項(xiàng)目預(yù)算是海關(guān)部門預(yù)算的重要組成部分，分析海關(guān)項(xiàng)目預(yù)算管理中存在的突出問題，探討如何進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算管理，對(duì)于規(guī)范海關(guān)部門預(yù)算管理、適應(yīng)海關(guān)大監(jiān)管體系服務(wù)保障機(jī)制的新要求、提高財(cái)政資金使用效益、保障海關(guān)單位行使其特定的行政職能、實(shí)現(xiàn)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，具有十分重要的意義。
一、海關(guān)項(xiàng)目預(yù)算管理存在的突出問題
1．項(xiàng)目預(yù)算編制不細(xì)、不實(shí)
項(xiàng)目預(yù)算管理中比較突出的問題是各單位申報(bào)預(yù)算時(shí)沒有細(xì)化到具體支出內(nèi)容，對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)目預(yù)算的測(cè)算依據(jù)、計(jì)算方法和過程缺乏詳細(xì)的說明和輔證材料。
2．項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行與編制相互脫節(jié)，執(zhí)行進(jìn)度不理想
編制預(yù)算的作用是為了合理安排和有效控制使用財(cái)政資金。但在實(shí)際操作中，仍存在著預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行“兩張皮”，項(xiàng)目預(yù)算編制不盡合理和嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行時(shí)無法或者不愿按照預(yù)算申報(bào)的內(nèi)容執(zhí)行。
3．片面追求項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率，項(xiàng)目預(yù)算效益有待提高
一是年終突擊花錢現(xiàn)象依然存在。部分用款單位領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算意識(shí)不強(qiáng)，花錢沒有計(jì)劃，該用項(xiàng)目預(yù)算的不用，到了年底采取突擊花錢、突擊采購(gòu)等方式，以達(dá)到期末項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率較高，財(cái)務(wù)賬目數(shù)據(jù)好看的目的；二是重復(fù)購(gòu)置，設(shè)備閑置，資金浪費(fèi)現(xiàn)象尚未杜絕。
二、項(xiàng)目資金管理存在問題的原因分析
上述問題的產(chǎn)生，既有國(guó)家財(cái)政資金分配機(jī)制上的根源，也有海關(guān)過去“切塊”管理項(xiàng)目預(yù)算的弊端和項(xiàng)目預(yù)算本身的特殊性，具體來說，筆者認(rèn)為主要有以下幾個(gè)方面的原因。
1．項(xiàng)目預(yù)算的切塊管理機(jī)制
目前，海關(guān)項(xiàng)目預(yù)算依然采用的是分司局“切塊”管理的模式，這種分配機(jī)制以承認(rèn)既得利益為前提，進(jìn)一步固化了原有不合理的支出結(jié)構(gòu)，造成資金間統(tǒng)籌使用的難度加大，重復(fù)建設(shè)和重復(fù)投入問題比較嚴(yán)重。
2．項(xiàng)目支出的界限模糊
現(xiàn)行的財(cái)政支出分為“基本支出”和“項(xiàng)目支出”，基本支出對(duì)應(yīng)“保障機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)的支出”，“項(xiàng)目支出”對(duì)應(yīng)“完成特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的支出”。但是，在實(shí)務(wù)中，“日常工作任務(wù)”和“特定工作任務(wù)”兩者之間交叉混雜，沒有嚴(yán)格的分界線，造成基本支出和項(xiàng)目支出之間的分界線比較模糊。
基本支出和項(xiàng)目支出的界定模糊，既可能出現(xiàn)公用經(jīng)費(fèi)擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，造成擠占、挪用等違規(guī)現(xiàn)象；也可能出現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)擠占公用經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率低，影響項(xiàng)目資金的使用效益。
3．海關(guān)項(xiàng)目預(yù)算管理過于細(xì)化
海關(guān)系統(tǒng)的項(xiàng)目預(yù)算管理，是在財(cái)政口徑分類的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化，將屬于同一類性質(zhì)的項(xiàng)目細(xì)分為多個(gè)小項(xiàng)目，每個(gè)小項(xiàng)目都按照專項(xiàng)管理，同時(shí)規(guī)定“項(xiàng)目預(yù)算原則上不得調(diào)整，發(fā)生項(xiàng)目終止、撤銷、變更、追加預(yù)算的，必須按照規(guī)定的程序報(bào)批”。細(xì)化項(xiàng)目管理的結(jié)果是進(jìn)一步限制了項(xiàng)目預(yù)算的機(jī)動(dòng)性。由于項(xiàng)目實(shí)施條件的變化、預(yù)算編制的不精確，導(dǎo)致在財(cái)政部口徑下同一類項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行時(shí)可能出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)結(jié)余和預(yù)算缺口并存的情況。
4．項(xiàng)目預(yù)算編制和執(zhí)行時(shí)間緊
一是項(xiàng)目預(yù)算編制時(shí)間緊。就筆者了解的情況，大部分基層海關(guān)從收到預(yù)算編制通知到按要求上報(bào)預(yù)算，中間只有20天左右的時(shí)間，期間，還要完成必要的審批程序和基礎(chǔ)工作，以致基層單位往往應(yīng)付式的完成工作任務(wù)，沒有更多的時(shí)間去細(xì)化預(yù)算編制；二是項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行有效期短。每年正式預(yù)算批復(fù)下達(dá)到項(xiàng)目實(shí)施單位，預(yù)算執(zhí)行的有效期只有不到年度三分之二的時(shí)間。按照項(xiàng)目預(yù)算的工作流程完成立項(xiàng)、審批、實(shí)施、付款、結(jié)算程序后，有效實(shí)施期將進(jìn)一步被壓縮。
