摘要：近年來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)公眾對(duì)地理信息的需求量增大，直接促進(jìn)了測(cè)繪業(yè)的迅速發(fā)展。但是測(cè)繪單位內(nèi)部控制在現(xiàn)實(shí)操作中存在諸多問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重阻礙了測(cè)繪我國(guó)事業(yè)的正常發(fā)展，導(dǎo)致測(cè)繪產(chǎn)品質(zhì)量水平不高。本文主要從內(nèi)部控制目標(biāo)著手，提出了改進(jìn)內(nèi)部控制的措施。
關(guān)鍵詞：測(cè)繪單位；內(nèi)部控制；模式；中介
測(cè)繪指對(duì)自然地理要素或者地表人工設(shè)施的形狀、大小、空間位置及其屬性等進(jìn)行測(cè)定、采集、表述以及對(duì)獲取的數(shù)據(jù)、信息、成果進(jìn)行處理和提供的活動(dòng)。測(cè)繪單位內(nèi)部控制是是按照內(nèi)部控制目標(biāo)，整合各種管理要素，實(shí)施各種管理職能時(shí)所遵循或運(yùn)用的、以一定的規(guī)范、程序和策略為核心的一種“應(yīng)然”或“實(shí)然”的管理方式。它反映著內(nèi)部控制者對(duì)測(cè)繪單位內(nèi)部控制的理性認(rèn)識(shí)，反映著內(nèi)部控制者管理測(cè)繪單位的行為傾向。
1 我國(guó)測(cè)繪單位內(nèi)部控制模式存在的問(wèn)題
這些年來(lái)，測(cè)繪單位內(nèi)部控制模式還是對(duì)測(cè)繪單位發(fā)展起到了一定的推動(dòng)作用，無(wú)論是保障基礎(chǔ)
測(cè)繪，維護(hù)測(cè)繪成果安全，還是測(cè)繪市場(chǎng)內(nèi)部控制，當(dāng)前的測(cè)繪單位內(nèi)部控制模式都發(fā)揮了其應(yīng)有的作用。但隨著測(cè)繪事業(yè)自身的發(fā)展和外在的要求，測(cè)繪單位內(nèi)部控制模式表現(xiàn)出了一些不足之處。
1.1 測(cè)繪單位內(nèi)部控制主體設(shè)置不清
單位內(nèi)部控制主體作為單位內(nèi)部控制的組織者和發(fā)起者，是整個(gè)內(nèi)部控制模式的核心。而現(xiàn)在，我國(guó)測(cè)繪管理辦公室作為測(cè)繪單位內(nèi)部控制的主體，不是行政機(jī)關(guān)，而只是被賦予行政許可事項(xiàng)和行政處罰權(quán)，離《測(cè)繪法》的要求還很遠(yuǎn)，離促進(jìn)測(cè)繪業(yè)高速發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全等要求還很遠(yuǎn)。而且，從行政上隸屬于規(guī)劃局，將測(cè)繪單純定位于為規(guī)劃服務(wù)的角色，不利于測(cè)繪業(yè)將來(lái)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)各單位、各部門(mén)提供更多更好的地理空間產(chǎn)品。
1.2 測(cè)繪單位內(nèi)部控制運(yùn)行機(jī)制不順暢
當(dāng)前越來(lái)越多的測(cè)繪隊(duì)伍進(jìn)入市場(chǎng)，但統(tǒng)一的測(cè)繪市場(chǎng)準(zhǔn)入制度尚未建立，目前存在測(cè)繪資格多頭管理、重復(fù)認(rèn)證、多頭發(fā)證等問(wèn)題。如建設(shè)部和國(guó)土資源部分別頒發(fā)含有工程測(cè)量資質(zhì)內(nèi)容的《工程勘查許可證》和《土地勘界許可證》，這與測(cè)繪法的規(guī)定不符。同時(shí)測(cè)繪項(xiàng)目的發(fā)包與承包行為不規(guī)范。測(cè)繪項(xiàng)目發(fā)包方將測(cè)繪項(xiàng)目已低于成本的價(jià)格發(fā)包給無(wú)相應(yīng)測(cè)繪資格的單位，有的測(cè)繪項(xiàng)目幾經(jīng)轉(zhuǎn)包后，費(fèi)用低于國(guó)家規(guī)定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的50%,其直接后果是承包單位以犧牲測(cè)繪成果質(zhì)量為代價(jià)粗制濫造，給后續(xù)的建設(shè)項(xiàng)目帶來(lái)嚴(yán)重隱患。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)經(jīng)營(yíng)性測(cè)繪活動(dòng)中，測(cè)繪收費(fèi)平均壓倒了國(guó)家指導(dǎo)價(jià)的50%-70%。同時(shí)為加強(qiáng)測(cè)繪監(jiān)督管理，規(guī)范測(cè)量行為，提高測(cè)量質(zhì)量，切實(shí)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公眾利益，比如上海市測(cè)管辦每年組織對(duì)單位單位測(cè)繪產(chǎn)品的專項(xiàng)檢查和例行檢查，但檢查的結(jié)果并不令人滿意。
