一、引言
近幾年，對(duì)政府會(huì)計(jì)改革動(dòng)因、改革方法引起了人們的廣泛關(guān)注。肖鵬（2010）從防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的角度對(duì)政府會(huì)計(jì)改革進(jìn)行了研究，他認(rèn)為現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)在確認(rèn)、計(jì)量報(bào)告財(cái)政負(fù)債方面存在不足，從政府會(huì)計(jì)改革模式、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)選擇、政府負(fù)債的確認(rèn)與計(jì)量及信息披露等方面提出政府會(huì)計(jì)改革的思路。劉光忠（2010）認(rèn)為建立服務(wù)型、負(fù)責(zé)任的政府及提高財(cái)政透明度的需要，對(duì)我國政府會(huì)計(jì)改革勢在必行，措施是完善現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)、構(gòu)建專門的政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)。2009年8月在武漢舉行的“政府會(huì)計(jì)改革研討會(huì)”參會(huì)代表對(duì)政府會(huì)計(jì)改革的必要性、政府會(huì)計(jì)概念框架、政府會(huì)計(jì)改革路徑的規(guī)劃等提出了相應(yīng)的建議，認(rèn)為政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)包括政府預(yù)算會(huì)計(jì)和政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)。
事實(shí)上，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改革開放的進(jìn)一步深入和環(huán)境問題屢屢發(fā)生，社會(huì)公眾愈來愈關(guān)注政府的治理績效，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化績效。作為提供政府治理數(shù)據(jù)信息的重要工具――政府會(huì)計(jì)，必須圍繞滿足政府績效評(píng)價(jià)的需要進(jìn)行相應(yīng)的改革。
二、從委托代理理論看對(duì)政府績效評(píng)介的必要性
委托代理理論的代表性人物是詹森（Jensen）和威廉・梅克林（William Meckling），他們把委托代理關(guān)系視作是一種契約關(guān)系，在這種契約下，一個(gè)人或更多的人（即委托人）聘用另一人（即代理人）代表他們來行使某些權(quán)利，包括把若干決策權(quán)托付給代理人。委托代理關(guān)系不僅存在于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的企業(yè)，而且存在于人類生活的其他領(lǐng)域。
委托代理理論中有一個(gè)核心問題是：委托人與代理人之間勢必存在著信息不對(duì)稱關(guān)系。所謂信息不對(duì)稱是指這樣一種情況，它是指契約（交易）關(guān)系當(dāng)事人都只掌握了一些自己最為清楚的私人信息，而對(duì)另一些當(dāng)事人的信息則不完全了解，從而出現(xiàn)一方（代理人）利用自己掌握的信息優(yōu)勢損害另一方（委托人）利益的現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的委托―代理關(guān)系泛指任何一種涉及非對(duì)稱信息的交易，交易中有信息優(yōu)勢的一方稱為“代理人”，另一方稱為“委托人”。也就是說，知情者（In-formed Player）是代理人，不知情者（Uninformed Player）是委托人。其隱含的假定是，知情者的私人信息（行動(dòng)或知識(shí)）影響著不知情者的利益，或者說不知情者不得不為知情者的行為承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
