摘要：電力財(cái)務(wù)監(jiān)管在我國(guó)是一個(gè)全新的題目，本文針對(duì)我國(guó)電力財(cái)務(wù)監(jiān)管現(xiàn)狀，提出了要將電力財(cái)務(wù)監(jiān)管職權(quán)集中于獨(dú)立的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建議，在此基礎(chǔ)上提出必須明確電力財(cái)務(wù)監(jiān)管的具體監(jiān)管職責(zé)，建立財(cái)務(wù)能力分析指標(biāo)體系，開(kāi)展電力監(jiān)管會(huì)計(jì)制度研究等建議。
關(guān)鍵詞：電力公司；財(cái)務(wù)監(jiān)管；財(cái)務(wù)能力分析
我國(guó)政府于2002年頒布了新的“電力體制改革方案”，其把原來(lái)的國(guó)家電力公司拆分為國(guó)家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司、五大發(fā)電集團(tuán)，并成立獨(dú)立電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)-國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)。從改革方案的要求看，我國(guó)電力體制改革是順應(yīng)世界電力工業(yè)改革潮流的。但在電力監(jiān)管實(shí)踐方面，我國(guó)對(duì)電力行業(yè)的監(jiān)管職權(quán)分散于政府多個(gè)部門，形成了“多頭管理”局面，對(duì)電力行業(yè)的監(jiān)管仍帶有濃厚的行政色彩。那么在市場(chǎng)中處于壟斷地位的電網(wǎng)企業(yè)則有可能利用其壟斷地位影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性，進(jìn)而造成整個(gè)社會(huì)福利的損失，這就在客觀上產(chǎn)生了監(jiān)管需求。電力監(jiān)管的目的主要是保證電力市場(chǎng)安全運(yùn)行，促進(jìn)市場(chǎng)主體之間的有效競(jìng)爭(zhēng)和保證市場(chǎng)主體之間的相對(duì)公平。
1 電力財(cái)務(wù)監(jiān)管的依據(jù)與內(nèi)容
電力行業(yè)是一個(gè)生產(chǎn)社會(huì)化程度高且關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的行業(yè)，各國(guó)政府普遍對(duì)這一行業(yè)采取程度不同的規(guī)制政策。電力財(cái)務(wù)監(jiān)管是指電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)其特定目標(biāo)，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，運(yùn)用相關(guān)方法，遵循法定程序，對(duì)監(jiān)管對(duì)象的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范和限制的行為。作為電力監(jiān)管的一部分，電力財(cái)務(wù)監(jiān)管的主體、監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管目的與電力監(jiān)管一致，但在具體的監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管手段上體現(xiàn)出一定的財(cái)務(wù)特性。
1.1 電力財(cái)務(wù)監(jiān)管的依據(jù)
電力財(cái)務(wù)監(jiān)管的依據(jù)可分為理論依據(jù)和法規(guī)依據(jù)。監(jiān)管的理論依據(jù)主要包括管制經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)務(wù)學(xué)、會(huì)計(jì)學(xué)、審計(jì)學(xué)等，這些理論從不同角度對(duì)電力財(cái)務(wù)監(jiān)管提供了監(jiān)管的理論支撐;監(jiān)管的法律依據(jù)是指適用電力監(jiān)管所有方面的各項(xiàng)法律法規(guī);專業(yè)法律依據(jù)是指主要適用電力財(cái)務(wù)監(jiān)管的各項(xiàng)法律法規(guī)。從我國(guó)目前的情況看，一般法律依據(jù)包括《電力法》、《電力監(jiān)管條例》及配套規(guī)章、國(guó)務(wù)院等機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定，如“電力體制改革方案”、“三定方案”、“電價(jià)改革方案”等。
1.2 電力財(cái)務(wù)監(jiān)管的內(nèi)容
