一、商業(yè)銀行代理集中支付業(yè)務(wù)弊端
這種模式的資金核算方式為:財(cái)政部門對代理商業(yè)銀行下達(dá)各預(yù)算單位的資金撥付額度,代理行接到撥款明細(xì)清單后,按額度墊付資金,向商品供應(yīng)商匯劃資金。之后,再向人民銀行國庫進(jìn)行資金清算。
這種模式的資金核算方式為:財(cái)政部門對人行國庫下達(dá)各預(yù)算單位的資金撥付額度,人行國庫部門在接到撥款明細(xì)后,按額度直接向商品供應(yīng)商匯劃資金。
(一)商業(yè)銀行代理國庫集中支付方式存在的弊端
1.代理銀行既得利益不明顯,服務(wù)質(zhì)量有待提高。一是代理銀行手續(xù)費(fèi)收益低廉,積極性不高。實(shí)行國庫集中支付后,代理銀行的業(yè)務(wù)量成倍增加,但調(diào)查發(fā)現(xiàn),忻州市轄內(nèi)各縣市區(qū),財(cái)政部門支付的手續(xù)費(fèi)非常少,甚至沒有,相反代理銀行還無償提供場地、設(shè)備、人員和技術(shù),代理銀行并沒有得到相應(yīng)的利益補(bǔ)償。二是代理銀行為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),不愿意墊付資金。國庫集中支付實(shí)行由代理銀行先墊付資金,然后于日終前與人民銀行國庫單一賬戶進(jìn)行清算的方式,如果當(dāng)天不能及時(shí)與國庫單一賬戶清算,會(huì)造成代理銀行墊付資金的事實(shí),這既違背了《支付結(jié)算辦法》規(guī)定的先收后付、銀行不墊款的結(jié)算原則,也使代理銀行容易產(chǎn)生墊付資金風(fēng)險(xiǎn),因此各代理銀行都不愿意墊付資金。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),代理銀行要求財(cái)政部門預(yù)存定量資金用作保證金或不墊付資金,與改革的初衷不符。三是代理銀行為拉客戶,難免產(chǎn)生違規(guī)操作現(xiàn)象。根據(jù)改革辦法規(guī)定,零余額賬戶日終不能留有余額,因此代理銀行根本得不到可用資金,并無利可圖。而調(diào)查發(fā)現(xiàn),各商業(yè)銀行又在激烈地爭奪代理權(quán),原因是財(cái)政存款乃各商業(yè)銀行的主要存款來源,代理銀行更多考慮的是通過與財(cái)政建立合作關(guān)系來拉到財(cái)政支付保證金或其他財(cái)政專用資金存款,出于這種原因,必然影響到代理服務(wù)的質(zhì)量。
2.代理銀行零余額賬戶使用不規(guī)范,“零余額”要求難達(dá)到。零余額賬戶的設(shè)立和使用是集中支付改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)改革的資金支付管理辦法規(guī)定,財(cái)政部門在代理銀行開立了相應(yīng)的零余額賬戶,但是零余額賬戶使用不規(guī)范。一是原預(yù)算單位基本存款帳戶未停用。從調(diào)查情況看,多數(shù)預(yù)算單位把零余額賬戶,作為與原基本存款帳戶清算的過渡戶,形成了財(cái)政部門兩個(gè)零額賬戶并存的局面。二是零余額賬戶不為零,不是真正的零余額賬戶。財(cái)政部門為了保證代理銀行日常支付,有意在代理銀行賬戶上預(yù)留部分資金,作為代理銀行直接支付的保證金或預(yù)算單位零余額賬戶清算的備付金。例如某縣財(cái)政部門與代理銀行達(dá)成協(xié)議,在代理銀行開設(shè)了一個(gè)專用賬戶,從預(yù)算內(nèi)撥付資金500萬元,作為零余額賬戶支付的保證金。三是零余額賬戶墊付資金無法當(dāng)日清零。由于縣級人民銀行沒有開通實(shí)時(shí)清算,每天只有一場手工清算,代理銀行在錯(cuò)過當(dāng)天清算時(shí)間后墊付的資金無法在日終前與國庫進(jìn)行資金清算,因此零余額賬戶難以實(shí)現(xiàn)“零余額”。