政府的委托代理關(guān)系有其特殊性，表現(xiàn)為從初始委托人（全民）到國家權(quán)力中心的自下而上的授權(quán)鏈，以及從國家權(quán)力中心到最終代理人（政府部門內(nèi)部成員）的自上而下的授權(quán)鏈，從而形成一種多層級(jí)的委托―代理關(guān)系。在一種理想狀態(tài)下，作為受托者的政府官員應(yīng)以維護(hù)公眾利益為己任，然而現(xiàn)實(shí)中，政府官員個(gè)人利益并不總是與全體公眾利益保持一致，并且由于政府所擁有的權(quán)力和政府組織內(nèi)部復(fù)雜的委托代理關(guān)系，容易致使一方面它可以用來履行受托責(zé)任保護(hù)公眾利益，但另一方面它又可以用來逃避受托責(zé)任損害公眾利益，現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的政府部門人員貪污腐敗、工作效率低下就是最好的例證，因此需要加強(qiáng)政府治理績效考核與評(píng)價(jià)。
三、政府績效評(píng)價(jià)的內(nèi)容
從理論上說，依據(jù)社會(huì)契約成立的政府應(yīng)履行保護(hù)公民的生命權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的職責(zé)，但由于信息不對(duì)稱，在政府復(fù)雜的委托代理關(guān)系中，會(huì)出現(xiàn)政府內(nèi)部一些代理人出于自身利益的需要而損害委托人（上一級(jí)政府、社會(huì)公眾）利益的現(xiàn)象，因而需要對(duì)作為代理人的政府治理績效進(jìn)行考核與評(píng)價(jià)。
政府績效是指政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力，它包含了政治績效、經(jīng)濟(jì)績效、文化績效、社會(huì)績效四個(gè)方面。根據(jù)國外對(duì)政府績效的研究以及政府績效管理實(shí)踐的總結(jié)，對(duì)政府治理績效的評(píng)價(jià)可從三個(gè)方面展開：經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性（Efficiency）與效果性（Effectiveness），即3E指標(biāo)。其中經(jīng)濟(jì)績效是政府績效的核心，政府管理國家功能的發(fā)揮最終都可在相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中體現(xiàn)出來。結(jié)合我國的國情，圍繞3E對(duì)政府治理績效評(píng)價(jià)考核的內(nèi)容應(yīng)包括以下三個(gè)方面。
（一）預(yù)算資金執(zhí)行情況
經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是政府治理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)之一，政府在既定的時(shí)間內(nèi)，究竟花費(fèi)了多少錢？是不是按照法定的程序花費(fèi)資金？這是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)首先要回答的問題。按照契約成立的政府，能夠籌集多少資金？籌集的資金用在哪些方面？必須經(jīng)法定程序確定交由政府及有關(guān)部門執(zhí)行，這就是政府預(yù)算。
我國政府及政府部門之間的委托―代理關(guān)系如圖1。從縱向上看表現(xiàn)為：社會(huì)公眾與立法機(jī)構(gòu)之間、立法機(jī)構(gòu)與政府之間；從橫向上看表現(xiàn)為上級(jí)政府與下級(jí)政府之間、財(cái)政部門與政府其他職能部門及其所屬單位之間、政府部門與政府官員之間。在這錯(cuò)綜復(fù)雜的委托關(guān)系中，政府預(yù)算是委托人與受托人之間重要的契約內(nèi)容，政府預(yù)算執(zhí)行情況是衡量政府及政府部門單位作為受托人受托責(zé)任履行情況的重要依據(jù)，也屬于從經(jīng)濟(jì)方面考核政府治理績效的內(nèi)容。
