積層央行離任審計須探索經(jīng)濟責任審計的應用。本文對策進行了探討。
經(jīng)濟責任審計的重要性及其在領導干部離任審計工作中的應用，已得到各級領導的廣泛認可和高度重視。為應用好這一審計模式，以進一步規(guī)范基層央行的離任審計工作，本文從應用的必要性和實用性入手，探索經(jīng)濟責任審計應用于基層央行離任審計工作的實現(xiàn)路徑。
一、經(jīng)濟責任審計應用于基層央行離任審計工作的必要性
隨著中央銀行職能調(diào)整和各項業(yè)務的快速發(fā)展，將經(jīng)濟責任審計應用于基層央行領導干部離任審計，既是順應審計形勢發(fā)展的需要，也是規(guī)范中央銀行領導干部離任審計的需要。
(一)貫徹執(zhí)行國家相關規(guī)定的需要經(jīng)濟責任審計是黨中央、國務院賦予審計機關的一項重要職責。按照2010年中辦和國辦聯(lián)合印發(fā)的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》，人民銀行各級行的一把手均應為經(jīng)濟責任審計的對象。因此，將經(jīng)濟責任審計應用于基層央行離任審計是貫徹落實國家規(guī)定的需要。
(二)解決離任審計工作中重點不突出，經(jīng)濟責任不明確的需要在以往的離任審計工作中，審計內(nèi)容事無巨細，面面俱到，對體現(xiàn)領導干部管理能力及履職情況的重點事項卻審計不透、分析不深，對具體業(yè)務操作合規(guī)性審計花費精力過多，導致審計報告質(zhì)量不高，不能完全反映領導干部的履職能力。在責任的劃分和評價上，五花八門，空洞單調(diào)，極易演化為潛在的審計風險。而經(jīng)濟責任審計則是以經(jīng)濟責任為重心，以經(jīng)濟責任評價為核心，以被審計對象的財務收支活動為主體，緊緊圍繞被審計對象任期內(nèi)有關重大建設項目、重要投資事項和其他重大財務收支活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督，以及社會關注的問題、歷史遺留問題和群眾信訪等進行核查為主線而實施的一種審計模式，較好地解決了以往離任審計工作中存在的重點不突出，經(jīng)濟責任不明確的問題。
(三)加強干部監(jiān)督管理，正確評價和使用干部的需要經(jīng)濟責任審計是黨和國家加強領導干部監(jiān)督管理工作，對領導干部“嚴格要求、嚴格管理、嚴格監(jiān)督”的具體體現(xiàn)。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展為領導干部施展才干提供了廣闊的舞臺，同時也向我們的干部考察工作和監(jiān)督工作提出了挑戰(zhàn)。實施領導干部經(jīng)濟責任審計，聯(lián)系領導干部任期目標，通過對相關經(jīng)濟指標等分析考核，以對其任期工作業(yè)績作出評價，能夠達到客觀、公正地確認其經(jīng)濟業(yè)績，全面考核評價領導干部業(yè)績的目的，為正確評價和使用干部提供了依據(jù)。
(四)規(guī)范干部行為，促進廉政建設的需要經(jīng)濟責任審計是黨和國家作出的促進領導干部廉潔勤政，從源頭上預防和治理腐敗的一項重要決策。它立足于財務收支審計，著眼于風險防范，落腳于查明個人經(jīng)濟責任，既對事又對人，且審計涉及領導干部任職期間一般較長，往往能夠發(fā)現(xiàn)年度財務收支審計不易發(fā)現(xiàn)的問題，有利于督促健全財務管理制度，提高財務管理水平，促使領導干部自我約束、自我完善，增強紀律觀念，促進廉政建設。
二、經(jīng)濟責任審計應用于基層央行離任審計工作的實現(xiàn)路徑
