[內(nèi)容提要]近年來，縣鄉(xiāng)政府債務(wù)風(fēng)險日趨嚴(yán)重，已經(jīng)成為妨礙經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重大隱患。為此，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險的防范和化解工作，應(yīng)該被盡快提到議事日程，切實給予高度重視。
[關(guān)鍵詞]縣鄉(xiāng)政府 債務(wù)風(fēng)險 防范 化解
在我國目前的五級政權(quán)架構(gòu)中，縣鄉(xiāng)兩級政府是最基層的政權(quán),這兩級政府的財政狀況直接關(guān)系到基層的政權(quán)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)系到能否如期實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)。據(jù)中國新聞網(wǎng)透露，目前全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)債約1萬億元，以目前的2000多個縣計算，平均每個縣負(fù)債5億元。財政部認(rèn)可的縣鄉(xiāng)負(fù)債規(guī)模也已達(dá) 5000 多億元。且鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債非常普遍，僅青海省272個鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有131個負(fù)債。
一、縣鄉(xiāng)政府債務(wù)沉重產(chǎn)生了系列問題
（一）縣鄉(xiāng)政府債務(wù)沉重是“三農(nóng)”問題的重要誘因?？h鄉(xiāng)財政負(fù)債使縣鄉(xiāng)財政成了“吃飯財政”。于是常常置中央政府關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、禁止向農(nóng)民隨意攤派的政策于不顧，以各種名義向農(nóng)民收費(fèi)和集資，致使部分地區(qū)農(nóng)民不堪重負(fù)，出現(xiàn)了農(nóng)民和鄉(xiāng)村干部對抗、上訪、農(nóng)民與政府關(guān)系緊張的局面。
（二）降低了政府威信?？h鄉(xiāng)政府負(fù)債嚴(yán)重而長期拖欠不還，已造成惡劣的影響，縣鄉(xiāng)政府欠債被單位和個人起訴事件已屢見不鮮。縣鄉(xiāng)政府的重要任務(wù)之一是建立廉潔、高效、誠信政府。政府欠債不還，帶頭不講信用，其倡導(dǎo)建立信用政府的號召就空乏其力。
（三）是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的的阻礙因素。債務(wù)沉重的縣鄉(xiāng)政府，特別是經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府，提供公共產(chǎn)品的能力十分低下，對基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，對文教科衛(wèi)的支持不夠，不能滿足本地區(qū)和人民日益增長的各種需要。而市場經(jīng)濟(jì)條件下，資金、技術(shù)，人才的趨利性使各種生產(chǎn)要素傾斜流動日益加劇，負(fù)債政府稅源枯竭，反過來加重境內(nèi)現(xiàn)有企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)，形成惡性循環(huán)，不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，更不利于經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。
二、原因分析
（一）財權(quán)和事權(quán)的體制劃分，是深層次的原因。分稅制改革以來，縣鄉(xiāng)財政赤字增加，地方財力明顯地向省、市集中。在財力向省、市集中的同時，許多本不應(yīng)由縣鄉(xiāng)承擔(dān)的事權(quán)卻繼續(xù)存在甚至不斷下移，這直接導(dǎo)致了縣鄉(xiāng)財政困難，嚴(yán)重制約了基層財政功能的發(fā)揮。1994年以來，省級政府的集中程度在不斷加大，年均提高2%（從1994年的16.8%提高到2005年的38.8%）；市一級政府同樣在想方設(shè)法增強(qiáng)集中程度。