3.代理支付資金清算環(huán)節(jié)增多,資金流動(dòng)速度減慢。實(shí)行集中支付后,財(cái)政資金撥付過程較以前更加復(fù)雜,環(huán)節(jié)增多,一筆撥款至少要通過四道環(huán)節(jié)才能最終到達(dá)用款單位賬上。財(cái)政部門月初向國庫提交財(cái)政直接支付匯總清算通知單、財(cái)政授權(quán)支付清算通知單,向代理銀行提交財(cái)政授權(quán)支付通知單,撥款時(shí)向代理銀行傳遞財(cái)政直接支付憑證、財(cái)政授權(quán)支付憑證,代理銀行辦理支付后,要填制代理銀行申請劃款憑證及其附件、申請財(cái)政資金劃款匯總清單、申請財(cái)政資金劃款清單,并傳遞到國庫部門,國庫部門清算資金后將回單提交給代理銀行,代理行記入財(cái)政部門或預(yù)算單位零余額賬戶。其間手續(xù)復(fù)雜、交接繁瑣,影響該筆資金的及時(shí)撥付且容易出現(xiàn)差錯(cuò)。另外,票據(jù)傳遞人員每天往返于財(cái)政部門、國庫與銀行之間,疲于憑證、清單的傳送、交接,資金隨票據(jù)來回往返,流動(dòng)速度減慢,使用效率降低。
(二)商業(yè)銀行代理方式使國庫監(jiān)管職能被削弱,不利于國庫資金風(fēng)險(xiǎn)的控制
1.國庫角色被弱化,監(jiān)管職能受損。實(shí)行國庫集中支付后,按照現(xiàn)行操作程序,先由代理銀行墊付資金,然后與人民銀行國庫單一賬戶進(jìn)行資金清算,形成了事實(shí)上的代理銀行經(jīng)理國庫,人民銀行卻由主動(dòng)劃撥變成了被動(dòng)清算的角色,國庫監(jiān)管形同虛設(shè),這與《中國人民銀行法》賦予人民銀行經(jīng)理國庫的職能相背離。
2.資金運(yùn)行程序顛倒,國庫無法實(shí)時(shí)監(jiān)管。一是國庫資金先用后批,國庫審核監(jiān)督難。國庫部門在辦理日常支付業(yè)務(wù)時(shí),只有財(cái)政部門的支付額度作為依據(jù),在代理銀行辦理資金支付后向國庫申請劃款時(shí),對撥款的政策依據(jù)、合法性以及當(dāng)天是否實(shí)際支付等方面無從審核,造成國庫對財(cái)政資金監(jiān)管的邊緣化,甚至是代理銀行墊付資金后,倒逼國庫清算資金。二是國庫被置身事后,實(shí)時(shí)監(jiān)督難。代理銀行聽命于財(cái)政支付指令,只能提供支付服務(wù),無監(jiān)督管理職權(quán),人民銀行有監(jiān)督職權(quán)又處于支付事后,實(shí)時(shí)監(jiān)督作用無法有效發(fā)揮。如果出現(xiàn)非法撥款,資金已經(jīng)流出,造成了事實(shí)的風(fēng)險(xiǎn),代理銀行也因已墊付資金而產(chǎn)生資金損失。
3.代理銀行無法代理監(jiān)管,資金風(fēng)險(xiǎn)控制無保障。代理銀行作為企業(yè),以利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo),能夠代理國庫集中支付卻無法代理國庫監(jiān)督職能。既無權(quán)監(jiān)管,也不會(huì)對預(yù)算單位利用零余額賬戶套取資金等不合規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督,而只會(huì)盡量滿足預(yù)算單位的要求,甚至為了自身利益而不惜違規(guī)操作,形成資金風(fēng)險(xiǎn)隱患。
