翁競競
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，行政事業(yè)性資產(chǎn)規(guī)模越來越大。2005年杭州市行政事業(yè)性資產(chǎn)達(dá)6205637．60萬元（固定資產(chǎn)為2799124．47萬元），其中行政政法處歸口管理的174家行政事業(yè)單位資產(chǎn)就達(dá)280355．48萬元（固定資產(chǎn)為235734．39萬余元）。面對(duì)數(shù)額巨大的行政事業(yè)資產(chǎn)，相關(guān)的管理體制和機(jī)制卻沒有完全建立和完善起來，資產(chǎn)的損失浪費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，抓緊建立科學(xué)的資產(chǎn)管理體制和機(jī)制已迫在眉睫。
一、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的特點(diǎn)
1．高度分散，單位平均占用數(shù)額較小。至2005年底，杭州市近620億元的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)，被約3411個(gè)政府部門、社會(huì)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位所占用，單位平均占用資產(chǎn)額約為0．19億元。單位平均占用數(shù)額小，是行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的一個(gè)顯著的特點(diǎn)。
2．流動(dòng)性差，不同機(jī)構(gòu)或單位之間人均占用額的差別較大。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)大多數(shù)為房屋設(shè)施設(shè)備類的固定資產(chǎn)，約占資產(chǎn)總額的46％，流動(dòng)性較差。此外，受條塊分割的影響，不同的行政事業(yè)性機(jī)構(gòu)或單位之間，無法進(jìn)行資產(chǎn)的劃轉(zhuǎn)。一些有閑置資產(chǎn)或占用資產(chǎn)過多的機(jī)構(gòu)或單位，將部分資產(chǎn)用做市場化的經(jīng)營，經(jīng)營收入為本機(jī)構(gòu)或本單位的成員發(fā)放獎(jiǎng)金、福利等。
長期以來，行政事業(yè)性資產(chǎn)的使用與行政事業(yè)單位的預(yù)算績效評(píng)價(jià)制度脫節(jié)，從而導(dǎo)致了不同機(jī)構(gòu)或單位之間資產(chǎn)的人均占用額存在很大差別，甚至行使相同職能的兩個(gè)機(jī)構(gòu)或單位之間，人均辦公用房面積、人均財(cái)政撥款可相差5倍甚至10倍以上。整體而言，機(jī)構(gòu)或單位之間資產(chǎn)人均占用額的差別，與所屬政府級(jí)次、所屬行政部門、所屬經(jīng)濟(jì)區(qū)域存在聯(lián)系，隸屬級(jí)次高、審批權(quán)大、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的機(jī)構(gòu)或單位，資產(chǎn)人均占用額相對(duì)大一些。
3．占用隨意且資產(chǎn)總額逐年增加。從2002年至2005年，杭州市行政事業(yè)性國有資產(chǎn)增長迅速，資產(chǎn)總額分別約為436億元，479億元，555億元和620億元，分別增長10％、16％和12％，累計(jì)增長43％。其主要原因，一是隨著財(cái)政收入的增加，用于行政事業(yè)性開支的撥款逐年增加；二是存在一些掌握權(quán)力的機(jī)構(gòu)或單位盡最大努力占用或占有更多資產(chǎn)的心理或行為，機(jī)構(gòu)或單位之間相互攀比、仿效，進(jìn)一步促使每一個(gè)機(jī)構(gòu)或單位想方設(shè)法占用更多資產(chǎn)。
二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題
行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的很多新問題是隨著政府職能及事業(yè)單位運(yùn)營模式轉(zhuǎn)變而產(chǎn)生的。一方面，按照″小政府大社會(huì)″的思路而推行的政府機(jī)構(gòu)改革，政府的某些職能甚至人員被轉(zhuǎn)移到事業(yè)單位，事業(yè)單位數(shù)量及規(guī)模逐漸擴(kuò)大；另一方面，事業(yè)單位自主權(quán)擴(kuò)大及事業(yè)單位支出增長所驅(qū)動(dòng)的經(jīng)營行為，產(chǎn)生了許多事業(yè)法人單位從事企業(yè)法人式的市場化經(jīng)營。但是，與政府機(jī)構(gòu)職能、事業(yè)單位運(yùn)營模式轉(zhuǎn)變相適應(yīng)的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制改革沒有同步推進(jìn)，導(dǎo)致了資產(chǎn)管理滯后與管理不到位，從而誘發(fā)了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的一系列問題，歸納起來主要有以下幾點(diǎn)：
1．家底不清。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清、產(chǎn)權(quán)虛置，沒有建立起相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)統(tǒng)計(jì)、登記、備案工作，造成家底不清，許多部門的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記混亂。
