摘要：電力財務監(jiān)管在我國是一個全新的題目，本文針對我國電力財務監(jiān)管現(xiàn)狀，提出了要將電力財務監(jiān)管職權集中于獨立的電力監(jiān)管機構的建議，在此基礎上提出必須明確電力財務監(jiān)管的具體監(jiān)管職責，建立財務能力分析指標體系，開展電力監(jiān)管會計制度研究等建議。
關鍵詞：電力公司；財務監(jiān)管；財務能力分析
我國政府于2002年頒布了新的“電力體制改革方案”，其把原來的國家電力公司拆分為國家電網公司、南方電網公司、五大發(fā)電集團，并成立獨立電力監(jiān)管機構-國家電力監(jiān)管委員會。從改革方案的要求看，我國電力體制改革是順應世界電力工業(yè)改革潮流的。但在電力監(jiān)管實踐方面，我國對電力行業(yè)的監(jiān)管職權分散于政府多個部門，形成了“多頭管理”局面，對電力行業(yè)的監(jiān)管仍帶有濃厚的行政色彩。那么在市場中處于壟斷地位的電網企業(yè)則有可能利用其壟斷地位影響市場競爭的公平性，進而造成整個社會福利的損失，這就在客觀上產生了監(jiān)管需求。電力監(jiān)管的目的主要是保證電力市場安全運行，促進市場主體之間的有效競爭和保證市場主體之間的相對公平。
1 電力財務監(jiān)管的依據(jù)與內容
電力行業(yè)是一個生產社會化程度高且關系到國計民生的行業(yè)，各國政府普遍對這一行業(yè)采取程度不同的規(guī)制政策。電力財務監(jiān)管是指電力監(jiān)管機構為實現(xiàn)其特定目標，依據(jù)有關法律、法規(guī)，運用相關方法，遵循法定程序，對監(jiān)管對象的財務活動進行規(guī)范和限制的行為。作為電力監(jiān)管的一部分，電力財務監(jiān)管的主體、監(jiān)管對象、監(jiān)管目的與電力監(jiān)管一致，但在具體的監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管內容、監(jiān)管手段上體現(xiàn)出一定的財務特性。
1.1 電力財務監(jiān)管的依據(jù)
電力財務監(jiān)管的依據(jù)可分為理論依據(jù)和法規(guī)依據(jù)。監(jiān)管的理論依據(jù)主要包括管制經濟學、財務學、會計學、審計學等，這些理論從不同角度對電力財務監(jiān)管提供了監(jiān)管的理論支撐;監(jiān)管的法律依據(jù)是指適用電力監(jiān)管所有方面的各項法律法規(guī);專業(yè)法律依據(jù)是指主要適用電力財務監(jiān)管的各項法律法規(guī)。從我國目前的情況看，一般法律依據(jù)包括《電力法》、《電力監(jiān)管條例》及配套規(guī)章、國務院等機構的相關規(guī)定，如“電力體制改革方案”、“三定方案”、“電價改革方案”等。
1.2 電力財務監(jiān)管的內容
電力財務監(jiān)管的內容是由電力監(jiān)管目標和監(jiān)管內容決定的，由于電力行業(yè)競爭與壟斷并存也決定了電力財務監(jiān)管對處于不同環(huán)節(jié)中的監(jiān)管對象具有不同的監(jiān)管內容。
1.2.1 發(fā)電企業(yè)
對發(fā)電企業(yè)的財務監(jiān)管內容包括:對市場準入財務能力的靜態(tài)和動態(tài)監(jiān)管，對發(fā)電成本的監(jiān)管，對有可能影響發(fā)電市場份額的投資、融資、并購、資產出售、租賃、股權變更等財務行為的監(jiān)管，以維持發(fā)電市場的有效競爭，對會計核算的監(jiān)管等。
1.2.2 輸配電企業(yè)
