徐偉宏
政府行政成本，是指政府組織在為社會提供公共服務(wù)，生產(chǎn)公共產(chǎn)品的活動過程中投入的人力、財力和物力資源，包括政府公務(wù)人員發(fā)生的人員工資福利支出和日常公用經(jīng)費支出。筆者根據(jù)我市市級行政單位日常公用支出的有關(guān)數(shù)據(jù)分析，就降低我市行政成本談些看法。
一、杭州市級行政單位日常公用支出現(xiàn)狀
從2003年－2006年上半年杭州市級行政單位日常公用經(jīng)費支出情況統(tǒng)計來看，日常公用支出中主要發(fā)生招待費、會議費、交通費和差旅費四項，四項支出接近合計公用支出數(shù)的一半，具體如表1。
根據(jù)表1，財政供養(yǎng)人數(shù)逐年增加，分別為2003年8798人、2004年9106人、2005年9487人、2006上半年9748人，2006上半年財政供養(yǎng)人數(shù)比2003年增加了950人，增幅10．8％。四項費用中交通費支出最大，2003－2005年合計支出超過1億元，占比最高，達到14．2％，2003－2005年納入結(jié)算中心的市級行政單位車輛擁有數(shù)分別為1339輛、1820輛、2035輛，按照2萬元／輛•年預(yù)算定額計算，各年的交通費定額分別為2678萬元、3640萬元、4070萬元，三年合計10388萬元，實際支出超過預(yù)算定額148．74萬元。其余依次為差旅費9．1％、招待費8．0％和會議費6．8％。2006上半年四費比重分別為交通費16．7％、差旅費10．6％、招待費10．0％和會議費7．1％。2003－2005年三年平均公用經(jīng)費比重和2006年上半年公用經(jīng)費比重分別見圖1和圖2。
通過對2006上半年四費比重與2003－2005年三年平均數(shù)對比，四項費用都有不同程度的提高，其中交通費增加了2．5個百分點、差旅費增加了1．5個百分點、招待費增加了2個百分點、會議費增加了0．3個百分點。招待費和交通費增幅明顯，分別增長了25％和17．6％，公務(wù)消費有所增加（見圖3）。
剖析四費，四費比重逐年遞增，分別為2003年36．6％、2004年38．3％、2005年39．2％、2006上半年達到44．4％，2006上半年比2005年增幅達13．3％（見圖4）。
二、政府行政成本過高原因分析
從杭州市日常公用支出結(jié)構(gòu)分析，政府行政成本過高原因主要有以下幾個：
1．政府行為和公務(wù)消費缺乏有效的約束機制。政府通常是單一的公共服務(wù)主體，政府高度壟斷的行為，在排除競爭外在壓力的同時也就減少了提高服務(wù)質(zhì)量、降低行政成本的內(nèi)在動力，致使政府內(nèi)部管理效率不高。目前，對職務(wù)消費缺少明確的標(biāo)準(zhǔn)和限制，缺乏公開透明的使用程序和監(jiān)督措施，沒有剛性的制度約束。存在公車私用、私客公待、公款國內(nèi)外旅游、公款送禮等現(xiàn)象，表現(xiàn)為招待、交通、會議、差旅四項費用偏高。
2．財政供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)不合理。人員結(jié)構(gòu)不合理表現(xiàn)為人員數(shù)量結(jié)構(gòu)不合理和人員質(zhì)量結(jié)構(gòu)不合理。數(shù)量結(jié)構(gòu)不合理主要是總量過大和分配不科學(xué)，政策執(zhí)行的一線人員與行政機關(guān)人員比例失衡。簡言之，坐機關(guān)的人太多，有限財政不堪重負。此外，人員質(zhì)量結(jié)構(gòu)不合理，行政人員的知識結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)等配置缺乏科學(xué)性，必然造成行政人力資源的浪費，使行政成本上升、行政效率下降。
3．行政成本觀念和行政人員效益觀念不強。在市場經(jīng)濟活動中，任何企業(yè)和個人在經(jīng)營活動中都會考慮成本與效率，努力降低成本，以最小的耗費獲得最大收益，成本－效益是企業(yè)管理的核心理念。目前政府組織和公務(wù)員在管理和服務(wù)中缺乏這種經(jīng)濟理性，缺乏壓力感、緊迫感與責(zé)任感，缺乏效益觀念，缺少公共財政的理念，容易產(chǎn)生“敞著口子花財政錢”的現(xiàn)象。