電力財(cái)務(wù)監(jiān)管的內(nèi)容是由電力監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管內(nèi)容決定的，由于電力行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷并存也決定了電力財(cái)務(wù)監(jiān)管對(duì)處于不同環(huán)節(jié)中的監(jiān)管對(duì)象具有不同的監(jiān)管內(nèi)容。
1.2.1 發(fā)電企業(yè)
對(duì)發(fā)電企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)管內(nèi)容包括:對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入財(cái)務(wù)能力的靜態(tài)和動(dòng)態(tài)監(jiān)管，對(duì)發(fā)電成本的監(jiān)管，對(duì)有可能影響發(fā)電市場(chǎng)份額的投資、融資、并購(gòu)、資產(chǎn)出售、租賃、股權(quán)變更等財(cái)務(wù)行為的監(jiān)管，以維持發(fā)電市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)會(huì)計(jì)核算的監(jiān)管等。
1.2.2 輸配電企業(yè)
對(duì)輸配電企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管的重點(diǎn)是成本監(jiān)管，包括界定輸、配電、輔助服務(wù)的成本范圍和制定成本歸集、分配方法，確定輸、配電和輔助服務(wù)的準(zhǔn)許成本。此外，還包括對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入財(cái)務(wù)能力的靜態(tài)和動(dòng)態(tài)監(jiān)管，對(duì)電網(wǎng)新增投資是否符合國(guó)家電力發(fā)展規(guī)劃的監(jiān)管，對(duì)會(huì)計(jì)核算的監(jiān)管等。
1.2.3電力交易環(huán)節(jié)
電力交易環(huán)節(jié)主要是指發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)之間交易。電力交易中，電網(wǎng)由于它的壟斷地位，明顯屬于交易中的強(qiáng)勢(shì)方，因此，對(duì)電力交易環(huán)節(jié)監(jiān)管的重點(diǎn)是電費(fèi)的結(jié)算和支付情況。此外，也包括對(duì)電力運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)獲取輔助服務(wù)的方式和費(fèi)用管理情況進(jìn)行監(jiān)管。
2 電力財(cái)務(wù)監(jiān)管手段和程序
根據(jù)監(jiān)管目的和內(nèi)容，電力財(cái)務(wù)監(jiān)管通常采用的監(jiān)管手段包括：針對(duì)不同環(huán)節(jié)的監(jiān)管對(duì)象在財(cái)務(wù)行為、財(cái)務(wù)能力、會(huì)計(jì)核算行為、市場(chǎng)行為等方面制定標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)則，開(kāi)展定期或不定期的檢查、審計(jì)，在相關(guān)監(jiān)管條款中制定與財(cái)務(wù)相關(guān)的處罰條款等。在監(jiān)管程序上，由于監(jiān)管對(duì)象不同、具體監(jiān)管目的不同而有不同的監(jiān)管程序。一般的監(jiān)管程序是從非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管開(kāi)始，根據(jù)監(jiān)管對(duì)象報(bào)來(lái)的各種生產(chǎn)和財(cái)務(wù)信息進(jìn)行分析評(píng)估，從中發(fā)現(xiàn)已經(jīng)存在和潛在的問(wèn)題，然后就發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題有針對(duì)性地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，根據(jù)檢查的結(jié)果，寫出監(jiān)管報(bào)告。
3 完善我國(guó)電力財(cái)務(wù)監(jiān)管的建議
3.1 確保電力財(cái)務(wù)監(jiān)管的獨(dú)立性