在縣鄉(xiāng)財政赤字增加的情況下，市、縣將財政壓力向縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)嫁。在縣鄉(xiāng)二級，即使是實行分稅制改革，實際情況也只是名義上的分稅制，在體制上依然是傳統(tǒng)的包干體制。就財權(quán)與事權(quán)的劃分，作為基層的縣鄉(xiāng)政府在與上級政府的博弈中一直處于不利地位。縣鄉(xiāng)政府被要求承擔(dān)與其財權(quán)不相稱的大量事權(quán)，要提供大量本應(yīng)由上級政府提供的社會公共物品，如農(nóng)村道路建設(shè)、社會治安管理、各種稅費(fèi)征收、農(nóng)村義務(wù)教育等?？h鄉(xiāng)政府為了完成上級“指派”的各項任務(wù)，干點“政績”，就不得不千方百計地向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁財政負(fù)擔(dān)和大量舉債。縣鄉(xiāng)政府負(fù)債是“雨天挑稻草——越挑越重”。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，目前我國義務(wù)教育投入中，78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9%左右由縣財政負(fù)擔(dān)，11%左右由省地負(fù)擔(dān)，由中央財政負(fù)擔(dān)的甚少。
（二）樹形象、攀政績，資金使用效率低，監(jiān)管制度不健全，進(jìn)而形成大規(guī)模政府負(fù)債。一些縣鄉(xiāng)政府為了在任期出政績，追求短期效應(yīng)，不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政承受能力，不顧方案可行性和資金使用效率，一味上工程上項目，浪費(fèi)了大量財力和資源。現(xiàn)代財政體制以民主政治為政治制度基礎(chǔ)，財政資金的使用應(yīng)該受到更為嚴(yán)格和有效的人民監(jiān)督。就我國縣鄉(xiāng)來說，一級政府的財政收支應(yīng)受同級人大的監(jiān)督，但人大對縣鄉(xiāng)財政的監(jiān)督基本上流于形式，雖然一年一度的縣鄉(xiāng)政府向人民代表大會報告預(yù)決算情況，但人大代表不熟悉內(nèi)情，不參加審計，因而基本上每年以全票通過。縣鄉(xiāng)人大代表選舉缺乏規(guī)范的操作程序，人大代表主要由行政干部、村干部外加若干地方名流充任，無論是干部還是名流都或多或少的顯示了上級的意志，這使縣鄉(xiāng)人大代表難以充分代表民意?？h鄉(xiāng)人大代表與干部身份不分導(dǎo)致嚴(yán)重的權(quán)力關(guān)系紊亂，在平時工作中接受縣鄉(xiāng)黨委和政府指導(dǎo)的村干部，不敢或不愿以人大代表的身份在短暫的人代會上對縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)的決定放膽議論，更不消說行使其作為人大代表的權(quán)力，所以縣鄉(xiāng)人大權(quán)力不能得到尊重和充分行使，結(jié)局是民眾既不能以其公民權(quán)利，也不能以其代表權(quán)利對縣鄉(xiāng)政府的財政行為進(jìn)行有效制約。缺乏民眾和縣鄉(xiāng)人大的充分監(jiān)督，財政監(jiān)督實際上是走形式，其結(jié)局是政府財政行為不受約束、資金使用效率低下。。
（三）干部人事考核制度和債務(wù)責(zé)任追究制度的不完善，使債務(wù)膨脹的源動力得不到有效扼制。現(xiàn)有的干部考核體系突出國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入等指標(biāo)，弱化能源消耗、財政支出等指標(biāo)，債務(wù)指標(biāo)更是沒有列入縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部考核的主要內(nèi)容。長期以來，我國對縣鄉(xiāng)負(fù)責(zé)人缺少必要的財政監(jiān)督和審計，致使縣鄉(xiāng)政府債務(wù)扶搖直上。縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計、任內(nèi)審計制度不健全，形同虛設(shè)，干部政績考核、調(diào)動、晉級與財政工作未掛鉤，不少縣鄉(xiāng)負(fù)責(zé)人以能借到更多的資金為能耐，至于政府負(fù)債，與己無關(guān)，離任無過無責(zé)?？h鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)一任接一任，債務(wù)規(guī)模越來越大。