對輸配電企業(yè)財務監(jiān)管的重點是成本監(jiān)管，包括界定輸、配電、輔助服務的成本范圍和制定成本歸集、分配方法，確定輸、配電和輔助服務的準許成本。此外，還包括對市場準入財務能力的靜態(tài)和動態(tài)監(jiān)管，對電網新增投資是否符合國家電力發(fā)展規(guī)劃的監(jiān)管，對會計核算的監(jiān)管等。
1.2.3電力交易環(huán)節(jié)
電力交易環(huán)節(jié)主要是指發(fā)電企業(yè)和電網企業(yè)之間交易。電力交易中，電網由于它的壟斷地位，明顯屬于交易中的強勢方，因此，對電力交易環(huán)節(jié)監(jiān)管的重點是電費的結算和支付情況。此外，也包括對電力運營機構獲取輔助服務的方式和費用管理情況進行監(jiān)管。
2 電力財務監(jiān)管手段和程序
根據(jù)監(jiān)管目的和內容，電力財務監(jiān)管通常采用的監(jiān)管手段包括：針對不同環(huán)節(jié)的監(jiān)管對象在財務行為、財務能力、會計核算行為、市場行為等方面制定標準或準則，開展定期或不定期的檢查、審計，在相關監(jiān)管條款中制定與財務相關的處罰條款等。在監(jiān)管程序上，由于監(jiān)管對象不同、具體監(jiān)管目的不同而有不同的監(jiān)管程序。一般的監(jiān)管程序是從非現(xiàn)場監(jiān)管開始，根據(jù)監(jiān)管對象報來的各種生產和財務信息進行分析評估，從中發(fā)現(xiàn)已經存在和潛在的問題，然后就發(fā)現(xiàn)的問題有針對性地進行現(xiàn)場檢查，根據(jù)檢查的結果，寫出監(jiān)管報告。
3 完善我國電力財務監(jiān)管的建議
3.1 確保電力財務監(jiān)管的獨立性
一個國家的電力監(jiān)管職權的配置是與其所在國的國家結構形式密切相關的。由于電力監(jiān)管是政府的一項微觀監(jiān)管職能，其所依托的是以法律形式賦予的權力和相應的監(jiān)管機構。我國電力體制改革的一個重要目標就是將政府對電力行業(yè)的宏觀調控職能與經濟監(jiān)管職能相分離，即經濟管理職能由政府有關經濟管理部門承擔，電力監(jiān)管機構專司監(jiān)管職能。要做到這一點，電力監(jiān)管機構就應具有事前監(jiān)管職能，具體到電力財務監(jiān)管方面，就應該將與定價相關的成本審核權、電力投資審核權賦予電力監(jiān)管機構，這也符合國際慣例。同時，還應該給電力監(jiān)管機構授予的職權包括:制定電力監(jiān)管會計制度，根據(jù)需要對監(jiān)管對象進行特殊審計，以及發(fā)現(xiàn)違反財務監(jiān)管規(guī)則時進行行政處罰權等權力。
3.2 明確電力財務監(jiān)管職責
監(jiān)管的重要特征是具有合法的監(jiān)管職責，其有三層含義：一是要根據(jù)行政組織法的程序產生監(jiān)管機構。二是要根據(jù)行政監(jiān)管的合理性原則，嚴格界定其職能范圍及其行使方式，并通過新的立法或修改現(xiàn)有實體法，對缺乏合理性的監(jiān)管制度給以廢除，同時保留和完善合理的監(jiān)管制度。三是通過制訂行政程序法或專門的行政許可法，建立政府監(jiān)管的合理程序和監(jiān)管者的監(jiān)管結構。我國政府應當根據(jù)電力監(jiān)管的任務賦予其相應的財務監(jiān)管職權和行政執(zhí)行力，制定相應的工作制度和方式，并通過頒發(fā)法規(guī)性文件來明確。促進電監(jiān)會實現(xiàn)其監(jiān)管目的，使財務監(jiān)管工作規(guī)范化、法制化，避免隨意性，提高監(jiān)管效率。
3.3 建立財務能力分析指標體系