二、人民銀行直接辦理集中支付的可行性
(一)人民銀行直接辦理集中支付已具備了條件
一是人民銀行國庫部門經(jīng)過多年的實(shí)踐,已建立起嚴(yán)密、完善的內(nèi)控制度體系,積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn),且專業(yè)人員素質(zhì)較高,完全有可能把國庫集中支付辦好。二是人民銀行是金融系統(tǒng)資金清算的組織者,而國庫作為人民銀行內(nèi)設(shè)職能部門,是大額支付系統(tǒng)的直接參與者,又有同城票據(jù)交換席位,具備先進(jìn)的資金匯劃渠道。預(yù)算單位零余額賬戶的核算利用國庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng),將國庫單一賬戶及“預(yù)算單位零余額賬戶”設(shè)立在一套核算系統(tǒng)中,實(shí)現(xiàn)了資金清算簡單、快捷、方便和安全。人民銀行辦理零余額賬戶業(yè)務(wù),既解決資金匯劃中出現(xiàn)的各類問題,還能避免由商業(yè)銀行辦理預(yù)算單位“零余額賬戶”發(fā)生的資金墊付問題,同時(shí)也杜絕了以往存在的擠占、轉(zhuǎn)移和挪用財(cái)政資金現(xiàn)象的發(fā)生,可確保財(cái)政資金的完整性。三是隨著人民銀行職能轉(zhuǎn)換,基層人民銀行人員充足,完全有能力直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)。
(二)人民銀行直接辦理集中支付,可為中央銀行經(jīng)理國庫職能的發(fā)揮開辟新天地
支出信息是財(cái)政信息的重要組成部分,支出信息大量分散存儲(chǔ)在商業(yè)銀行,不利于對信息的歸納、整理和運(yùn)用。不利于對財(cái)政資金支出的預(yù)見性的掌握和財(cái)政資金管理水平的提高,也不利于國庫現(xiàn)金管理的實(shí)施。隨著國庫信息網(wǎng)絡(luò)和處理系統(tǒng)的建設(shè)發(fā)展,人民銀行國庫部門辦理財(cái)政所有支付業(yè)務(wù)后,大量分散在商業(yè)銀行的支出信息將得到充分、有效利用,對于加強(qiáng)財(cái)政資金管理,提高財(cái)政資金使用效率發(fā)揮著重要作用。同時(shí),國庫部門可以結(jié)合財(cái)政、貨幣政策,深入開展國庫資金收支的統(tǒng)計(jì)、分析和預(yù)測,發(fā)揮國庫促進(jìn)兩大政策工具協(xié)調(diào)配合的職能作用,為中央銀行經(jīng)理國庫職能的發(fā)揮開辟新的天地。
(三)人民銀行辦理國庫集中支付方法
一是成立專門的國庫集中收付結(jié)算機(jī)構(gòu),具體負(fù)責(zé)辦理國庫集中支付。在人民銀行設(shè)立國庫集中收付結(jié)算中心,與國庫合署辦公,實(shí)行一塊牌子兩套人馬,業(yè)務(wù)人員可從相關(guān)業(yè)務(wù)科室抽調(diào)組成。二是重新設(shè)計(jì)國庫單一賬戶體系。在人民銀行國庫開設(shè)三類賬戶,即“國庫單一賬戶”、“財(cái)政零余額賬戶”、“預(yù)算外資金專戶”,在商業(yè)銀行開設(shè)二類賬戶,即“預(yù)算單位零余額賬戶”、“特設(shè)專戶”用于與國庫單一賬戶清算。三是采取國庫直接支付清算方式。所有財(cái)政資金支付通過國庫單一賬戶直接支付。