為在基層央行離任審計工作中應用好、實現(xiàn)好經(jīng)濟責任審計模式，其路徑可從以下幾個方面予以探討。
(一)經(jīng)濟責任審計范圍及其內(nèi)容的確定筆者認為，為達到“離任經(jīng)濟責任審計是解決畫句號”的目的，給離任者作出客觀、公正、公平的結(jié)論，對審計范圍及其內(nèi)容的確定，在遵循權責匹配原則和重要性原則的同時，應既要考慮離任審計的全面性特點，又要突出經(jīng)濟責任審計的重點性特征；既要考慮中心支行層面，又要兼顧縣級支行體制機制現(xiàn)狀。為此，將審計范圍及其內(nèi)容分為應重點審計和應關注兩部分。
1.應重點審計的部分
(1)預算執(zhí)行和財務收支真實、合法情況。在預算及其執(zhí)行方面，檢查預算編制是否合規(guī)，有無編制虛假預算、擴大開支范圍以及存在搞人情預算的問題；預算執(zhí)行是否控制在上級行核批指標之內(nèi)，有無超預算指標和憑空調(diào)整賬務情況，是否存在預算資金轉(zhuǎn)移、挪用、貪污情況。在財務收支方面，一是財務收入。是否準確核算、真實反映各項財務收入，是否存在截留、轉(zhuǎn)移國家收入和單位收入情況，有無私存私設“小金庫”現(xiàn)象；固定資產(chǎn)盤盈、殘值收益、變賣和出租收入是否據(jù)實入賬，是否存在私分現(xiàn)象；政府(財政)經(jīng)費補貼(助)、同城票據(jù)交換費收入結(jié)余、金銀收售以及紀念幣和紀念鈔收售收益、賠款收入等是否計入相關收入賬戶，有無存放賬外或沖減費用支出的情況；再貸款和再貼現(xiàn)利息計算是否正確，是否及時轉(zhuǎn)入相關賬戶。二是財務支出。各項財務支出審批權限和程序是否合規(guī)，是否實行分類核算，據(jù)實列支，是否隨意核銷費用，財務支出項目之間是否相互擠占串用，有無亂擠亂攤成本現(xiàn)象；發(fā)票是否真實有效；有無以租代購等問題發(fā)生；固定資產(chǎn)盤虧、對外捐贈、提前報廢及轉(zhuǎn)讓事項是否事先按規(guī)定的審批權限履行報批手續(xù)，固定資產(chǎn)修理及維護費用是否合理，有無虛假列支現(xiàn)象。
(2)重要資產(chǎn)管理使用情況。再貸款、再貼現(xiàn)、發(fā)行基金、外匯占款、貴金屬、有價證券、央行票據(jù)等重要資產(chǎn)是否賬實相符，有無短缺、毀損及貪污、盜竊等問題存在；再貸款和再貼現(xiàn)的發(fā)放與收回是否符合內(nèi)控管理要求，并通過詢證等方式了解資金使用情況，是否達到預期目的；發(fā)行基金會計營業(yè)部門與貨幣金銀部門相關賬務處理及賬實、賬簿、賬賬核對情況；固定資產(chǎn)購置及原值調(diào)整是否符合要求；離任領導干部本人保管和使用的公共財物事項是否辦理了交接。同時要對固定資產(chǎn)的質(zhì)量和所有權予以特別關注。
(3)重要投資項目管理情況。重點檢查基本建設、營業(yè)辦公樓大型修繕及辦公樓建設費的管理使用情況，查看是否符合立項要求，有無擠占挪用情況，內(nèi)部控制、財務開支、招標采購、合同管理、施工管理、監(jiān)督檢查等是否符合相關規(guī)定和要求；重要投資項目關聯(lián)方是否存在相互串通和虛報造假情況；集中采購項目是否真實合規(guī)。
(4)對下級單位財務收支、經(jīng)濟活動管理和監(jiān)督情況。查看是否履行了管理和監(jiān)督職責，是否到位；管理和監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題或風險，是否采取相應措施進行了整改或規(guī)避；對發(fā)現(xiàn)的重大問題或重大責任事故，是否及時進行了調(diào)查、處置和上報；對存在的違規(guī)違紀問題，有無因處理、處置不當或隱瞞不報而造成不良后果的情況等。