電力行業(yè)是資本密集型企業(yè)，資金來源看，資本投入量大，但股權投資水平相對較低，因此，其負債水平高于一般制造業(yè);從資產結構看，資產的專用性強，與之相對應的是資產流動性較低;從資本運作看，現(xiàn)金流入和流出量都較大，單一企業(yè)往往需要貯備一定數(shù)額的現(xiàn)金，以備資金周轉用。如果企業(yè)成為某一集團的成員，則通過現(xiàn)金集中運作可以降低資金成本、還可獲取資本運作收益。根據(jù)這些特點，分析電力企業(yè)的財務能力時應特別重視財務質量，從資產質量、資本結構質量、利潤質量、現(xiàn)金流量質量等方面進行分析，建立一套標準的財務評價指標體系。同時，為了提高財務能力評估的效率，應該對電力企業(yè)按照容量等關鍵指標對電力企業(yè)進行分類，對每一類企業(yè)的財務指標樹立標桿，以評估各企業(yè)在同類企業(yè)中的相對水平。對電力企業(yè)財務能力分析，還要根據(jù)電力企業(yè)發(fā)生的重大財務行為對財務能力的影響進行動態(tài)分析。其中對于發(fā)電企業(yè)，一方面要控制單一發(fā)電企業(yè)在同一電力市場上的裝機容量占總容量的比例，防止發(fā)電公司通過投資、并購等方式直接或間接改變市場份額而形成市場力；另一方面要分析這些財務行為在哪些方面對財務能力帶來了影響。對于輸配電企業(yè)，則主要是對企業(yè)的經營實力、財務實力進行監(jiān)管，以掌握其是否維持了提供優(yōu)質電力服務所應該具備的穩(wěn)定、良好的財務狀況。因此，應特別重視兩個方面的監(jiān)管：第一，對電網企業(yè)重大的負債籌資行為進行風險評估，分析其對資本結構和未來融資空間的影響，通過了解融入資金未來現(xiàn)金流量情況及融資成本率，判定可能存在的償債風險等；第二，在利潤分配制度上對電網企業(yè)進行監(jiān)督，與電力服務質量標準相結合，要求電網企業(yè)在利潤分配上保證有一定比例用于電網的維護與繼續(xù)開發(fā)，防止電網企業(yè)因獲取短期利益沖動影響電網的長期安全發(fā)展。
3.4 開展電力監(jiān)管會計制度研究
為滿足電力監(jiān)管的需要，規(guī)范電力企業(yè)的會計核算，應該建立專門的電業(yè)會計制度，對會計信息的形成和披露進行規(guī)范，這似乎也成為了國際慣例。我國電監(jiān)會已經制定了輸配電成本核算辦法，但還不能全面滿足監(jiān)管的需要。為此我們要積極開展電力監(jiān)管會計制度研究，對影響電價的電力設備價值、運行成本和資本成本按照監(jiān)管需要進行核算。具體包括:(1)強調對監(jiān)管資產和特許經營項目進行獨立核算，如分輸電線路設立會計賬戶，核算賬面原值、運行成本、維護成本等。(2)對電力設備的進入和退出進行嚴格監(jiān)管。首先，應該對監(jiān)管資產的入賬價值進行嚴格的規(guī)定，如規(guī)定電力設備采購價格應該是充分競爭環(huán)境下的價格，制定建設期融資利息計入購建成本的規(guī)則等。其次，對超過一定金額以上電力設備從購買到處置進行全程跟蹤監(jiān)督;(3)細化運行成本的核算。首先將運行成本劃分為發(fā)、輸、配、售等生產環(huán)節(jié)的成本，再確定每個環(huán)節(jié)各項作業(yè)的成本，并對這些作業(yè)成本進行具體描述，還要與成本規(guī)則相銜接，充分體現(xiàn)成本規(guī)則的要求。
總之，在電力行業(yè)放松規(guī)制的大背景下，電力財務監(jiān)管是電力監(jiān)管必不可少的一部分。對電力財務監(jiān)管進行研究所得出的結論，同時也對其他與電力行業(yè)具有相似組織結構和技術特征的自然壟斷或網絡組織型企業(yè)的公共財務監(jiān)管具有借鑒和啟示意義。
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