1.3 測(cè)繪成果管理機(jī)制需要健全
由于經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和社會(huì)的快速發(fā)展和對(duì)外交流增多，測(cè)繪成果安全保密問(wèn)題日益突出。如美國(guó)Google地圖能搜到大城市衛(wèi)星影像，能分辨到道路和車(chē)輛。在這些衛(wèi)星地面成像的圖片上，軍用設(shè)施和秘密設(shè)施
都暴露無(wú)遺，并且清晰程度完全可以用于敵方采取任何的敵對(duì)行動(dòng)。雖然國(guó)家測(cè)繪局有關(guān)專家認(rèn)為純衛(wèi)星
影像不泄密，但同時(shí)也承認(rèn)這些衛(wèi)星影像對(duì)國(guó)家安全的重要性。同時(shí)目前，各種基本比例尺地形圖還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)社會(huì)化共享，許多需要數(shù)據(jù)的部門(mén)和企業(yè)還無(wú)法獲得。共享機(jī)制不完善在很大程度上阻礙著地理信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。共享機(jī)制不完善有很多原因，如各自為政，各部門(mén)和單位測(cè)制的測(cè)繪成果互相封鎖，不向測(cè)繪行政主管部門(mén)匯交；不同部門(mén)采用不同的平臺(tái)和標(biāo)準(zhǔn)，競(jìng)相籌建基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)，使重復(fù)測(cè)繪和地理信息孤島并存，測(cè)繪成果信息共享難；政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和安全保障體系不健全等。
1.4 相關(guān)法律手段不健全
測(cè)繪法規(guī)體系有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)章、部門(mén)規(guī)章、重要規(guī)范性文件等組成。當(dāng)前測(cè)繪單位內(nèi)部控制的法制環(huán)境并不理想，法律手段仍不健全，原因有以下兩點(diǎn)：一是《測(cè)繪法》施行后，原來(lái)的配套法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件有些與上位法不一致，測(cè)繪法規(guī)定得有些制度因無(wú)操作性強(qiáng)的配套規(guī)章制度得不到很好執(zhí)行；二是測(cè)繪內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)執(zhí)法工作薄弱，執(zhí)法機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍不健全，統(tǒng)一內(nèi)部控制不力；三是測(cè)繪宣傳力度不夠，老百姓對(duì)測(cè)繪并不了解，對(duì)違反測(cè)繪法規(guī)的行為更不知曉。同時(shí)由于執(zhí)法力量薄弱，行政執(zhí)法主體不明確，即使在測(cè)繪市場(chǎng)發(fā)生問(wèn)題，測(cè)繪主管部門(mén)也難以發(fā)現(xiàn)或能夠有足夠精力對(duì)每件事情做出妥善處理，從而造成了內(nèi)部控制力度不夠。
1.5 測(cè)繪自律性組織和單位中介組織功能不全
測(cè)繪學(xué)會(huì)是學(xué)會(huì)技術(shù)性組織，不是真正的單位自律性組織。測(cè)繪學(xué)會(huì)承擔(dān)測(cè)繪行政主管部門(mén)委托的工作中，僅僅還局限在學(xué)術(shù)交流、技術(shù)培訓(xùn)、出版刊物、成果評(píng)審上，還沒(méi)有涉及測(cè)繪技術(shù)人員的職稱評(píng)定、單位單位間利益的協(xié)調(diào)等深層次的問(wèn)題，測(cè)繪學(xué)會(huì)還沒(méi)有很好起到協(xié)助政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和公共管理功能。目前，我國(guó)還未實(shí)行注冊(cè)測(cè)繪師制度，測(cè)繪單位協(xié)會(huì)建設(shè)才剛剛起步，測(cè)繪單位內(nèi)部控制基本上都由政府“包辦”，雖然在現(xiàn)階段有其現(xiàn)實(shí)性和合理性，但發(fā)展單位自律性組織應(yīng)是單位內(nèi)部控制的一個(gè)方面。