政府因其所籌集的資金最終來源于納稅人，所以政府作為公共資源的受托者，應(yīng)首先對(duì)資源提供者及其代表負(fù)有責(zé)任，必須按照限定用途有效地運(yùn)用資源并使其產(chǎn)生應(yīng)有的效果。其次，政府對(duì)立法機(jī)構(gòu)負(fù)有責(zé)任，立法機(jī)構(gòu)是資源提供者――社會(huì)公眾的代表，它一方面要監(jiān)督政府行政機(jī)構(gòu)是否濫用職權(quán)任意征收稅款以致增加納稅人的負(fù)擔(dān)，另一方面要監(jiān)督政府行政機(jī)構(gòu)不折不扣地履行其職責(zé)所必需進(jìn)行的各項(xiàng)活動(dòng)。這樣作為委托方需關(guān)注的政府預(yù)算包括：一方面法定預(yù)算授權(quán)信息：資源在不同單位與項(xiàng)目之間的分配情況即預(yù)算授權(quán)的規(guī)模與分布結(jié)構(gòu)等，以便判斷資源的分配總量與結(jié)構(gòu)（即政府提供的公共產(chǎn)品）是否科學(xué)合理，是能否發(fā)揮出資源使用的最大效用；另一方面是法定預(yù)算執(zhí)行信息（超支還是節(jié)約），通過預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行信息，了解公共資源的使用效率與效果。相應(yīng)地將預(yù)算分為政府預(yù)算與單位內(nèi)部預(yù)算（計(jì)劃）兩種類型：政府預(yù)算是國家（或一級(jí)政府）經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國家（或一級(jí)政府）年度集中性財(cái)政收支計(jì)劃，它規(guī)定國家財(cái)政收入的來源和金額、財(cái)政支出的各項(xiàng)用途和數(shù)量，反映著整個(gè)國家政策、政府活動(dòng)的范圍和方向，它是政府及其機(jī)構(gòu)取得財(cái)政收入與發(fā)生財(cái)政支出的依據(jù)；單位內(nèi)部預(yù)算是一系列專門反映本單位在一定期限內(nèi)資金收入、支出以及現(xiàn)金流的總體計(jì)劃。
政府及政府部門需證明可用的合法收入來源和合法支配收入的使用，構(gòu)成政府預(yù)算會(huì)計(jì)的核算內(nèi)容。
（二）政府資金運(yùn)營狀況及業(yè)績
20世紀(jì)70年代美國在某些城市發(fā)生的財(cái)務(wù)危機(jī)、日益稀缺的資源與對(duì)政府服務(wù)日益增長的需求引發(fā)了民眾監(jiān)控政府財(cái)產(chǎn)、評(píng)價(jià)政府財(cái)務(wù)業(yè)績的迫切需要，也成為美國政府進(jìn)行政府會(huì)計(jì)改革的重要?jiǎng)恿Α?
預(yù)算會(huì)計(jì)提供的信息主要是供信息使用者判斷預(yù)算執(zhí)行情況，以便調(diào)整下年度的預(yù)算編制，并通過預(yù)算會(huì)計(jì)信息對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督，這容易導(dǎo)致預(yù)算資源的控制者只需確保資源使用服從與預(yù)算過程相關(guān)的規(guī)定而不要求其實(shí)現(xiàn)所要求的績效（即只須對(duì)預(yù)算投入負(fù)責(zé)而不必對(duì)產(chǎn)出和成果負(fù)責(zé)），現(xiàn)實(shí)生活中的腐敗工程、豆腐渣工程及其他重大投資決策失誤就是典型的例證。
社會(huì)公眾作為政府的最終委托方，期望了解政府受托資源的使用情況、政府承擔(dān)債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、償債能力，以及政府履行責(zé)任的持續(xù)能力等，這些信息必須通過政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)取得，并且在政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)中注重服務(wù)成本的核算（美國政府會(huì)計(jì)中采用作業(yè)成本法核算行政管理服務(wù)成本。這樣做的目的是一方面對(duì)政府財(cái)務(wù)業(yè)績進(jìn)行評(píng)價(jià)，另一方面便于對(duì)公眾服務(wù)產(chǎn)品的定價(jià)）。比較分析政府的財(cái)務(wù)狀況和財(cái)務(wù)業(yè)績，這對(duì)于衡量政府償債能力、為民眾提供公共服務(wù)的持續(xù)能力、應(yīng)付突發(fā)事件的能力具有重要意義，這也是評(píng)價(jià)政府治理經(jīng)濟(jì)績效的內(nèi)容之一。
（三）政府環(huán)境保護(hù)資金運(yùn)營狀況