5．項(xiàng)目預(yù)算審核信息不對(duì)稱
由于項(xiàng)目預(yù)算具有較強(qiáng)的專業(yè)性，在沒有一套權(quán)威的、規(guī)范的項(xiàng)目支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系的情況下，必然給預(yù)算審核帶來困難，預(yù)算部門審核項(xiàng)目預(yù)算成為一種信息不對(duì)稱的審核活動(dòng)，各單位上報(bào)預(yù)算部門的項(xiàng)目預(yù)算要么是簡(jiǎn)單的，要么是專業(yè)的，無論是簡(jiǎn)單的還是專業(yè)的，預(yù)算部門現(xiàn)行的審核手段都無法形成一對(duì)一的信息對(duì)稱。導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算審核和申報(bào)變成一種貓和老鼠的關(guān)系。
6．項(xiàng)目預(yù)算監(jiān)管薄弱
當(dāng)前，海關(guān)項(xiàng)目預(yù)算管理與決算監(jiān)督薄弱的問題依舊存在，“重分配，輕管理”的觀念仍未從根本上得到改變。在海關(guān)項(xiàng)目預(yù)算管理過程中，從預(yù)算審批，到支出決算，缺少內(nèi)在的制約機(jī)制，支出監(jiān)督的方式方法有待改善。對(duì)于一些不按預(yù)算執(zhí)行或隨意改變支出用途的問題，還沒有建立有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)控和反饋機(jī)制。
三、進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算管理的建議
1．科學(xué)界定項(xiàng)目支出預(yù)算
（1）建立工作任務(wù)和經(jīng)費(fèi)保障之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系。項(xiàng)目支出和基本支出對(duì)應(yīng)的是完成不同工作任務(wù)發(fā)生的支出，建議對(duì)海關(guān)的各項(xiàng)工作任務(wù)進(jìn)行全面梳理，科學(xué)界定履行各項(xiàng)工作任務(wù)的支出性質(zhì)，建立工作任務(wù)和經(jīng)費(fèi)保障之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，使各項(xiàng)支出定性科學(xué)、分類準(zhǔn)確、有據(jù)可依，使項(xiàng)目預(yù)算成為海關(guān)經(jīng)費(fèi)保障的有力補(bǔ)充。（2）解決項(xiàng)目預(yù)算編制細(xì)化和執(zhí)行剛性之間的平衡。海關(guān)部門預(yù)算改革在進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算細(xì)化編制的過程中，不能片面強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行的明細(xì)控制，除了某些特殊的必須專款專用的支出事項(xiàng)外，建議對(duì)于同類項(xiàng)目預(yù)算按總額打捆下達(dá)至下級(jí)單位，同類項(xiàng)目預(yù)算完成后產(chǎn)生的資金結(jié)余和預(yù)算缺口在報(bào)總署財(cái)務(wù)部門備案后可以相互調(diào)劑使用，在政策允許范圍內(nèi)給予下級(jí)單位項(xiàng)目預(yù)算調(diào)劑自主權(quán)，以便在一定程度上緩解項(xiàng)目預(yù)算編制細(xì)化和執(zhí)行剛性之間的矛盾。
2．加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)
從2009年開始，海關(guān)總署決定將資金預(yù)算安排統(tǒng)一歸口財(cái)務(wù)部門管理，其他業(yè)務(wù)部門不再具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目預(yù)算的分配，此舉改變了劃塊預(yù)算的弊病，同時(shí)也對(duì)財(cái)務(wù)部門管理項(xiàng)目預(yù)算提出了新的挑戰(zhàn)。進(jìn)一步建立和完善海關(guān)項(xiàng)目預(yù)算的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，不僅可以解決預(yù)算審核的信息不對(duì)稱，提高項(xiàng)目預(yù)算編制、審核的科學(xué)化、精細(xì)化水平，還可以推進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算的公平和公正。
（1）建立項(xiàng)目預(yù)算的專業(yè)評(píng)審機(jī)制。在總署和直屬海關(guān)層面建立一個(gè)由財(cái)務(wù)部門主導(dǎo)，各業(yè)務(wù)部門和外部專業(yè)人士提供專業(yè)意見的項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審小組進(jìn)行統(tǒng)一決策，通過建立信息對(duì)稱的預(yù)算評(píng)審機(jī)制，倒逼各單位細(xì)化和編實(shí)、編準(zhǔn)項(xiàng)目預(yù)算，走出粗放型預(yù)算的困境，進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目預(yù)算分配的科學(xué)性、合理性。（2）建立項(xiàng)目預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)化體系。通過建立專業(yè)的評(píng)審機(jī)制，在積累一定量的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和大量實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，以海關(guān)目前的項(xiàng)目預(yù)算定額體系為基礎(chǔ)，將項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)分解到支出經(jīng)濟(jì)分類的款級(jí)科目，建立與工作任務(wù)相對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系，同時(shí)，將項(xiàng)目預(yù)算對(duì)應(yīng)的工作任務(wù)進(jìn)行量化分解，并根據(jù)年度工作任務(wù)的變化適時(shí)調(diào)整定額標(biāo)準(zhǔn)。做到預(yù)算編制和審批有定額、支出有范圍標(biāo)準(zhǔn)、管理監(jiān)督有依據(jù)。
