?文／俞 谷 項(xiàng)麗珠 潘婉萍
目前，桐廬縣國(guó)有資產(chǎn)近８０％分布在行政事業(yè)單位中，但是行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的管理存在不少問(wèn)題，如資產(chǎn)管理意識(shí)淡薄，資產(chǎn)配置不合理，使用效益低下，實(shí)物管理混亂，處置資產(chǎn)隨意性大等，資產(chǎn)流失比較嚴(yán)重。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
１． 實(shí)物資產(chǎn)管理薄弱，漏洞不少。
資產(chǎn)管理不規(guī)范，賬外資產(chǎn)大量存在，賬賬不符、賬實(shí)不符等現(xiàn)象嚴(yán)重。一是固定資產(chǎn)賬簿不全，甚至不建賬。由于制度執(zhí)行不嚴(yán)格，會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，一些單位未按規(guī)定設(shè)置固定資產(chǎn)賬簿，致使房屋、車(chē)輛和專(zhuān)用設(shè)備等固定資產(chǎn)一直游離在賬外；有些單位總賬和明細(xì)賬、賬簿和報(bào)表不符；有的只設(shè)總賬，卻沒(méi)有明細(xì)賬，根本不知有何資產(chǎn)。二是購(gòu)建、捐贈(zèng)資產(chǎn)不入賬。如有的單位房屋建筑物建成后已投入使用，因沒(méi)有辦理竣工結(jié)算，沒(méi)有取得合法的原始憑證，一直沒(méi)能入賬；有些單位捐贈(zèng)的資產(chǎn)不入賬，造成資產(chǎn)脫離財(cái)務(wù)監(jiān)管。三是該核銷(xiāo)的資產(chǎn)不銷(xiāo)賬。一些應(yīng)該報(bào)廢、報(bào)損處理的資產(chǎn)，沒(méi)有及時(shí)報(bào)國(guó)資管理部門(mén)核銷(xiāo)處理，長(zhǎng)期掛賬。單位已經(jīng)拆除、房改給職工的房屋而退出使用、淘汰報(bào)廢的設(shè)備，因沒(méi)有辦理核銷(xiāo)手續(xù)，仍掛在賬上，存在著有賬無(wú)實(shí)現(xiàn)象。
此外，產(chǎn)權(quán)界限不明確，單位之間互相占用資產(chǎn)現(xiàn)象也較普遍。由于部分資產(chǎn)購(gòu)置時(shí)間、使用時(shí)間長(zhǎng)，相互借調(diào)使用手續(xù)不齊，造成無(wú)償長(zhǎng)期占用、使用國(guó)有資產(chǎn)，隨著時(shí)間的推移，致使產(chǎn)權(quán)不清，造成資產(chǎn)流失。
２． 資產(chǎn)處置隨意，管理混亂。
一些單位視國(guó)有資產(chǎn)為部門(mén)自有資產(chǎn)，不履行資產(chǎn)的處置審批、必要的評(píng)估、技術(shù)鑒定等程序，私自作出處理。一是部門(mén)、單位未經(jīng)批準(zhǔn)隨意將資產(chǎn)報(bào)廢、報(bào)損；二是不辦理任何手續(xù)隨意轉(zhuǎn)讓、對(duì)外提供擔(dān)保，造成經(jīng)濟(jì)損失；三是未按國(guó)資管理規(guī)定，認(rèn)真履行審批手續(xù)，私自出租、出借、變賣(mài)、隨意捐贈(zèng)國(guó)有資產(chǎn)等。特別是有的單位機(jī)構(gòu)改革或人員變動(dòng)，物隨人走，汽車(chē)、通訊工具成了陪送的“嫁妝”，致使資產(chǎn)失控。個(gè)別的甚至借機(jī)處理、私占、侵吞國(guó)有資產(chǎn)。還有的部門(mén)、單位特權(quán)思想嚴(yán)重，習(xí)慣于向下屬單位“長(zhǎng)期借用”汽車(chē)等固定資產(chǎn)，控制著下屬單位資產(chǎn)的處置權(quán)。
３． 國(guó)有資產(chǎn)低效運(yùn)行，缺乏保值增值機(jī)制。
行政事業(yè)單位中，目前還沒(méi)有一套完整的保值增值考核制度，領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)也沒(méi)有資產(chǎn)的保值增值內(nèi)容，考核流于形式，效果不理想。部門(mén)資產(chǎn)管理，責(zé)任落實(shí)不到位，盲目購(gòu)置、重復(fù)購(gòu)置，造成資產(chǎn)閑置、損失、浪費(fèi)嚴(yán)重。在使用過(guò)程中，由于沒(méi)有建立政府統(tǒng)一調(diào)劑和有償使用制度，資源不能共享，資產(chǎn)使用效率較低；加之存量結(jié)構(gòu)不合理，造成部門(mén)之間不平衡，出現(xiàn)有些單位房屋閑置出租獲利，用于職工福利，而有的單位租用房屋辦公，租賃費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象。
４． “非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)收益的收繳工作難以落實(shí)，政府國(guó)有資產(chǎn)投資收益難以取得。