據(jù)有關(guān)資料表明，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著嚴(yán)峻的環(huán)境污染問題，為此政府也投入了大量的資金，但收效甚微。如哈爾濱投資9億元治理馬家溝河，但現(xiàn)在馬家溝仍然像龍須溝，居民深受其苦；云南省政府經(jīng)過十多年對(duì)滇池的治理，各級(jí)政府共投入治理資金47.62億元，但滇池水質(zhì)仍未根本好轉(zhuǎn)，治理形勢依然十分嚴(yán)峻，十多年數(shù)以億計(jì)的治污資金竟然打了水漂；從1991年到2005年，無錫太湖治理一期總投資已高達(dá)110億元，而二期治理的工程預(yù)算投資則達(dá)1 000億元。然而16年之后，巨額治污費(fèi)的投入導(dǎo)致的結(jié)果卻是越治越污，而2011年8月，媒體披露的一則消息又引起了人們對(duì)生存環(huán)境的擔(dān)憂：5 000噸劇毒鉻渣污染珠江源頭――南盤江①。
資源的稀缺性對(duì)政府進(jìn)行資源配置利用提出了更高要求。我國環(huán)境資源歸屬于全體公民共同所有，基于社會(huì)契約和公共信托理論，全體公民將環(huán)境資源交由國家托管時(shí)，國家自然承擔(dān)起環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。事實(shí)上政府機(jī)構(gòu)具有環(huán)境的經(jīng)營權(quán)，它經(jīng)營著國家(或區(qū)域)的環(huán)境資源，通過向環(huán)境資源消費(fèi)者發(fā)放經(jīng)營許可權(quán)證等方式，允許環(huán)境資源消費(fèi)者開發(fā)、使用環(huán)境資源，同時(shí)以稅收的方式收取對(duì)環(huán)境資源所有者的補(bǔ)償。另外，通過罰金的方式，對(duì)環(huán)境資源消費(fèi)者過度、違法、違規(guī)使用資源的情況進(jìn)行約束，并以這部分資金進(jìn)行環(huán)境資源的修復(fù)和治理。那么政府在環(huán)境資源管理、治理方面是否履行了相應(yīng)的職責(zé)？如投入了多少資金？投入在哪些項(xiàng)目上？是否達(dá)到了治理目的等？這就需要對(duì)政府環(huán)境保護(hù)資金的運(yùn)營進(jìn)行反映和監(jiān)督，這也是對(duì)政府治理的社會(huì)績效考核內(nèi)容之一。
對(duì)政府在環(huán)境污染方面的損失、治理投入的資金及其效果進(jìn)行反映監(jiān)督，構(gòu)成了政府環(huán)境會(huì)計(jì)的內(nèi)容。
四、基于績效考核評(píng)價(jià)的政府會(huì)計(jì)體系的構(gòu)成
基于政府治理績效評(píng)價(jià)的需要，政府會(huì)計(jì)體系應(yīng)由政府預(yù)算會(huì)計(jì)、政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和政府環(huán)境會(huì)計(jì)構(gòu)成。
?。ㄒ唬┰鲈O(shè)“預(yù)算控制會(huì)計(jì)”以完善現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)
在現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)中，增加“預(yù)算控制”會(huì)計(jì)。這是由于現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)僅反映的是政府、行政單位和事業(yè)單位預(yù)算資金的實(shí)際收支過程和結(jié)果，僅能滿足預(yù)算編制的需要，未能體現(xiàn)出法定預(yù)算對(duì)實(shí)際運(yùn)行預(yù)算的控制作用，致使政府預(yù)算在實(shí)際執(zhí)行過程中出現(xiàn)隨意調(diào)整的現(xiàn)象，弱化了預(yù)算的剛性，所以有必要增加“預(yù)算控制”會(huì)計(jì)。