即,財(cái)政部門根據(jù)預(yù)算計(jì)劃將財(cái)政直接支付憑證傳遞至人民銀行國庫集中收付結(jié)算中心,人民銀行國庫集中收付結(jié)算中心根據(jù)要求審核后,通過財(cái)政零余額賬戶將資金直接撥付到商品、勞務(wù)供應(yīng)商或收款人賬戶上,業(yè)務(wù)日終前將“財(cái)政零余額賬戶”與“國庫單一賬戶”進(jìn)行清算。對于預(yù)算單位小額零星支付,財(cái)政部門可以授權(quán)其支付額度,財(cái)政部門于每月月底前將次月的預(yù)算單位用款額度以匯總清算額度通知單的方式,通知國庫集中支付結(jié)算中心,并附各單位月度用款明細(xì)清單,當(dāng)預(yù)算單位提出用款申請時(shí),由財(cái)政部門出具財(cái)政直接支付憑證,或通過電子方式發(fā)出支付指令,并傳遞至人民銀行國庫集中收付結(jié)算中心,人民銀行國庫集中收付結(jié)算中心經(jīng)審核無誤后,將資金直接撥付到“預(yù)算單位零余額賬戶”。
三、實(shí)行人民銀行國庫集中支付需要解決的問題
(一)加強(qiáng)制度建設(shè),健全和完善相關(guān)法規(guī)制度
根據(jù)集中支付改革的需要,修訂《預(yù)算法》和《國家金庫條例》,賦予人民銀行國庫部門對征收機(jī)關(guān)、財(cái)政部門和預(yù)算單位開立非法過渡性賬戶的處罰權(quán),以及對財(cái)政庫款支撥的監(jiān)管權(quán)。同時(shí),進(jìn)一步完善財(cái)政國庫管理制度改革方案,盡快制訂適應(yīng)基層的《國庫財(cái)政資金清算辦法》、《國庫集中支付財(cái)政資金支付管理辦法》,為國庫集中支付實(shí)施提供可操作依據(jù)?！?二)完善法律法規(guī),加快部門預(yù)算推進(jìn)進(jìn)程
部門預(yù)算是實(shí)行國庫集中支付的基礎(chǔ)。目前部門預(yù)算的滯后性已成為集中支付有效實(shí)施的障礙。一是要制定相關(guān)的法律法規(guī),為部門預(yù)算改革提供法律保障,改變目前預(yù)算編制難、出臺(tái)遲的現(xiàn)象;二是要細(xì)化預(yù)算編制,科學(xué)、合理地反映財(cái)政收支活動(dòng),為順利實(shí)施國庫集中支付創(chuàng)造條件。
(三)轉(zhuǎn)變國庫監(jiān)管思路,發(fā)揮監(jiān)管職能作用
國庫部門要及時(shí)調(diào)整監(jiān)管思路,轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式。一是要完善財(cái)稅庫協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)與財(cái)政稅務(wù)部門的聯(lián)系與溝通,定期召開財(cái)稅庫聯(lián)席會(huì)議,研究解決國庫集中支付過程中出現(xiàn)的矛盾和問題。二是加強(qiáng)預(yù)算外資金管理。將所有預(yù)算外資金納入人民銀行國庫管理,切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算外資金的收繳和使用管理。三是加強(qiáng)對財(cái)政及預(yù)算單位的賬戶管理。對財(cái)政下屬職能部門的資金專戶全部撤銷,或納入國庫單一賬戶體系管理,對預(yù)算單位只保留一個(gè)零余額賬戶。四是轉(zhuǎn)變監(jiān)管方法。通過手工和電子的方式進(jìn)行監(jiān)管,建議建立國庫電子信息審核系統(tǒng),增加對支付業(yè)務(wù)逐筆和批量的自動(dòng)或手工干預(yù)功能,將重點(diǎn)審核與全面審核相結(jié)合,從而提高監(jiān)管效率。