根據(jù)有關(guān)規(guī)定，凡占有使用國(guó)有資產(chǎn)的行政事業(yè)單位，將國(guó)有非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為出租、出借、承包、對(duì)外投資、興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體等從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，都要報(bào)經(jīng)財(cái)政、國(guó)資部門(mén)批準(zhǔn)，并征收國(guó)有資產(chǎn)占用費(fèi)。該項(xiàng)規(guī)定由于涉及部門(mén)單位切身利益，缺乏有效征管措施，執(zhí)行難度大，“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)收益大多沒(méi)有納入單位財(cái)務(wù)管理，而是成為單位的“小金庫(kù)”，作為單位領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)支及職工福利的主要資金來(lái)源，致使國(guó)家財(cái)產(chǎn)被無(wú)償占用。一些單位盲目對(duì)外投資，由于決策失誤，投出的資金無(wú)法收回，也是造成國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失的原因。
以上這些問(wèn)題，不僅增加了縣級(jí)財(cái)政開(kāi)支，加劇了財(cái)政困難，而且滋生了腐敗，導(dǎo)致了國(guó)有資產(chǎn)的流失。
加強(qiáng)縣級(jí)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理，要以創(chuàng)新的思路，實(shí)行資產(chǎn)所有者和占有、使用者各自的監(jiān)管責(zé)任制。要改革資產(chǎn)運(yùn)作方式，加大資產(chǎn)調(diào)劑力度，優(yōu)化資產(chǎn)配置，提高資產(chǎn)使用效率。筆者認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)有資產(chǎn)管理和監(jiān)督可以從以下幾個(gè)方面入手。
１． 建立、健全國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督機(jī)制和營(yíng)運(yùn)體系
為實(shí)現(xiàn)政府由直接管理向間接管理、微觀管理向宏觀管理、行政管理向產(chǎn)權(quán)管理的轉(zhuǎn)變，從根本上達(dá)到政企、政事、政資分開(kāi)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值的最大化，要完善國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)—國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司—企事業(yè)單位三個(gè)層次的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理和營(yíng)運(yùn)體系，明確各自職責(zé)。縣國(guó)資委作為國(guó)有資產(chǎn)所有者代表，代表縣政府行使國(guó)有資產(chǎn)管理的決策和領(lǐng)導(dǎo)職能，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行綜合性的管理和監(jiān)督。國(guó)資委下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)國(guó)資委的日常工作。國(guó)有資產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)有限公司作為縣政府直接授權(quán)設(shè)立的國(guó)有獨(dú)資公司，是政府授權(quán)的國(guó)有資產(chǎn)出資主體，行使出資人權(quán)利，并向縣國(guó)資委承擔(dān)保值增值責(zé)任，是特殊企業(yè)法人。公司既負(fù)責(zé)政府管理權(quán)限內(nèi)企業(yè)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的運(yùn)作，同時(shí)也負(fù)責(zé)從行政事業(yè)單位剝離出來(lái)資產(chǎn)的運(yùn)作和“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)收益的收繳。對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革中騰空閑置的資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)移交國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司，根據(jù)具體情況，采取公開(kāi)拍賣(mài)、拍租、調(diào)劑使用等不同處理方法，嚴(yán)防國(guó)有資產(chǎn)的流失。
２． 以清產(chǎn)核資工作為契機(jī)，強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作
