摘要：國(guó)庫(kù)集中支付推行以來(lái)，取得了一些成績(jī)，但是也暴露出一些問(wèn)題。本文在分析實(shí)踐中存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，針對(duì)這些問(wèn)題提出了實(shí)踐中推行國(guó)庫(kù)集中支付制度應(yīng)當(dāng)予以完善的建議。
關(guān)鍵字：國(guó)庫(kù) 集中支付 核算
國(guó)庫(kù)集中支付制度建立的歷史并不長(zhǎng)，普遍由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家于上個(gè)世紀(jì)實(shí)施。一項(xiàng)制度能夠建立，而且是普遍建立，一定有其歷史必然性，符合歷史潮流發(fā)展的方向，更一定有其深刻的理論依據(jù)。國(guó)庫(kù)集中支付制度就是對(duì)從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直至資金到達(dá)商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶全過(guò)程的監(jiān)控制度。
一、國(guó)庫(kù)集中支付試點(diǎn)工作中遇到的問(wèn)題
在借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)從2001年開始，開始逐步推廣實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度。從幾年的實(shí)踐來(lái)看，取得了明顯的成效，但同時(shí)也暴露出了一些問(wèn)題，需要對(duì)其進(jìn)行改革和完善。
（一） 單一賬戶的設(shè)置不規(guī)范
改革的基本要求是：國(guó)庫(kù)單一賬戶由財(cái)政部門在中央人民銀行或其分支機(jī)構(gòu)開設(shè)，未設(shè)中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)的地區(qū)在金庫(kù)代理銀行開設(shè)。但是實(shí)際情況是，還存在一些試點(diǎn)地區(qū)未將單一賬戶設(shè)置在中央銀行，而是設(shè)置在商業(yè)銀行，使國(guó)庫(kù)管理制度改革偏離了既定目標(biāo)，增加了財(cái)政資金的風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)庫(kù)資金向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)移，也不利于中央銀行貨幣政策和貨幣手段的實(shí)施。
（二） 中央與地方在核算方法上存在差異
各地一般都采取集中收支、集中核算的做法，而中央試點(diǎn)部委則實(shí)行集中收支、分散核算。近年來(lái)，各地一般都設(shè)立了會(huì)計(jì)核算中心或財(cái)政核算中心或資金結(jié)算中心或國(guó)庫(kù)集中支付中心，在保持財(cái)政資金分配使用權(quán)不變的情況下，取消了預(yù)算單位的銀行賬戶和會(huì)計(jì)人員，將預(yù)算單位的財(cái)政資金集中到中心，統(tǒng)一在商業(yè)銀行開設(shè)賬戶，實(shí)行集中收支、集中核算、集中管理。這樣可以強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，便于財(cái)政部門集中調(diào)度統(tǒng)籌安排，但由于預(yù)算單位自身末參與自己的財(cái)務(wù)管理，不利于其對(duì)自己收入、支出、資產(chǎn)、負(fù)債以及凈資產(chǎn)的分析和管理。另一方面中央試點(diǎn)部門又是采取集中收支、分散核算的做法，這種做法正好和地方的集中收支、集中核算的做法相反。分散核算方式有利于預(yù)算單位對(duì)于白身財(cái)務(wù)管理，但財(cái)政部門對(duì)于支出的監(jiān)督力度不如前者，所以造成中央與地方在核算方法上存在差異。
（三） 國(guó)庫(kù)法規(guī)的不健全
隨著金融及財(cái)稅體制改革的進(jìn)一步深入，國(guó)庫(kù)的會(huì)計(jì)核算和管理工作都有了很大變化，雖然國(guó)家也于1985年和1989年相繼出臺(tái)了國(guó)家金庫(kù)管理?xiàng)l例及其實(shí)施細(xì)則，并修改了一些法律法規(guī)，但相當(dāng)一部分已不適應(yīng)金融及財(cái)稅體制改革的要求，如在國(guó)庫(kù)監(jiān)管中，國(guó)庫(kù)有權(quán)根據(jù)金融違法行為處罰辦法對(duì)金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政存款或資金的行為進(jìn)行處罰，而對(duì)稅務(wù)和財(cái)政機(jī)關(guān)的占?jí)盒袨闊o(wú)權(quán)處理，出現(xiàn)了國(guó)庫(kù)監(jiān)管中的。真空。現(xiàn)象，業(yè)務(wù)改革中制度建設(shè)的不配套，嚴(yán)重影響了國(guó)庫(kù)職能作用的充分發(fā)揮。