(5)歷史遺留問題處理、處置情況。著重檢查：一是對所辦實體是否按照規(guī)定進行了徹底清理，是否因處理、處置不當而引發(fā)社會、經(jīng)濟等問題，導致發(fā)生損害人民銀行聲譽和形象的情況。二是人民銀行與銀監(jiān)機構分設所發(fā)生的資產(chǎn)和人員等事項是否按照規(guī)定辦理，資產(chǎn)和人員分離是否明晰、徹底，是否存在遺留未解的問題等。三是對以前資金、資產(chǎn)等外借、出租形成的尚未收回等問題的處置情況。四是對關系職工切身利益的重大事項(如辭退職工、房產(chǎn)證辦理等)的處置情況。
2.應關注審計的部分一是決策及廉政建設和干部管理方面?！叭匾淮蟆笔马検欠駥嵭屑w決策，是否建立明確的議事規(guī)則和決策程序，決策過程有關記錄是否完整、規(guī)范、真實；是否認真貫徹落實廉政建設各項規(guī)定；是否遵照領導干部“四項監(jiān)督制度”選人用人；“三無”安全行建設效果如何。二是內(nèi)部控制管理方面。內(nèi)部控制系統(tǒng)、管理系統(tǒng)和責任機制是否健全，內(nèi)部管理制度是否有效，管理是否科學，是否因管理上的漏洞導致重大案件或事故的發(fā)生。三是提供金融服務及防范和處置金融風險方面。是否重視和加強支付結(jié)算、國庫管理、外匯管理和貨幣發(fā)行等對外服務職能“窗口”的指導管理和監(jiān)督檢查，是否發(fā)生有損人民銀行聲譽和危害公眾切身利益的事件；是否發(fā)生擠兌等金融風險。四是工作業(yè)績方面。主要涉及上級行的各種考評情況，以及貫徹貨幣政策、提供金融服務、節(jié)能減排工作和支持地方經(jīng)濟發(fā)展等績效情況。
(二)經(jīng)濟責任審計程序的實施除具有準備階段、現(xiàn)場實施階段、報告階段、處理階段以及歸檔階段等傳統(tǒng)審計流程外，按照《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》第三十八條“各級黨委和政府應當建立健全經(jīng)濟責任審計情況通報、審計整改以及責任追究等結(jié)果運用制度，逐步探索和推行經(jīng)濟責任審計結(jié)果公告制度”的要求，審計結(jié)果公告應成為經(jīng)濟責任審計程序不可或缺的重要步驟。
(三)經(jīng)濟責任審計方式方法的選擇除進點公告、面談、座談會、調(diào)查問卷等普遍采用的方式方法外，還應視具體情況作不同的選擇。1.對任職時間長且責任范圍廣，需要在有限的審計時間內(nèi)，全面、完整、真實地完成被離任審計對象經(jīng)濟責任審計的，為規(guī)避審計風險，可選擇的方法有：一是“四結(jié)合法”，即審計工作任務與審計實施時間和審計資源相結(jié)合；重點審計與一般審計相結(jié)合；離任審計與其他審計及有關各種檢查結(jié)果相結(jié)合；賬內(nèi)審查與賬外調(diào)查相結(jié)合。二是線索篩選法，即在審計實施前，對向紀檢、組織、人事等部門征集到的信息資料，通過整理、核實，篩選出與被審計對象經(jīng)濟責任有關的內(nèi)容。三是觀察法。此方法特別適用于內(nèi)控制度的監(jiān)測、財產(chǎn)物資的驗證、資源利用、工作效率、勞動紀律的考察等。四是查詢法和函證法。兩種方法通常和書面資料審查方法相配合，廣泛應用于財務收支、財經(jīng)法紀、經(jīng)營管理和經(jīng)濟效益等各種類型的審計。2.根據(jù)被審計對象所在單位的層面(此層面是指中心支行或縣級支行)，結(jié)合審計工作任務和審計力量，可采用的方法有：一是檢查法，指審計人員對會計記錄和其他書面資料可靠程度的審閱與復核。按照檢查方式可分為審閱法和核對法。二是監(jiān)盤法，是指審計人員現(xiàn)場監(jiān)督被審計單位各種實物資產(chǎn)及現(xiàn)金、有價證券等的盤點，并進行適當?shù)某椴?。采用此方法時應特別注意對實物資產(chǎn)的計價和所有權的審計。另外，還有分析性復核法、綜合評分法等。以上各種方法，互為聯(lián)系，結(jié)合運用。