2．制度不全。國家在加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理方面的制度規(guī)定比較零星分散，一直沒能形成一套便于操作的管理制度體系。由于管理制度不健全，特別是一些行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度約束不力，單位少數(shù)負(fù)責(zé)人隨意處置資產(chǎn)、低價(jià)拍賣或變相轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的現(xiàn)象屢見不鮮。還有一些單位的資產(chǎn)撥付沒有與擁有資產(chǎn)掛鉤，導(dǎo)致固定資產(chǎn)嚴(yán)重流失。比如我市對(duì)行政事業(yè)性房地產(chǎn)的出租尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的制度，基本上沿用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“誰使用、誰管理、誰處置、誰收益”的模式。由于缺乏規(guī)范的規(guī)章制度和監(jiān)督管理體制，問題很多。如簽約期限突破了合同法規(guī)定的租賃合同期限，擅自違約造成糾紛產(chǎn)生訴訟債務(wù)等；出租行為缺乏透明，沒有統(tǒng)一的制度約束，使得房地產(chǎn)出租行為缺乏有力的監(jiān)管；租金收益缺乏統(tǒng)一處置，以公共資金建設(shè)的房產(chǎn)出租的租金收入，卻用于單位小集體“自收自支”，造成部門福利差異。
3．流失嚴(yán)重。行政事業(yè)單位資產(chǎn)的管理目標(biāo)是使這類資產(chǎn)保值、安全、完整和有效使用，然而，由于管理者缺位，行政事業(yè)單位賬面資產(chǎn)與實(shí)物資產(chǎn)不相匹配的情況非常普遍，實(shí)物資產(chǎn)的管理上有很多疏漏。單位的資產(chǎn)管理意識(shí)淡薄，普遍存在“重錢輕物、重用輕管”的現(xiàn)象，如沒有資產(chǎn)使用責(zé)任制，單位賬目設(shè)置不健全，甚至個(gè)別單位沒有固定資產(chǎn)總賬；固定資產(chǎn)入賬不及時(shí)，購建固定資產(chǎn)時(shí)只反映資金支出，不進(jìn)行實(shí)物資產(chǎn)登記，到月末或年末一次性登記固定資產(chǎn)，造成固定資產(chǎn)的“漏登”或“錯(cuò)登”?長期未對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行清查盤點(diǎn)，處置固定資產(chǎn)不做賬務(wù)處理，資產(chǎn)長期掛賬等。還有些單位不遵守國家有關(guān)規(guī)定向財(cái)政部門履行報(bào)批手續(xù)，擅自作主，隨意變賣、轉(zhuǎn)讓、更新、報(bào)廢、賤價(jià)處置國有資產(chǎn)。
4．浪費(fèi)突出。一方面有的部門辦公用房非常緊張和擁擠，一些新成立的部門只好由財(cái)政出資向社會(huì)租用辦公用房，僅市級(jí)機(jī)關(guān)首批納入房地產(chǎn)一級(jí)管理的139家單位中，就有20家單位因無辦公場地而向社會(huì)租用辦公用房，租房總面積約15530平方米；另一方面，不少單位卻有閑置房地產(chǎn)以出租、出借、聯(lián)營等形式用于單位創(chuàng)收。這種辦公用房緊張和出租并存的現(xiàn)象，造成了政府房地產(chǎn)資源的浪費(fèi)，增加了行政成本。
5．苦樂不均。行政事業(yè)單位長期以來無償?shù)夭痪獾卣加袊匈Y產(chǎn)及收益，導(dǎo)致單位間福利待遇的貧富懸殊、苦樂不均，嚴(yán)重影響職工工作積極性及隊(duì)伍建設(shè)，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，產(chǎn)生行業(yè)不正之風(fēng)和“小金庫”問題。市場經(jīng)濟(jì)條件下，部門單位為了多給職工發(fā)獎(jiǎng)金，搞福利，總是將盡可能多的剩余國有資產(chǎn)對(duì)外經(jīng)營，形成非轉(zhuǎn)經(jīng)收益，但由于非轉(zhuǎn)經(jīng)后，產(chǎn)權(quán)歸屬不清，無人向經(jīng)營者追索投資收益和所有者權(quán)益，造成單位能直接從中得到利益。這就使得單位爭相辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，甚至把相當(dāng)一部分精力用在如何創(chuàng)收上，這既違背了“非轉(zhuǎn)經(jīng)”以彌補(bǔ)單位經(jīng)費(fèi)不足的初衷，也影響了政府社會(huì)管理職能的發(fā)揮。
三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的幾點(diǎn)建議
財(cái)政部門在加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理方面已予以了充分的重視，2005年杭州市財(cái)政局相繼出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范市級(jí)行政事業(yè)單位辦公設(shè)備購置的通知》和《杭州市行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理辦法（試行）》，加強(qiáng)對(duì)市級(jí)行政事業(yè)單位資產(chǎn)的管理。杭州市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局已經(jīng)對(duì)事業(yè)單位的房產(chǎn)進(jìn)行了確權(quán)登記。2006年市財(cái)政局將對(duì)市行政事業(yè)單位的資產(chǎn)進(jìn)行清查、摸底，著力研究依托網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)進(jìn)行長效管理的工作方案，并在此基礎(chǔ)上出臺(tái)相關(guān)政策。當(dāng)前，在加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理方面著重要做好以下幾方面工作：