預(yù)算控制會(huì)計(jì)是預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)的重要組成部分，它以一級(jí)政府的法定預(yù)算為依據(jù)，反映法定預(yù)算的授權(quán)、控制執(zhí)行以及評(píng)價(jià)的會(huì)計(jì)系統(tǒng)，它能夠提供利益相關(guān)者所需的政府及其單位是否按既定契約使用了公共資源的信息。在特定預(yù)算期間，政府制定的籌資方式規(guī)模和支出用途經(jīng)立法機(jī)構(gòu)（或有關(guān)部門）審批成為具有法定效力的國家（單位）法定預(yù)算，對(duì)政府及行政事業(yè)單位具有約束力，此時(shí)預(yù)算控制會(huì)計(jì)就應(yīng)該開始進(jìn)行核算，將預(yù)算授權(quán)（批復(fù)）的結(jié)果以會(huì)計(jì)分錄的形式，通過“估計(jì)預(yù)算收入（記錄經(jīng)立法機(jī)構(gòu)或有關(guān)部門批準(zhǔn)授權(quán)可獲取的預(yù)算資金）”、“預(yù)算收入（記錄實(shí)際獲取的預(yù)算資金）”與“估計(jì)撥款支出（記錄經(jīng)立法機(jī)構(gòu)或有關(guān)部門批準(zhǔn)授權(quán)的可以支付動(dòng)用的預(yù)算資金）”、“撥款支出（記錄實(shí)際發(fā)生的預(yù)算資金支出）”等科目進(jìn)行記錄。這樣在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)定期可通過“估計(jì)預(yù)算收入”“預(yù)算收入”兩個(gè)科目的比較，使立法機(jī)構(gòu)和管理者隨時(shí)掌握收入預(yù)算的執(zhí)行情況，分析差異產(chǎn)生的原因并進(jìn)行相應(yīng)的決策。如果編制預(yù)算考慮的因素發(fā)生變化導(dǎo)致差異，此時(shí)就需要調(diào)整政府和單位的法定預(yù)算；否則作為政府及其單位的管理者就需考慮在本財(cái)政年度的剩余時(shí)間內(nèi)是否采取某種行動(dòng)以便實(shí)現(xiàn)收入預(yù)算。經(jīng)批準(zhǔn)的法定預(yù)算撥款是對(duì)政府及其單位管理者支付預(yù)算資金的一種授權(quán)，根據(jù)預(yù)算法賦予的法定預(yù)算剛性效力的特點(diǎn)，對(duì)政府及其單位超過規(guī)定預(yù)算授權(quán)的支出行為是不允許的。因此政府及其單位管理者在發(fā)生預(yù)算資金支付行為之前，會(huì)依據(jù)謹(jǐn)慎性原則考慮法定預(yù)算撥款（估計(jì)撥款支出）是否存在余額，然后再確定分配（支付）該筆預(yù)算資金。這樣通過“估計(jì)撥款支出”“撥款支出”兩個(gè)科目的比較，來控制政府及其單位發(fā)生的支出在既定的預(yù)算規(guī)模內(nèi)。
總之，通過在現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)中增設(shè)“預(yù)算控制”會(huì)計(jì)，可將預(yù)算批準(zhǔn)（授權(quán)）、預(yù)算執(zhí)行與報(bào)告環(huán)節(jié)有機(jī)地結(jié)合在一起，便于權(quán)力機(jī)構(gòu)與有關(guān)部門有效地控制預(yù)算運(yùn)行過程，加強(qiáng)法定預(yù)算的控制作用，從而更能反映出政府及其單位的預(yù)算執(zhí)行績效。
?。ǘ┱?cái)務(wù)會(huì)計(jì)的構(gòu)建
為建立服務(wù)性政府與負(fù)責(zé)任政府，提高財(cái)政透明度，防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的需要，有必要建立政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)，全面反映政府在資產(chǎn)、負(fù)債成本方面的信息。這樣不但能夠發(fā)揮會(huì)計(jì)監(jiān)督與控制的職能，并能在一定程度上克服政府內(nèi)部代理人（部門）的機(jī)會(huì)主義行為，為政府財(cái)務(wù)績效的評(píng)價(jià)提供依據(jù)。
政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)就是以權(quán)責(zé)發(fā)生制為會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)，確認(rèn)、計(jì)量、記錄和報(bào)告政府部門履行公共受托責(zé)任信息，反映和監(jiān)督政府從事各種活動(dòng)的財(cái)務(wù)狀況。構(gòu)建政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)系統(tǒng)，真實(shí)、全面反映政府資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)等財(cái)務(wù)信息，既可以滿足各類需求者評(píng)價(jià)政府績效的需要，又能促進(jìn)政府公共受托責(zé)任的履行和實(shí)現(xiàn)。