(四)審計評價指標及其結(jié)論的設定經(jīng)濟責任評價作為經(jīng)濟責任審計工作的核心，使審計評價指標及其結(jié)論的設定顯得尤為重要。因此，筆者認為，從基層央行的實際出發(fā)，在基層央行離任審計工作中應用經(jīng)濟責任審計模式時，對被審計對象的經(jīng)濟責任評價應采用定量和定性相結(jié)合，以定量評價結(jié)果為基礎，參考一攬子定性評價結(jié)論的方法。該方法的操作可簡單地描述為：將所有需要評價的內(nèi)容按其性質(zhì)分成財務責任、管理責任、法紀責任、社會責任四類，每一類即為一個部分；將各部分內(nèi)容按其重要性分別給以一定的權數(shù)；再把每一部分內(nèi)容分解成不同的評價指標，并給予一定的評分；將各個部分所得的分數(shù)相加，即得到全部評價內(nèi)容的分數(shù)；將這個分數(shù)與預先規(guī)定的標準進行對比，根據(jù)分數(shù)值大小，將被審計領導干部履行職責情況分為履職好、履職一般、履職差三個層次，例如設定得分100-90分為履職好，89-70分為履職一般，69分以下為履職差。這樣，在定量評價的基礎上，再參考一攬子定性評價結(jié)論，最后將定量評價結(jié)論與定性評價結(jié)論進行對比分析，得出被審計對象的離任審計最終評價結(jié)論。
三、經(jīng)濟責任審計評價應重點關注的兩個問題
(一)要劃清責任界限一是劃清領導干部任期內(nèi)與非任期內(nèi)經(jīng)濟責任的界限，不能將前任領導取得的成績或存在的問題當成是現(xiàn)任領導的成績或問題。二是劃清集體決策與個人決策的界限。由集體決策造成的失誤，應由集體負責；由領導個人決策造成的失誤，應由領導個人負責。三是劃清直接責任和主管責任的界限。有的問題是由一般工作人員造成的，領導只負主管責任；有的問題是領導直接經(jīng)手或親自指揮的，領導應負直接責任。另外對責任人所屬職權范圍內(nèi)的經(jīng)濟行為，根據(jù)責任人批準的計劃、制度、決議等進行的經(jīng)濟活動，或責任人直接經(jīng)辦的事項，都應確認直接責任，非直接決策或直接經(jīng)管的經(jīng)濟行為，應確認為主管責任。四是在審計評價中要將有關問題的責任人認定清楚，無論是直接責任還是主管責任都應有明確的責任人。五是要按照有關規(guī)定分清現(xiàn)任責任和前任責任的界限，目的是防止現(xiàn)任把責任推給前任，或者把任職期間的經(jīng)濟責任推到后任身上。
(二)審計評價要區(qū)分主觀因素和客觀因素影響領導干部所負責的單位或一方經(jīng)濟發(fā)展狀況好與否，成績大或小，和領導干部的綜合素質(zhì)和努力程度及有作為或不作為有一定關系，但客觀原因也應正確認識，不能片面地去評價，對具體行為或事項進行主客觀分析，推究其具體的主客觀成因，分析該具體行為或事項是成因于領導干部主觀過錯，還是成因于客觀因素的影響，進而作出審計評價，防止只看表象不究本質(zhì)。要將領導干部履行其經(jīng)濟責任的行為放入相關的社會政治經(jīng)濟環(huán)境中加以分析，作出實事求是的客觀評價。比如：失職與失誤，個人獨斷與上級行政干預，合理與合法，短期行為與國家宏觀政策等。
參考文獻
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