一個(gè)國(guó)家的電力監(jiān)管職權(quán)的配置是與其所在國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式密切相關(guān)的。由于電力監(jiān)管是政府的一項(xiàng)微觀監(jiān)管職能，其所依托的是以法律形式賦予的權(quán)力和相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。我國(guó)電力體制改革的一個(gè)重要目標(biāo)就是將政府對(duì)電力行業(yè)的宏觀調(diào)控職能與經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能相分離，即經(jīng)濟(jì)管理職能由政府有關(guān)經(jīng)濟(jì)管理部門承擔(dān)，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)專司監(jiān)管職能。要做到這一點(diǎn)，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)就應(yīng)具有事前監(jiān)管職能，具體到電力財(cái)務(wù)監(jiān)管方面，就應(yīng)該將與定價(jià)相關(guān)的成本審核權(quán)、電力投資審核權(quán)賦予電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這也符合國(guó)際慣例。同時(shí)，還應(yīng)該給電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)授予的職權(quán)包括:制定電力監(jiān)管會(huì)計(jì)制度，根據(jù)需要對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行特殊審計(jì)，以及發(fā)現(xiàn)違反財(cái)務(wù)監(jiān)管規(guī)則時(shí)進(jìn)行行政處罰權(quán)等權(quán)力。
3.2 明確電力財(cái)務(wù)監(jiān)管職責(zé)
監(jiān)管的重要特征是具有合法的監(jiān)管職責(zé)，其有三層含義：一是要根據(jù)行政組織法的程序產(chǎn)生監(jiān)管機(jī)構(gòu)。二是要根據(jù)行政監(jiān)管的合理性原則，嚴(yán)格界定其職能范圍及其行使方式，并通過(guò)新的立法或修改現(xiàn)有實(shí)體法，對(duì)缺乏合理性的監(jiān)管制度給以廢除，同時(shí)保留和完善合理的監(jiān)管制度。三是通過(guò)制訂行政程序法或?qū)ｉT的行政許可法，建立政府監(jiān)管的合理程序和監(jiān)管者的監(jiān)管結(jié)構(gòu)。我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)電力監(jiān)管的任務(wù)賦予其相應(yīng)的財(cái)務(wù)監(jiān)管職權(quán)和行政執(zhí)行力，制定相應(yīng)的工作制度和方式，并通過(guò)頒發(fā)法規(guī)性文件來(lái)明確。促進(jìn)電監(jiān)會(huì)實(shí)現(xiàn)其監(jiān)管目的，使財(cái)務(wù)監(jiān)管工作規(guī)范化、法制化，避免隨意性，提高監(jiān)管效率。
3.3 建立財(cái)務(wù)能力分析指標(biāo)體系
電力行業(yè)是資本密集型企業(yè)，資金來(lái)源看，資本投入量大，但股權(quán)投資水平相對(duì)較低，因此，其負(fù)債水平高于一般制造業(yè);從資產(chǎn)結(jié)構(gòu)看，資產(chǎn)的專用性強(qiáng)，與之相對(duì)應(yīng)的是資產(chǎn)流動(dòng)性較低;從資本運(yùn)作看，現(xiàn)金流入和流出量都較大，單一企業(yè)往往需要貯備一定數(shù)額的現(xiàn)金，以備資金周轉(zhuǎn)用。如果企業(yè)成為某一集團(tuán)的成員，則通過(guò)現(xiàn)金集中運(yùn)作可以降低資金成本、還可獲取資本運(yùn)作收益。根據(jù)這些特點(diǎn)，分析電力企業(yè)的財(cái)務(wù)能力時(shí)應(yīng)特別重視財(cái)務(wù)質(zhì)量，從資產(chǎn)質(zhì)量、資本結(jié)構(gòu)質(zhì)量、利潤(rùn)質(zhì)量、現(xiàn)金流量質(zhì)量等方面進(jìn)行分析，建立一套標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。同時(shí)，為了提高財(cái)務(wù)能力評(píng)估的效率，應(yīng)該對(duì)電力企業(yè)按照容量等關(guān)鍵指標(biāo)對(duì)電力企業(yè)進(jìn)行分類，對(duì)每一類企業(yè)的財(cái)務(wù)指標(biāo)樹(shù)立標(biāo)桿，以評(píng)估各企業(yè)在同類企業(yè)中的相對(duì)水平。對(duì)電力企業(yè)財(cái)務(wù)能力分析，還要根據(jù)電力企業(yè)發(fā)生的重大財(cái)務(wù)行為對(duì)財(cái)務(wù)能力的影響進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析。