目前對(duì)政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)系統(tǒng)構(gòu)成的研究文獻(xiàn)較多，表現(xiàn)為會(huì)計(jì)目標(biāo)――符合“管控治理觀”、“解除受托責(zé)任觀”、“決策有用觀”；財(cái)務(wù)報(bào)告主體――分為基本政府報(bào)告主體、政府部門（單位）報(bào)告主體、基金報(bào)告主體，其中基本政府財(cái)務(wù)報(bào)告主體分中央政府、省級(jí)政府、市級(jí)政府、縣級(jí)政府等四級(jí)；會(huì)計(jì)要素――資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)收入和費(fèi)用；確認(rèn)基礎(chǔ)――修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制；計(jì)量屬性――歷史成本為主，公允價(jià)值為輔；財(cái)務(wù)報(bào)告――包括財(cái)務(wù)報(bào)表、附注與分析報(bào)告、審計(jì)報(bào)告三個(gè)部分。
（三）政府環(huán)境會(huì)計(jì)的構(gòu)建
我國自然資源和生態(tài)資源屬于公共資源，環(huán)境保護(hù)更屬于公共產(chǎn)品，政府部門對(duì)這種公共產(chǎn)品承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。由于政府承擔(dān)環(huán)境治理保護(hù)的受托責(zé)任，需要通過政府環(huán)境會(huì)計(jì)提供相應(yīng)信息，楊時(shí)展教授（1997）認(rèn)為“受托責(zé)任的存在，是人們之所以要會(huì)計(jì)的根本原因。”王光遠(yuǎn)教授（1996）認(rèn)為“現(xiàn)代會(huì)計(jì)審計(jì)的精義在于受托責(zé)任。”，我國政府環(huán)境會(huì)計(jì)核算的意義還在于能夠使國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）更為客觀準(zhǔn)確。2004年全國因環(huán)境污染造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)5 118億元，占當(dāng)年GDP的3.05%；如果在現(xiàn)有的治理技術(shù)水平下，全部處理2004年排放到環(huán)境中的污染物，需要一次性直接投資約10 800億元，占當(dāng)年GDP的6.8%左右。同時(shí)每年還需另外花費(fèi)治理設(shè)施運(yùn)行成本2 874億元，占當(dāng)年GDP的1.8%，而當(dāng)年我國GDP的增長率為10.1%，如果扣除上述損失，2004年GDP的實(shí)際增長率為-1.55%。如將環(huán)境收支情況納入會(huì)計(jì)核算，可以使得根據(jù)會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)計(jì)算出來的GDP更為合理。再次可以使得我國更好地應(yīng)對(duì)對(duì)外貿(mào)易摩擦中的反傾銷調(diào)查。近幾年出口產(chǎn)品遭受反傾銷指控呈快速增長趨勢，引起反傾銷調(diào)查的原因是出口產(chǎn)品以低于成本的價(jià)格銷售，其實(shí)如果考慮到政府付出的環(huán)境成本，出口產(chǎn)品的實(shí)際成本將會(huì)大幅度增加。
政府環(huán)境會(huì)計(jì)，它是以貨幣為主要計(jì)量單位，以有關(guān)法律、法規(guī)為依據(jù)，計(jì)量、記錄政府在環(huán)境污染、環(huán)境防治、環(huán)境開發(fā)的成本費(fèi)用，同時(shí)對(duì)環(huán)境的維護(hù)和開發(fā)形成的效益進(jìn)行合理計(jì)量與報(bào)告，從而綜合評(píng)價(jià)政府環(huán)境績效。政府環(huán)境會(huì)計(jì)核算時(shí)應(yīng)考慮到自然資源的復(fù)雜性如：數(shù)（儲(chǔ)）量的不確定性、種類的多樣性、會(huì)計(jì)核算的重要性原則及簡化會(huì)計(jì)核算的目的等，而政府環(huán)境會(huì)計(jì)核算范圍可僅考慮與環(huán)境收、支有關(guān)的事項(xiàng)，比如：允許資源開發(fā)獲取的收入，由于環(huán)境保護(hù)、治理發(fā)生的人力、物力、財(cái)力耗費(fèi)等，即政府環(huán)境會(huì)計(jì)核算應(yīng)主要包括環(huán)境收入、環(huán)境支出等。