3．確保項(xiàng)目預(yù)算的編制時(shí)間和執(zhí)行時(shí)間
（1）提前預(yù)算編制時(shí)間。建議上級(jí)財(cái)務(wù)部門在年度財(cái)政決算報(bào)表結(jié)束之后即開始布置下一年度項(xiàng)目預(yù)算編制，根據(jù)當(dāng)年關(guān)長(zhǎng)會(huì)議確定的重點(diǎn)工作任務(wù)和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃明確項(xiàng)目預(yù)算的申報(bào)方向和重點(diǎn)，下發(fā)《年度預(yù)算編制指南》。三四月份左右開始實(shí)施項(xiàng)目預(yù)算編制的前期準(zhǔn)備工作，將項(xiàng)目預(yù)算的編制時(shí)間提前2-3個(gè)月，以留出足夠的時(shí)間給下級(jí)單位進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算的調(diào)研、論證和細(xì)化編制。（2）延長(zhǎng)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行有效期?！岸稀鳖A(yù)算上報(bào)后各單位項(xiàng)目預(yù)算金額已基本確定，項(xiàng)目實(shí)施單位即可著手預(yù)算執(zhí)行的前期準(zhǔn)備工作，新年度開始后正式實(shí)施，以確保項(xiàng)目預(yù)算的有效實(shí)施期延長(zhǎng)4個(gè)月左右。同時(shí)，各單位要進(jìn)一步完善項(xiàng)目管理制度，明確相關(guān)部門職責(zé)，限定職能部門在立項(xiàng)、結(jié)算、付款等環(huán)節(jié)的審核審批時(shí)限，確保項(xiàng)目執(zhí)行有效期延長(zhǎng)。
4．建立健全項(xiàng)目支出的動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制
通過健全項(xiàng)目支出監(jiān)控制度，引入領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任問責(zé)制，強(qiáng)化用款單位領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)人員項(xiàng)目預(yù)算意識(shí)，建立從政策控制、過程控制到結(jié)果控制的支出控制機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目資金監(jiān)督力度。在建立項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)化以及有效開展績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，要把重心放到日常監(jiān)督上來，實(shí)現(xiàn)全方位、多層次、多環(huán)節(jié)的監(jiān)督；通過進(jìn)一步完善海關(guān)通用財(cái)務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目支出的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，對(duì)于監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的項(xiàng)目資金擠占、挪用現(xiàn)象，及項(xiàng)目進(jìn)度不理想現(xiàn)象，財(cái)務(wù)部門及時(shí)查找原因并作出相關(guān)處理。
5．健全項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效考評(píng)和獎(jiǎng)懲機(jī)制
作好項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行需要上級(jí)部門加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的督促檢查，完善項(xiàng)目預(yù)算的績(jī)效考評(píng)機(jī)制，建立項(xiàng)目預(yù)算管理的正、負(fù)激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各單位參與的積極性和主動(dòng)性。一是對(duì)結(jié)余資金連續(xù)兩年明顯減少或當(dāng)年與去年相比大幅度減少的，以及因本單位管理提升形成的項(xiàng)目結(jié)余資金，給予獎(jiǎng)勵(lì)。二是要鼓勵(lì)各單位主動(dòng)提出結(jié)余資金消化計(jì)劃，盡快、盡早消化結(jié)余資金。三是修改相關(guān)規(guī)定，將“一上”項(xiàng)目預(yù)算總額的控制數(shù)由目前的“上年項(xiàng)目預(yù)算總額的120%以內(nèi)”修改為“上年項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行總額的110%以內(nèi)”（130%的測(cè)算依據(jù)：假定各單位項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率的目標(biāo)值為90%，如果達(dá)到90%，則下年度預(yù)算申報(bào)總額為90%×1.1=100%，基本可以維持上年申報(bào)數(shù)；反之，則會(huì)降低預(yù)算申報(bào)總額）。
總之，加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算管理，應(yīng)以細(xì)化預(yù)算編制為起點(diǎn)，以強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行為重點(diǎn)，以建立項(xiàng)目預(yù)算的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化體系為核心，通過深化體制機(jī)制改革創(chuàng)新，達(dá)到提高項(xiàng)目預(yù)算管理的目的。