其中對(duì)于發(fā)電企業(yè)，一方面要控制單一發(fā)電企業(yè)在同一電力市場(chǎng)上的裝機(jī)容量占總?cè)萘康谋壤?，防止發(fā)電公司通過(guò)投資、并購(gòu)等方式直接或間接改變市場(chǎng)份額而形成市場(chǎng)力；另一方面要分析這些財(cái)務(wù)行為在哪些方面對(duì)財(cái)務(wù)能力帶來(lái)了影響。對(duì)于輸配電企業(yè)，則主要是對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)實(shí)力、財(cái)務(wù)實(shí)力進(jìn)行監(jiān)管，以掌握其是否維持了提供優(yōu)質(zhì)電力服務(wù)所應(yīng)該具備的穩(wěn)定、良好的財(cái)務(wù)狀況。因此，應(yīng)特別重視兩個(gè)方面的監(jiān)管：第一，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)重大的負(fù)債籌資行為進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，分析其對(duì)資本結(jié)構(gòu)和未來(lái)融資空間的影響，通過(guò)了解融入資金未來(lái)現(xiàn)金流量情況及融資成本率，判定可能存在的償債風(fēng)險(xiǎn)等；第二，在利潤(rùn)分配制度上對(duì)電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，與電力服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，要求電網(wǎng)企業(yè)在利潤(rùn)分配上保證有一定比例用于電網(wǎng)的維護(hù)與繼續(xù)開(kāi)發(fā)，防止電網(wǎng)企業(yè)因獲取短期利益沖動(dòng)影響電網(wǎng)的長(zhǎng)期安全發(fā)展。
3.4 開(kāi)展電力監(jiān)管會(huì)計(jì)制度研究
為滿足電力監(jiān)管的需要，規(guī)范電力企業(yè)的會(huì)計(jì)核算，應(yīng)該建立專門的電業(yè)會(huì)計(jì)制度，對(duì)會(huì)計(jì)信息的形成和披露進(jìn)行規(guī)范，這似乎也成為了國(guó)際慣例。我國(guó)電監(jiān)會(huì)已經(jīng)制定了輸配電成本核算辦法，但還不能全面滿足監(jiān)管的需要。為此我們要積極開(kāi)展電力監(jiān)管會(huì)計(jì)制度研究，對(duì)影響電價(jià)的電力設(shè)備價(jià)值、運(yùn)行成本和資本成本按照監(jiān)管需要進(jìn)行核算。具體包括:(1)強(qiáng)調(diào)對(duì)監(jiān)管資產(chǎn)和特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行獨(dú)立核算，如分輸電線路設(shè)立會(huì)計(jì)賬戶，核算賬面原值、運(yùn)行成本、維護(hù)成本等。(2)對(duì)電力設(shè)備的進(jìn)入和退出進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。首先，應(yīng)該對(duì)監(jiān)管資產(chǎn)的入賬價(jià)值進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定，如規(guī)定電力設(shè)備采購(gòu)價(jià)格應(yīng)該是充分競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下的價(jià)格，制定建設(shè)期融資利息計(jì)入購(gòu)建成本的規(guī)則等。其次，對(duì)超過(guò)一定金額以上電力設(shè)備從購(gòu)買到處置進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)督;(3)細(xì)化運(yùn)行成本的核算。首先將運(yùn)行成本劃分為發(fā)、輸、配、售等生產(chǎn)環(huán)節(jié)的成本，再確定每個(gè)環(huán)節(jié)各項(xiàng)作業(yè)的成本，并對(duì)這些作業(yè)成本進(jìn)行具體描述，還要與成本規(guī)則相銜接，充分體現(xiàn)成本規(guī)則的要求。
總之，在電力行業(yè)放松規(guī)制的大背景下，電力財(cái)務(wù)監(jiān)管是電力監(jiān)管必不可少的一部分。對(duì)電力財(cái)務(wù)監(jiān)管進(jìn)行研究所得出的結(jié)論，同時(shí)也對(duì)其他與電力行業(yè)具有相似組織結(jié)構(gòu)和技術(shù)特征的自然壟斷或網(wǎng)絡(luò)組織型企業(yè)的公共財(cái)務(wù)監(jiān)管具有借鑒和啟示意義。
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