政府環(huán)境收入是指特定政府主體在利用自然資源或改善環(huán)境中所獲取的收益，包括允許資源開發(fā)利用收取的許可費(fèi)、資源稅等。
政府環(huán)境支出是指特定政府主體在其持續(xù)發(fā)展過程中，因進(jìn)行環(huán)境經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或其它有關(guān)環(huán)境活動(dòng)，而付出或耗用資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化形式，它是政府環(huán)境會(huì)計(jì)核算的重點(diǎn)內(nèi)容。一方面包括當(dāng)年度實(shí)際發(fā)生的環(huán)境預(yù)防整治支出和環(huán)境污染發(fā)生的治理支出、污染損失支出和環(huán)境補(bǔ)償支出等；另一方面還包括為提高政府處理環(huán)境突發(fā)事件的能力，根據(jù)謹(jǐn)慎性原則按一定方法計(jì)提的環(huán)境專項(xiàng)處理準(zhǔn)備金，這也是政府環(huán)境治理承擔(dān)的隱性負(fù)債。在披露環(huán)境信息時(shí)，對(duì)環(huán)境支出應(yīng)披露詳細(xì)信息，包括政府環(huán)境支出的種類、項(xiàng)目及其形成原因，讓公眾了解政府在治理環(huán)境問題時(shí)的制度和效果。
政府環(huán)境結(jié)余是指環(huán)境收益與環(huán)境費(fèi)用之間的差額，反映特定政府主體一定會(huì)計(jì)期間的環(huán)境效果。期末將有關(guān)環(huán)境收入和環(huán)境支出轉(zhuǎn)入環(huán)境結(jié)余，即為環(huán)境收入扣除環(huán)境支出后的凈額，它可以考核反映政府的環(huán)境績效。
總之，為全面對(duì)政府治理績效進(jìn)行評(píng)價(jià)，政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)可由政府預(yù)算會(huì)計(jì)、政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和政府環(huán)境會(huì)計(jì)三方面共同構(gòu)成。政府預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)以收付實(shí)現(xiàn)制作為會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)，對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督和控制，評(píng)價(jià)政府預(yù)算執(zhí)行績效，可以滿足社會(huì)公眾、立法機(jī)構(gòu)和其他利益相關(guān)者作為委托人防止政府及其部門作為代理人預(yù)算超支、挪用財(cái)政?？畹鹊赖嘛L(fēng)險(xiǎn)行為，從而使政府實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)。政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)就是以權(quán)責(zé)發(fā)生制為會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)，反映和監(jiān)督政府從事各種活動(dòng)的財(cái)務(wù)狀況和財(cái)務(wù)業(yè)績，促進(jìn)政府公共受托責(zé)任履行和實(shí)現(xiàn)，滿足評(píng)價(jià)政府財(cái)務(wù)績效的需要；政府環(huán)境會(huì)計(jì)著重對(duì)政府資源環(huán)境收入、環(huán)境支出進(jìn)行核算，滿足社會(huì)公眾等利益相關(guān)者對(duì)政府在環(huán)境保護(hù)治理績效方面的評(píng)價(jià)。