4．現(xiàn)行財政預(yù)算管理制度存在漏洞。規(guī)范財務(wù)預(yù)算制度的目的是為了節(jié)約行政成本，若處理不當(dāng)，一些制度規(guī)定反倒會成為無端耗費行政成本的缺口。我國現(xiàn)行財政預(yù)算體制存在一些漏洞，政策上預(yù)算結(jié)余收歸財政，但由于缺乏有效的考核約束機制，部分單位當(dāng)年預(yù)算當(dāng)年用完，發(fā)生一些無謂支出，資金使用存在浪費現(xiàn)象，行政成本偏高得不到有效控制，進而又成為提高下年度預(yù)算撥付的理由，使行政成本具有膨脹的趨勢，政府支出呈現(xiàn)剛性增長。
三、降低政府行政成本的對策
1．建立有效約束機制，職務(wù)消費透明化。
建立有效的職務(wù)消費約束機制，大力推行職務(wù)消費貨幣化，改變職務(wù)消費“非管不可、管而無方”的兩難局面，科學(xué)劃分領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費項目，規(guī)定哪些項目可以開支，哪些不可以開支；對職務(wù)消費項目實行分類管理，總額控制，標(biāo)準(zhǔn)到人，包干使用，超支自負。對于會務(wù)費、招待費等公共職務(wù)消費項目，實行總量控制，集中管理，限額使用，節(jié)余歸公。完善財務(wù)報銷制度，把報銷制度與職務(wù)消費項目聯(lián)系起來核對審查，合理規(guī)定職務(wù)消費的范圍。
2．體制上限制政府的權(quán)力，控制財政供養(yǎng)人口的增長。
在政府運作過程中引入競爭激勵機制，在公共領(lǐng)域引進企業(yè)管理模式，在一些為社會提供公共服務(wù)領(lǐng)域，通過設(shè)置多個為社會提供公共服務(wù)的主體與政府展開競爭。此外，要精簡機構(gòu)和人員，減少政府管理層次，壓縮政府規(guī)模。在科學(xué)確定政府職能的前提下，實現(xiàn)“以減人促減事，以減事促減人”的良性循環(huán)。精簡機構(gòu)、人員，減少財政供養(yǎng)人口，壓縮政府規(guī)模，是從根本上降低行政成本，提高行政效率的有效措施。
3．建立科學(xué)的績效評估制度。
政績應(yīng)該是施政成效減去經(jīng)濟成本、政治成本、環(huán)境成本等施政成本后的成果。以往的績效評估模式的最大特點就是過多注重行政結(jié)果，而不注重行政成本的耗費。通過建立科學(xué)的績效評估體系，全面辯證地對領(lǐng)導(dǎo)干部進行政績評估。通過試點，預(yù)先制訂施政目標(biāo)，通過評估體系評估領(lǐng)導(dǎo)干部的績效來不斷修正績效評估體系。評價時應(yīng)以領(lǐng)導(dǎo)者工作期間行政成本與行政效果的比例大小和他所服務(wù)對象的滿意程度為基本標(biāo)準(zhǔn)，評價他們所承擔(dān)職能的實現(xiàn)程度，以及社會、企業(yè)、公眾對領(lǐng)導(dǎo)所提供的公共服務(wù)的需要滿足程度和心理滿足程度。同時，將效益的分析結(jié)果同行政執(zhí)行主體的職務(wù)升降、獎懲緊密結(jié)合起來，使科學(xué)的績效評估制度真正得到貫徹，從而降低行政成本。
4．細化預(yù)算，增強財政預(yù)算的剛性約束。
預(yù)算法實施的基礎(chǔ)是科學(xué)、合理的預(yù)算。由于目前包干資金（一般指日常公用經(jīng)費）結(jié)余可以適當(dāng)留歸各單位，因此部分單位存在著有意無意地先使用專項經(jīng)費的傾向，導(dǎo)致單位實際公用經(jīng)費支出數(shù)偏少。因此，細化預(yù)算的編制，應(yīng)作為控制不合理行政支出的重要手段。支出預(yù)算項目，不僅要按預(yù)算功能科目分類，要根據(jù)單位實際細化到按經(jīng)濟科目分類。擴大公用經(jīng)費的標(biāo)準(zhǔn)化支出涵蓋范圍，其標(biāo)準(zhǔn)化定額可以在對單位幾年的財務(wù)收支歷史數(shù)據(jù)分析和典型解剖的基礎(chǔ)上，綜合運用基數(shù)法、因素法、對比法和級差排序法，結(jié)合部門的性質(zhì)、職能、工作量差別分類、分檔、分級測定。強化政府和部門的領(lǐng)導(dǎo)在預(yù)算執(zhí)行中的法制觀念，嚴(yán)格按照《預(yù)算法》及其他財政法規(guī)執(zhí)行部門預(yù)算，對變更預(yù)算增加財政支出的項目應(yīng)進入法定程序進行審批，使預(yù)算體現(xiàn)法律剛性。
（作者單位：杭州市會計結(jié)算中心）