（四）縣鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)臃腫是縣鄉(xiāng)政府負(fù)債的重要因素。盡管國家強(qiáng)調(diào)要精簡機(jī)構(gòu)，但縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象并不見減輕。各縣鄉(xiāng)政府中，既有行政編制的國家干部，也有七所八站等事業(yè)單位的事業(yè)編制人員，還有縣鄉(xiāng)招聘的工作人員，少則幾十人，多者幾百人，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)就都在一百人以上?？h鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)龐大，財政供養(yǎng)人員過多是縣鄉(xiāng)負(fù)債的重要原因。我國目前縣鄉(xiāng)兩級的財政收入只占全國財政總收入的21%，而縣鄉(xiāng)兩級財政供養(yǎng)的人員卻約占全國財政供養(yǎng)人員總數(shù)的71%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政供養(yǎng)人員約1316.2萬人（不包括不在編人員），加之近些年中央和各省市出臺了幅度很大的職工增資和提高社會保障水平的政策，并對各級財政安排的農(nóng)科教、公檢法、計劃生育、基層宣傳文化的支出，提出了明確要求，縣鄉(xiāng)財政支出增幅超過支付能力，形成縣鄉(xiāng)政府負(fù)債。
（五）各種歷史遺留原因，使縣鄉(xiāng)政府債務(wù)積重難化。一是農(nóng)村合作基金會無序運(yùn)行，縣鄉(xiāng)政府包攬苦果。前些年的農(nóng)村合作基金會受到縣鄉(xiāng)政府及主管部門的權(quán)力控制，起步晚、運(yùn)行快，經(jīng)辦人員沒有經(jīng)過系統(tǒng)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，缺乏嚴(yán)格的管理及監(jiān)督機(jī)制。到頭來，企業(yè)垮了，大筆債務(wù)落到縣鄉(xiāng)政府的頭上，地方財政的包袱變沉重了。二是企業(yè)貸款，政府擔(dān)保。一些由縣鄉(xiāng)政府出面或財政負(fù)責(zé)貸款擔(dān)保的企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)后，有關(guān)債務(wù)轉(zhuǎn)到政府頭上，壓在縣鄉(xiāng)財政的肩上。三是企業(yè)欠債，縣鄉(xiāng)政府買單。縣鄉(xiāng)政府為了保證地方的穩(wěn)定，在出售、合并、轉(zhuǎn)軌過程中，主動或被動地承擔(dān)了一些企業(yè)的債務(wù)。以上各種歷史遺留原因，促使縣鄉(xiāng)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重。
三、解決對策
根據(jù)縣鄉(xiāng)政府債務(wù)成因的分析，防范和化解縣鄉(xiāng)政府債務(wù)風(fēng)險不能依靠單兵推進(jìn)，而只能依靠整體推進(jìn)。其中，理順中央、省、市、縣鄉(xiāng)各級政府財權(quán)和事權(quán)的關(guān)系是前提；加強(qiáng)對縣鄉(xiāng)政府財政資金的監(jiān)管，完善干部人事考核制度是提高資金使用效率、化解縣鄉(xiāng)債務(wù)風(fēng)險的基本保證；精簡機(jī)構(gòu)和人員，建立債務(wù)管理機(jī)制是防范和化解縣鄉(xiāng)債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)實途徑。
（一）治病要治本，理順中央與地方的財權(quán)、事權(quán)關(guān)系。事實表明，集權(quán)型政府體制下實行的分稅制，造成了收入向上逐級集中、財政壓力逐級向下轉(zhuǎn)嫁的現(xiàn)象。糾正這種狀況的可行辦法是以法律手段劃分并規(guī)范政府間的權(quán)責(zé)利關(guān)系。可以設(shè)想把縣鄉(xiāng)財政的內(nèi)容分三級：凡是具有全國性意義的支出如義務(wù)教育，由全國人大規(guī)定，中央政府統(tǒng)一支付；凡是上級行政部門規(guī)定或交辦的事務(wù)，財力由該部門或上級政府跟隨；凡是純縣鄉(xiāng)范圍的事務(wù)，由縣鄉(xiāng)財政解決。同時，完善債務(wù)消化轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。冰凍三尺，非一日之寒?？h鄉(xiāng)政府的債務(wù)居高不下，使得縣鄉(xiāng)財政運(yùn)行相當(dāng)困難。那些以農(nóng)業(yè)為主要財源支柱的地方，單靠縣鄉(xiāng)政府增收節(jié)支、精簡和控制財政供給人員來消化債務(wù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在對經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)實施財政轉(zhuǎn)移支付時應(yīng)充分考慮債務(wù)消化問題。