（四） 預(yù)算編制與資金管理、政府采購(gòu)之間缺乏銜接
實(shí)行了國(guó)庫(kù)集中支付制度以后，預(yù)算的編制與執(zhí)行雖然也進(jìn)行了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，但與資金支出管理改革還不配套，其所遇到的問(wèn)題主要表現(xiàn)在:1、各單位應(yīng)當(dāng)采用。零基預(yù)算編制法。編制預(yù)算，但是在預(yù)算編制過(guò)程中還大量地存在著。各類預(yù)算基數(shù)加增長(zhǎng)。的情況，不能反映預(yù)算資金支出管理改革后的資金運(yùn)動(dòng)情況。2、各單位的預(yù)算由收入預(yù)算和支出預(yù)算組成，這一方法提供了資金收支流量方面的信息，但因?qū)嵭袊?guó)庫(kù)集中支付后，資金的實(shí)物管理和價(jià)值管理由不同的部門進(jìn)行，因此要求各部門預(yù)算還要提供資產(chǎn)存量方面的信息。3、在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，由于預(yù)算的編制不規(guī)范、批復(fù)不及時(shí)、年度預(yù)算調(diào)整頻繁等，對(duì)超預(yù)算或預(yù)算結(jié)余缺乏相應(yīng)的制度約束，客觀上給國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施增加了難度。
（五） 資金管理信息系統(tǒng)滯后
國(guó)庫(kù)集中支付的實(shí)現(xiàn)完全依賴于高效成熟的國(guó)庫(kù)集中支付資金管理信息系統(tǒng)的支持。這一信息保障體系要求所有預(yù)算單位和預(yù)算責(zé)任人、財(cái)會(huì)人員全員參與，能夠滿足預(yù)算資金的全過(guò)程控制、財(cái)務(wù)審查、往來(lái)結(jié)賬、報(bào)表匯總、多個(gè)單位的賬目并行及資金管理等方面的要求，還必須解決財(cái)政部門和各預(yù)算單位之間，預(yù)算單位與各下屬部門(或單位)之間，財(cái)政部門與政府采購(gòu)部門及供應(yīng)商之間的實(shí)時(shí)財(cái)務(wù)監(jiān)控和數(shù)據(jù)交流等問(wèn)題，并做好數(shù)據(jù)安全工作。目前我國(guó)以財(cái)政部門為中心的預(yù)算資金管理還未建成達(dá)到上述要求的信息平臺(tái)，大部分剛開始實(shí)行集中會(huì)計(jì)核算，而真正做到事前、事中和事后全方位監(jiān)控并與政府采購(gòu)相結(jié)合的信息平臺(tái)尚有相當(dāng)差距。
（六） 缺乏資金支付風(fēng)險(xiǎn)防范制度安排
我國(guó)預(yù)算單位由行政單位和事業(yè)單位組成，在新的市場(chǎng)條件下，許多事業(yè)單位為其業(yè)務(wù)的發(fā)展而進(jìn)行融資，行政單位也經(jīng)常為本部門、本行業(yè)或某一項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付以后，一旦融資或擔(dān)保項(xiàng)目失敗，就需要以國(guó)庫(kù)資金償還，風(fēng)險(xiǎn)最終轉(zhuǎn)移到國(guó)家，情況嚴(yán)重的還會(huì)影響政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)。目前對(duì)行政事業(yè)單位的資金風(fēng)險(xiǎn)管理制度尚未有較完善的措施。
二、完善國(guó)庫(kù)集中支付改革的建議
國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是一個(gè)漸進(jìn)性的過(guò)程，目前在中央和地方還處于試點(diǎn)階段，制度本身還需要不斷的修正與完善。
（一）規(guī)范單一賬戶設(shè)置
我國(guó)一些試點(diǎn)地方將國(guó)庫(kù)單一賬戶設(shè)置在商業(yè)銀行，這完全背離了國(guó)庫(kù)集中支付制度改革方案，影響了改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為保證改革的順利進(jìn)行，單一賬戶體系的成功建立，應(yīng)加強(qiáng)賬戶的管理工作，單一賬戶的開立、變更、撤銷必須在國(guó)庫(kù)部門備案，國(guó)庫(kù)部門經(jīng)常開展檢查工作，對(duì)未經(jīng)備案的財(cái)政性資金一律予以撤銷。
（二）統(tǒng)一中央與地方核算方式
