產(chǎn)處置崗位責(zé)任制。另一方面要建立嚴(yán)格的財(cái)產(chǎn)清理制度,明確財(cái)產(chǎn)清查的范圍、期限、組織程序,這樣不僅可以改善事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)管理,保護(hù)各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的安全與完整,而且能夠通過定期或不定期的清查,發(fā)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)物資的盈虧,毀損與報(bào)廢情況,及時(shí)查明原因,按照規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行處理,明確責(zé)任,確保單位的財(cái)產(chǎn)安全完整。
(2)事業(yè)單位財(cái)產(chǎn)物資是事業(yè)單位生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),是國(guó)家、企業(yè)、職工和社會(huì)利益的共同指間,完善的內(nèi)控制度能夠堵塞漏洞,防止或減少貪污盜竊行為發(fā)生,保證財(cái)產(chǎn)物資的安
全完整。
(五)加大內(nèi)部控制制度的考核力度。要保證內(nèi)控制度能有效地發(fā)揮作用,就必須對(duì)內(nèi)部控制制
度執(zhí)行情況進(jìn)行定期或不定期的檢查和考核,才能了解內(nèi)控制度是否得到有效執(zhí)行,同時(shí)要將其同有關(guān)人員的考核與獎(jiǎng)懲緊密地結(jié)合起來,獎(jiǎng)優(yōu)罰劣,這樣才能最大限度地調(diào)動(dòng)有關(guān)人員的積極性和主動(dòng)性。在進(jìn)行考核時(shí),重點(diǎn)對(duì)單位內(nèi)部的工作流程執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤。如果一個(gè)單位內(nèi)部工作流程很科學(xué),合理,只要其中一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題,就很快地在后一個(gè)環(huán)節(jié)被發(fā)現(xiàn)。要加大監(jiān)督考核的力度,在實(shí)施考核時(shí)可運(yùn)用內(nèi)部監(jiān)事、審計(jì)、財(cái)會(huì)的監(jiān)督力量,同時(shí)將考核結(jié)果與部門人員的獎(jiǎng)懲掛鉤,從而保證內(nèi)控制度的科學(xué)性、合規(guī)性。
(六)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì),強(qiáng)化內(nèi)部控制制度的事后控制力度。內(nèi)部審計(jì)既是內(nèi)部控制的一個(gè)組成部分,也是內(nèi)部控制的一種特殊形式。有些事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)力度不大,從而政府審計(jì)部門來審計(jì)時(shí),發(fā)現(xiàn)單位的財(cái)務(wù)管理極為混亂,關(guān)鍵崗位的工作人員多年貪污,挪用公款,數(shù)額甚至達(dá)到數(shù)億元之巨,而單位的領(lǐng)導(dǎo)人竟然從未察覺。因此建立內(nèi)部審計(jì)或類似的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)單位內(nèi)部進(jìn)行定期檢查,嚴(yán)格實(shí)行事前、事中、事后監(jiān)督,是強(qiáng)化內(nèi)部管理,防患于未然的重要措施。目前事業(yè)單位的內(nèi)控制度的方法似乎都側(cè)重于事前和事中控制,而對(duì)問題出現(xiàn)后的處置很少涉及,一個(gè)有效的內(nèi)部控制制度應(yīng)該是全過程的,事前控制的目的在于作出正確的決策,制定切實(shí)可行的目標(biāo);事中的控制則是讓單位活動(dòng)按照一定的決策方向,目標(biāo)運(yùn)行;而事后的控制則應(yīng)側(cè)重于分析結(jié)果形成的原因,考核并作評(píng)價(jià),落實(shí)獎(jiǎng)懲,找出存在的弱點(diǎn)及隱患,進(jìn)而達(dá)到對(duì)單位內(nèi)部制度有效性的評(píng)估,并對(duì)欠妥部分用出相應(yīng)的調(diào)整,從而為管理者提供制定末來計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。因此,必須加強(qiáng)事后控制,以實(shí)現(xiàn)單位的最終目標(biāo)。
(七)強(qiáng)化資金內(nèi)部控制的力度,加強(qiáng)舞弊行為的控制。
(1)財(cái)政改革過程中,事業(yè)單位的資金審批程序和使用發(fā)生了變化,資金的控制和管理成為內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié),預(yù)算單位一方面要按程序辦事,確保資金安全,另一方面又要保障機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和業(yè)務(wù)的開展,單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員要認(rèn)真領(lǐng)會(huì)財(cái)政體制改革的重要意義和操作程序,就國(guó)庫(kù)管理制度改革中財(cái)政直接支付和授權(quán)支付資金的申請(qǐng)以及制定管理制度并認(rèn)真執(zhí)行,合理授權(quán),確保末納入國(guó)庫(kù)單一賬戶管理的專項(xiàng)資金的安全。
(2)預(yù)算單位要增強(qiáng)法制意識(shí),嚴(yán)格按照制度辦事,控制集體舞弊行為的發(fā)生,著重抓好專項(xiàng)資金的使用和管理,財(cái)政授權(quán)付資金的管理。
(八)加強(qiáng)事業(yè)單位政府采購(gòu)的內(nèi)部控制力度。
(1)加大宣傳力度,轉(zhuǎn)變觀念,提高認(rèn)識(shí)。宣傳推行政府采購(gòu)可以節(jié)約財(cái)政支出、防止腐敗、促進(jìn)財(cái)政改革等益處,使政府采購(gòu)深入人心。
(2)完善政府采購(gòu)監(jiān)督體系和處罰手段。一要形成以財(cái)政部門為主,紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等部門共同配合的監(jiān)督機(jī)制,強(qiáng)化對(duì)政府采購(gòu)行為的約束。二是強(qiáng)化對(duì)政府采購(gòu)的日常檢查,加大對(duì)事前、事中的監(jiān)督檢查力度。三是開辟社會(huì)監(jiān)督渠道,強(qiáng)化政府采購(gòu)的透明度,廣泛接受社會(huì)的監(jiān)督。
(3)解放思想、與時(shí)俱進(jìn),實(shí)行政府采購(gòu)的創(chuàng)新管理。改變資金支付方式,實(shí)行采購(gòu)資金財(cái)政直接支付。編制政府采購(gòu)預(yù)算,將政府采購(gòu)預(yù)算納入綜合預(yù)算的編制中,減少單位采購(gòu)的隨意性。
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