（二）加強(qiáng)對縣鄉(xiāng)財政收支的監(jiān)管。一是加強(qiáng)民眾和縣鄉(xiāng)人大的監(jiān)督，推進(jìn)民主和法制進(jìn)程。由于社會民主化進(jìn)程滯后，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財政行為約束虛化，縣鄉(xiāng)財政體制實質(zhì)上還是停留在計劃經(jīng)濟(jì)時代的集權(quán)財政，嚴(yán)重滯后于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。解決這一矛盾的基本途徑是進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)政治體制改革，確立以民眾權(quán)利為基礎(chǔ)的縣鄉(xiāng)財政體制，給予民眾更加充分的政治民主權(quán)利。進(jìn)一步加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大制度建設(shè)，使人大代表成為真正的民意代表，能對縣鄉(xiāng)政府財政行為進(jìn)行實質(zhì)上的監(jiān)督和約束。人代會制度應(yīng)當(dāng)放開普選，選出真正能夠代表群眾利益、懂財政財經(jīng)業(yè)務(wù)又敢于對違法違紀(jì)的不正之風(fēng)進(jìn)行抵制的好代表，才能真正做好審批和監(jiān)督工作。二是要強(qiáng)化上級對下級的專業(yè)檢查。不走形式，不走過場，切實實行公示、招標(biāo)和引入競爭機(jī)制，提高公共品供給的效率。嚴(yán)格執(zhí)行財政預(yù)算，不在預(yù)算內(nèi)的指出必須經(jīng)縣鄉(xiāng)人大通過才能支出，對支出加大監(jiān)督力度，增加財政支出的透明度，特別是對各種基建支出，必須進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，堵塞漏洞，不斷提高財政支出效益。
（三）改革干部人事考核制度。把是否依法依規(guī)管理債務(wù)問題作為考核干部的重要內(nèi)容，干部升遷既要看經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，也要看能源消耗、債務(wù)管理。通過這種用人機(jī)制的創(chuàng)新，引導(dǎo)和促進(jìn)各級黨政干部樹立正確的政績觀，減少債務(wù)膨脹的內(nèi)在沖動。完善政府債務(wù)責(zé)任追究制度。進(jìn)一步明確債務(wù)主體的責(zé)任，細(xì)化項目，責(zé)任到人，終身追究；對違反規(guī)定的舉借債務(wù)或給財政帶來損失的責(zé)任單位和責(zé)任人員，追究行政責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
（四）建立和完善債務(wù)管理機(jī)制。建立債務(wù)預(yù)算管理制度，將政府舉債數(shù)量、舉債項目、舉債投向、舉債效益納入預(yù)算管理，規(guī)范政府舉債行為。建立債務(wù)預(yù)警機(jī)制，可借鑒國外經(jīng)驗，設(shè)計出符合各地實際的政府債務(wù)預(yù)警控制指標(biāo)，確保政府債務(wù)控制在一個適度、安全的范圍內(nèi)。建立政府債務(wù)償債機(jī)制，設(shè)立債務(wù)風(fēng)險準(zhǔn)備金，專戶管理、?？顚Ｓ?，專門用于償還政府債務(wù)，提高政府抗風(fēng)險能力。
（五）杜絕政府擔(dān)保負(fù)債。政府部門要明確工作職責(zé)，做到政企分開。特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，縣鄉(xiāng)兩級政府加強(qiáng)了招商引資的力度，企業(yè)利用外債的情況將會隨時發(fā)生。作為政府機(jī)構(gòu)要做到政企分開，吸取以往的教訓(xùn)，切不可以政府或財政的名義為企業(yè)和生產(chǎn)經(jīng)營型事業(yè)單位的借款實施經(jīng)濟(jì)責(zé)任擔(dān)保。
（六）精簡機(jī)構(gòu)和人員。按照小政府大社會的原則，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)合理地確定縣鄉(xiāng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，消除機(jī)構(gòu)臃腫，分流和精簡縣鄉(xiāng)政府人員，提高工作效率，減輕財政負(fù)擔(dān) 。