通過(guò)清產(chǎn)核資，針對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理中所存在的問(wèn)題，一方面要督促各部門(mén)和單位提出改進(jìn)措施，建章建制，加強(qiáng)日常管理，形成有效的內(nèi)控監(jiān)管機(jī)制。另一方面國(guó)資管理部門(mén)要建立健全相關(guān)的規(guī)章制度，強(qiáng)化制度的制約。一是進(jìn)一步完善行政事業(yè)單位用國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外投資和對(duì)外提供擔(dān)保的管理辦法，任何單位發(fā)生對(duì)外擔(dān)保行為的，都必須按有關(guān)規(guī)定程序進(jìn)行報(bào)批，對(duì)違規(guī)的要進(jìn)行嚴(yán)肅處理，對(duì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失的要追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。二是完善和制定行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外出租、出借以及處置的審批和管理辦法，規(guī)范單位國(guó)有資產(chǎn)處置行為。對(duì)于閑置不用或政府需要調(diào)劑使用的資產(chǎn)，國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)有權(quán)調(diào)劑處置，任何占有、使用單位不得擅自處置，對(duì)確需處置的要按有關(guān)規(guī)定程序進(jìn)行報(bào)批，通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行公開(kāi)拍賣(mài)。三是按照《浙江省行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記試行辦法》規(guī)定，做好行政事業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)登記工作，明晰單位產(chǎn)權(quán)，全面掌握各部門(mén)資產(chǎn)的存量、結(jié)構(gòu)和使用狀況，為制定不同類(lèi)型單位資產(chǎn)占用定額、編制部門(mén)預(yù)算、實(shí)施政府采購(gòu)提供翔實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并建立單位資產(chǎn)、檔案移交和交接手續(xù)制度，保證各種歷史資料的完整。四是進(jìn)一步規(guī)范和完善政府采購(gòu)制度，加強(qiáng)購(gòu)置的管理，并逐步擴(kuò)大政府采購(gòu)的范圍和項(xiàng)目。同時(shí)，在財(cái)政部門(mén)內(nèi)部要相互協(xié)調(diào)配合，政府采購(gòu)計(jì)劃要在資產(chǎn)管理部門(mén)的參與下編制，在執(zhí)行過(guò)程中要完善相關(guān)手續(xù)，使單位財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理部門(mén)得到資產(chǎn)購(gòu)置的憑證，防止出現(xiàn)賬外資產(chǎn)。
３． 完善國(guó)有資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理辦法，將資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)
加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理，重點(diǎn)是固定資產(chǎn)的管理。要管理好固定資產(chǎn)，必須把行政事業(yè)單位的資產(chǎn)和資金、資產(chǎn)的價(jià)值量管理和實(shí)物量管理結(jié)合起來(lái)，特別是把固定資產(chǎn)的增減狀況、使用狀況和分布狀況結(jié)合起來(lái)。因此，財(cái)政、國(guó)資管理部門(mén)要建立健全國(guó)有資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理辦法，合理界定財(cái)政部門(mén)對(duì)單位資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理方面的權(quán)利與義務(wù)，規(guī)范資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)管理行為，對(duì)資產(chǎn)的購(gòu)置、使用、處置、考核實(shí)施全過(guò)程的監(jiān)督。
在編制部門(mén)綜合預(yù)算時(shí)，預(yù)算部門(mén)要加強(qiáng)與國(guó)資管理部門(mén)的協(xié)作，利用清產(chǎn)核資的結(jié)果，對(duì)存量資產(chǎn)進(jìn)行分析，充分了解資產(chǎn)的狀況，提出固定資產(chǎn)購(gòu)置、配置和處置方案，并通過(guò)預(yù)算管理，特別是結(jié)合綜合預(yù)算管理來(lái)保證固定資產(chǎn)購(gòu)置科學(xué)、配置合理、處置得當(dāng)，最終提高資產(chǎn)使用效率。同時(shí)，要加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，規(guī)范管理行為，實(shí)行財(cái)務(wù)、資產(chǎn)監(jiān)管并重，將單位占有使用的國(guó)有資產(chǎn)納入財(cái)務(wù)執(zhí)法檢查范疇，定期對(duì)單位使用的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行檢查，嚴(yán)厲打擊一些單位采取制作假賬目、假報(bào)表、假憑證等手段盜賣(mài)和侵吞國(guó)有資產(chǎn)等違法行為，確保國(guó)有資產(chǎn)的安全完整和保值增值。