2 加強(qiáng)測(cè)繪單位內(nèi)部控制的措施
測(cè)繪單位內(nèi)部控制模式的改進(jìn)不是指某一方面的提高、改善，而是從目標(biāo)訴求、機(jī)制更新、方法改進(jìn)等方面綜合入手，建立一種具有可行的、前瞻性的、先進(jìn)的管理方式和機(jī)制設(shè)計(jì)。
2.1 明確清晰的內(nèi)部控制目標(biāo)
根據(jù)內(nèi)部控制理論，內(nèi)部控制行為要有助于實(shí)現(xiàn)資源的合理配置、利益主體之間的利益均衡和整體福利的增加。一個(gè)好的內(nèi)部控制體系首先要有清晰的內(nèi)部控制目標(biāo)，測(cè)繪內(nèi)部控制的目標(biāo)就是在遵循國(guó)家測(cè)繪發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立健全測(cè)繪內(nèi)部控制機(jī)制，不斷規(guī)范和繁榮測(cè)繪市場(chǎng)，確保信息安全，提供豐富多樣的地理信息產(chǎn)品，有效滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)地理信息的需求，推進(jìn)測(cè)繪事業(yè)健康快速發(fā)展。結(jié)合國(guó)家測(cè)繪總體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)際情況，測(cè)繪單位內(nèi)部控制的目標(biāo)體現(xiàn)在以下4方面：提供及時(shí)、可靠的基礎(chǔ)地理信息與技術(shù)服務(wù)，建立公益性測(cè)繪信息共享與服務(wù)的機(jī)制。實(shí)現(xiàn)測(cè)繪成果資源共享和安全使用，解決測(cè)繪成果廣泛利用和安全保密之間的矛盾。積極推進(jìn)測(cè)繪部門(mén)與交通、水利、民政、國(guó)土資源等部門(mén)間公益性測(cè)繪信息的交流、交換與整合，建立和完善公益性測(cè)繪的信息資源共享機(jī)制。促進(jìn)測(cè)繪產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造一個(gè)測(cè)繪產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境。
2.2 建立完善測(cè)繪法規(guī)體系
一個(gè)完善的測(cè)繪法規(guī)體系，是提高測(cè)繪內(nèi)部控制水平的基礎(chǔ)。測(cè)繪法制建設(shè)要為測(cè)繪管理進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理職能、測(cè)繪單位恪守信賴保護(hù)原則、測(cè)繪信息資源公開(kāi)透明和測(cè)繪傳統(tǒng)管理方式創(chuàng)新，提供測(cè)繪法律援助。要抓緊修訂《中華人民共和國(guó)地圖編制管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)測(cè)量標(biāo)志保護(hù)條例》、《測(cè)繪質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》等一些重要的法規(guī)，同時(shí)也要加緊制定一些新的測(cè)繪法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)基礎(chǔ)測(cè)繪管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)海洋測(cè)繪條例》、《電子地圖管理辦法》、《外國(guó)組織和個(gè)人來(lái)華測(cè)繪管理辦法》、《測(cè)繪建立管理辦法》等。
2.3 加大測(cè)繪單位宣傳力度