1．建立健全規(guī)章制度，明確責(zé)任和工作目標(biāo)。各單位應(yīng)該逐步建立完備的資產(chǎn)管理制度，并在制度中明確涉及資產(chǎn)管理各部門的職責(zé)和工作目標(biāo)，為資產(chǎn)管理工作提供制度保證。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，應(yīng)當(dāng)建立包括產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)報(bào)告和監(jiān)督考核等規(guī)章制度，從而使管理工作規(guī)范化。
2．明確資產(chǎn)管理部門的職能，找準(zhǔn)資產(chǎn)管理的突破口。做好資產(chǎn)管理工作的突破口應(yīng)該是賬實(shí)相符和資產(chǎn)處置這兩個(gè)環(huán)節(jié)。單位要對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行認(rèn)真仔細(xì)的核對(duì)，每年至少清查一次，對(duì)賬實(shí)不相符的情況做出書面說明，真正把賬實(shí)相符落實(shí)到位。單位要明確資產(chǎn)的處置工作，避免內(nèi)部資產(chǎn)管理職能的交叉，財(cái)會(huì)部門與資產(chǎn)管理部門應(yīng)協(xié)調(diào)配合，各司其職、各負(fù)其責(zé)，理順各職能部門之間涉及資產(chǎn)管理的職責(zé)和工作程序。單位應(yīng)明確內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職能和責(zé)任主體，強(qiáng)化處置權(quán)，規(guī)范處置程序。如由資產(chǎn)使用部門提出資產(chǎn)處置的書面申請(qǐng)，經(jīng)相關(guān)技術(shù)人員鑒定并出具鑒定意見書后，經(jīng)資產(chǎn)管理部門核準(zhǔn)、把關(guān)，報(bào)財(cái)務(wù)部門，最后統(tǒng)一由財(cái)務(wù)部門報(bào)財(cái)政部門核準(zhǔn)處置。
3．實(shí)施產(chǎn)權(quán)管理，保全國有資產(chǎn)。加強(qiáng)單位資產(chǎn)管理很重要的一個(gè)要求就是要對(duì)單位的資產(chǎn)實(shí)施產(chǎn)權(quán)管理。通過產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記等形式，明確行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的國家所有權(quán)和行政事業(yè)單位的占有使用權(quán)。國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)代表國家履行國有資產(chǎn)所有者職能，行政事業(yè)單位履行占有使用者職能。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、房產(chǎn)等的管理。臨時(shí)機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰，類似機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)應(yīng)屬于所掛靠的單位，并進(jìn)行管理。在明確產(chǎn)權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立完整的資產(chǎn)實(shí)物賬、卡，全面反映國有資產(chǎn)的存量狀況；嚴(yán)格管理制度，健全手續(xù)，明確使用責(zé)任；建立統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，及時(shí)掌握資產(chǎn)使用及增減變動(dòng)情況；及時(shí)解決管理中發(fā)生的問題，保全國有資產(chǎn)。
4．加大工作力度，強(qiáng)化財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)管理。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作是一切經(jīng)濟(jì)管理工作的基礎(chǔ)，也是行政事業(yè)資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)。因此，應(yīng)結(jié)合現(xiàn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度和各項(xiàng)財(cái)政改革的要求，加大對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員，包括資產(chǎn)管理人員的培訓(xùn)工作，以真正適應(yīng)新形勢下資產(chǎn)管理工作的需要。同時(shí)，還應(yīng)注重強(qiáng)化對(duì)各級(jí)各部門、單位領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)工作，切實(shí)提升各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)行政事業(yè)資產(chǎn)管理的思想認(rèn)識(shí)水平，提升科學(xué)決策，依法辦事的水平。
（作者單位：杭州市財(cái)政局）