為保證改革的一致性，采用會(huì)計(jì)集中核算的地方應(yīng)積極向中央的核算模式靠攏。試點(diǎn)地方的省分庫(kù)和地市中心支庫(kù)要積極配合財(cái)政部門的轉(zhuǎn)換關(guān)系和過(guò)渡工作，積極向國(guó)庫(kù)集中支付模式過(guò)渡。具體可采用兩種措施:一是變。正劃資金。方式為。倒劃資金。方式，在資金清算方式上積極向國(guó)庫(kù)集中支付模式靠攏;二是在當(dāng)?shù)刎?cái)政、銀行確有特殊困難，不能采取。倒劃資金。方式的情況下，建議采用。日初劃款、日終清算。的方式作為過(guò)渡。
（三）提高立法檔次，逐步修訂完善改革的有關(guān)法律制度
隨著改革的逐步深入，現(xiàn)行相關(guān)立法存在的問(wèn)題越來(lái)越突出，已不適應(yīng)改革的實(shí)際需要一是立法層次過(guò)低，法律規(guī)范的威懾和約束作用得不到充分發(fā)揮；二是立法較為滯后，缺乏前瞻性，沒(méi)有完全適應(yīng)改革的步伐或?yàn)楦母锏耐七M(jìn)事先設(shè)計(jì)出制度安排；三是一些立法的針對(duì)性和可操作性還不夠強(qiáng)。目前，立法問(wèn)題已經(jīng)成為改革順利進(jìn)行的瓶頸。所以，財(cái)政部門要對(duì)改革的支付管理辦法、會(huì)計(jì)核算辦法、資金清算辦法等相關(guān)制度進(jìn)行修訂完善，在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新，加快改革的進(jìn)程。
（四）加強(qiáng)國(guó)庫(kù)集中支付中心隊(duì)伍建設(shè)
改革開始后成立的國(guó)庫(kù)支付中心，具體辦理資金支付業(yè)務(wù)，但隨著改革的不斷推進(jìn)，也對(duì)財(cái)政干部隊(duì)伍建設(shè)提出了更高的要求。改革帶來(lái)的變化對(duì)干部的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)提出較高要求，因此，需進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)財(cái)政、國(guó)庫(kù)和預(yù)算單位的政策教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和每個(gè)會(huì)計(jì)人員基本有較高的政治素質(zhì)，全面了解、掌握改革的制度規(guī)定和管理辦法，為國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的建立與實(shí)施提供可靠的保證。要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，明確責(zé)任，規(guī)范管理，強(qiáng)化監(jiān)督，提高效率，為預(yù)算單位保守秘密，切實(shí)維護(hù)預(yù)算單位的利益。
（五）加快改革配套措施的建設(shè)
構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的社會(huì)主義公共財(cái)政體系，需要各項(xiàng)改革的齊頭并進(jìn)，所以在深化國(guó)庫(kù)集中支付改革的同時(shí)，也要不斷完善其他配套改革。首先，要細(xì)化部門預(yù)算，全面推行部門預(yù)算制度。公共財(cái)政就是要建立細(xì)化預(yù)算編制，從而全面反映各部門、各單位的收支活動(dòng)情況。實(shí)行部門預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍做法，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)財(cái)政管理體制的基本要求，是我國(guó)建立國(guó)庫(kù)集中支付制度的前提和基礎(chǔ)。部門預(yù)算反映了部門所有收入和支出，不僅可以細(xì)化預(yù)算編制，提高預(yù)算編制的透明度，而且有利于防止預(yù)算執(zhí)行中的不規(guī)范做法，有利于人大等部門對(duì)預(yù)算的審查和監(jiān)督，同時(shí)也能加強(qiáng)財(cái)政對(duì)預(yù)算支出的剛性約束，充分發(fā)揮財(cái)政的監(jiān)督作用。其次，要進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的控制和監(jiān)督。目前，中央財(cái)政提出要通過(guò)制定公共支出的績(jī)效目標(biāo)，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金從目前注重資金投入的管理轉(zhuǎn)向注重支出效果的管理。所以，各級(jí)財(cái)政部門都要積極建立起完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，逐步將績(jī)效預(yù)算的理念引入財(cái)政支出管理中，強(qiáng)化財(cái)政的監(jiān)督職能。