４． 健全行政事業(yè)單位“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)的營(yíng)運(yùn)機(jī)制
筆者建議把行政事業(yè)單位的資產(chǎn)全部納入國(guó)有資產(chǎn)管理范圍，從源頭上杜絕體外運(yùn)行，私設(shè)小金庫(kù)等行為，堵住國(guó)有資產(chǎn)流失漏洞。一要嚴(yán)格執(zhí)行審批制度。行政事業(yè)單位的“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)，必須按審批權(quán)限報(bào)國(guó)資辦及國(guó)資委審批。二是堅(jiān)持“公開(kāi)、公正、公平”的原則。行政事業(yè)單位“非轉(zhuǎn)經(jīng)”，應(yīng)按照《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》的規(guī)定，對(duì)其資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，并向國(guó)資部門(mén)出具評(píng)估報(bào)告，以及“非轉(zhuǎn)經(jīng)”項(xiàng)目的可行性報(bào)告。國(guó)資部門(mén)要嚴(yán)格審查“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)來(lái)源，督促單位按市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，采取公開(kāi)拍賣(mài)、拍租等處置形式，確保資產(chǎn)收益最大化。三要建立“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)有償使用制度。對(duì)批準(zhǔn)的“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)取得的收益，按一定標(biāo)準(zhǔn)收繳資產(chǎn)占用費(fèi)。并按規(guī)定實(shí)行專(zhuān)戶管理，專(zhuān)項(xiàng)用于行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的維修和更新。
５． 加快事業(yè)單位改革步伐，盤(pán)活事業(yè)單位資產(chǎn)
按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，以有利于政事職責(zé)分開(kāi)，資源優(yōu)化配置，提高資產(chǎn)的使用效益為原則，加快事業(yè)單位的改革。針對(duì)目前事業(yè)單位政事企不分，布局不合理，資產(chǎn)使用效益低等情況，應(yīng)采用不同的改革形式：一是對(duì)相同、相近、相關(guān)的管理及服務(wù)職能的單位進(jìn)行重組，綜合設(shè)置，資產(chǎn)由國(guó)資部門(mén)根據(jù)單位需要統(tǒng)一調(diào)劑安排；二是對(duì)設(shè)置過(guò)于零散、規(guī)模過(guò)小、服務(wù)對(duì)象單一的單位進(jìn)行合并，資源原則上合并；三是對(duì)純粹以營(yíng)利為主要目的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，整體轉(zhuǎn)為企業(yè)，按市場(chǎng)化運(yùn)作公開(kāi)推向社會(huì)，采取整體資產(chǎn)出讓或股份制改造等形式，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)收益最大化；四是對(duì)長(zhǎng)期沒(méi)有任務(wù)，不出成果，社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益低下，運(yùn)作困難的單位予以撤銷(xiāo)，效益由國(guó)有資產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)有限公司收回，通過(guò)拍賣(mài)等形式變現(xiàn)；五是對(duì)部分學(xué)校、幼兒園、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等事業(yè)單位實(shí)行國(guó)有民營(yíng)，在保障國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不變的前提下，引入社會(huì)資本，轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。（作者單位：桐廬縣財(cái)政局）