如今測(cè)繪單位的服務(wù)領(lǐng)域早已擴(kuò)大到包括航天、氣象、災(zāi)害預(yù)報(bào)、能源、教育文化、國(guó)防建設(shè)等諸多領(lǐng)域，并成為信息化社會(huì)建設(shè)的關(guān)鍵基礎(chǔ)單位。公眾對(duì)包括定位技術(shù)在內(nèi)的地理信息產(chǎn)品的需求不斷增大，也客觀上要求測(cè)繪單位內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)將測(cè)繪宣傳作為其職責(zé)的一部分，為測(cè)繪單位的持續(xù)健康發(fā)展?fàn)I造良好的社會(huì)環(huán)境。必須在宣傳報(bào)道測(cè)繪工作方面增加人力、財(cái)力等投入，通過(guò)制作圖文并茂的宣傳冊(cè)、宣傳畫(huà)，攝制影視宣傳片，解剖典型案例等方式，利用廣播、電視、廣播牌等載體，向全社會(huì)廣泛宣傳測(cè)繪法，提高人們測(cè)繪法律素養(yǎng)和法制意識(shí)，這也是培育測(cè)繪市場(chǎng)的重要步驟和必要措施。
2.4 建立健全測(cè)繪成果使用管理機(jī)制
處理好測(cè)繪成果廣泛利用和安全保密之間的關(guān)系需要遵循下面幾個(gè)原則：一是平衡原則。要正確把握測(cè)繪成果保密與廣泛應(yīng)用的平衡，根據(jù)社會(huì)、科技等發(fā)展?fàn)顩r科學(xué)調(diào)整平衡點(diǎn)，推動(dòng)軍民結(jié)合，協(xié)調(diào)發(fā)展，以安全保應(yīng)用，在應(yīng)用中求安全。二是安全原則。長(zhǎng)期以來(lái)，測(cè)繪一直被各國(guó)政府視為“國(guó)之神器，不可予人”。獲取了一個(gè)國(guó)家關(guān)鍵設(shè)施或目標(biāo)的地理坐標(biāo)，也就意味著該國(guó)的國(guó)防與經(jīng)濟(jì)命脈都難逃對(duì)手的打擊，所以無(wú)論出于什么目的，外國(guó)人非法測(cè)繪行為都是不受歡迎的，這在世界各國(guó)都制定有嚴(yán)格的管理規(guī)定，謹(jǐn)防危及國(guó)家安全。三是實(shí)效原則。該保的保住，該放的放開(kāi)，保密要注重實(shí)效，不增加風(fēng)險(xiǎn)成本，應(yīng)用要講求實(shí)效，緊貼社會(huì)需求。四是漸進(jìn)原則。按照需求的輕重緩急，找出關(guān)鍵點(diǎn)，分步驟實(shí)施，推進(jìn)測(cè)繪成果的社會(huì)化應(yīng)用。
2.5 完善測(cè)繪社團(tuán)和其它社會(huì)中介組織體系
社團(tuán)和社會(huì)中介組織是非政府性質(zhì)的社會(huì)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，介于政府和企業(yè)、個(gè)人之間，起著為社會(huì)管理提供服務(wù)、溝通、協(xié)調(diào)、公正、監(jiān)督等作用。積極發(fā)展測(cè)繪學(xué)會(huì)、以及社會(huì)中介組織，完善測(cè)繪的社會(huì)管理組織體系，是測(cè)繪行政管理職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要內(nèi)容。測(cè)繪學(xué)會(huì)的職能主要是組織測(cè)繪從業(yè)人員專業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育、測(cè)繪專業(yè)技術(shù)人員執(zhí)業(yè)資格評(píng)定與監(jiān)督、測(cè)繪科技進(jìn)步獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)審以及科普工作。測(cè)繪中介組織的職能主要是開(kāi)展測(cè)繪工程監(jiān)理、測(cè)繪產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)、測(cè)繪儀器設(shè)備監(jiān)測(cè)、不動(dòng)產(chǎn)測(cè)量和測(cè)繪技術(shù)咨詢服務(wù)。測(cè)繪學(xué)會(huì)、測(cè)繪中介組織是實(shí)現(xiàn)單位自律、規(guī)范單位行為、開(kāi)展單位服務(wù)和保障公平競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)組織，具有較強(qiáng)的公共性。在測(cè)繪單位內(nèi)部控制的許多方面，政府要依靠測(cè)繪學(xué)會(huì)等社團(tuán)和中介組織實(shí)行自律管理，這將更有利于降低測(cè)繪行政成本，更好促進(jìn)測(cè)繪事業(yè)發(fā)展和滿足社會(huì)的公共需求。
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