地方政府債務(wù)是政府為履行其職能的需要，由地方政府或者其所屬行政機構(gòu)等依據(jù)信用原則舉借的債務(wù)，是有償、靈活地取得公共收入的一種形式。1994年分稅制以后，地方政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施方面的壓力越來越大，面對財權(quán)和事權(quán)的不對稱帶來的資金缺口，在捉襟見肘的財政預(yù)算狀況下，不得不通過舉債來滿足其正常職能。近年來由于地方債務(wù)規(guī)模膨脹引發(fā)的現(xiàn)實和潛在的政府信用風險已經(jīng)引起理論界和政府的高度重視。把握地方債務(wù)風險的形成原因、正確評估地方政府債務(wù)風險，可以有的放矢地采取有力措施規(guī)避由于地方債務(wù)風險引致的財政風險，保證財政安全運行。
一、地方債務(wù)風險現(xiàn)狀
地方政府債務(wù)風險，是指地方政府無法清償?shù)狡趥鶆?wù)的償債風險以及由償債風險引發(fā)的其他風險。根據(jù)我國學者的相關(guān)研究成果，我國地方政府債務(wù)風險主要表現(xiàn)在以下三個方面：
（一）地方政府債務(wù)的規(guī)模風險
2011年國家審計署發(fā)布《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》報告顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107 174.91億元，并且由于公開發(fā)債的法律限制，使得地方債務(wù)中尚有較多的或有隱性債務(wù)，地方債務(wù)的實際規(guī)模要遠遠大于現(xiàn)在所統(tǒng)計的數(shù)據(jù)。地方債務(wù)規(guī)模巨大，一旦出現(xiàn)償債困難，不僅會導(dǎo)致地方政府的財政風險，而且風險經(jīng)由地方政府向上傳遞到中央政府，最終由中央政府進行兜底，這給中央財政形成了很大的壓力，影響國家經(jīng)濟的安全。
（二）地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風險
1.舉債主體多元化。我國地方政府債務(wù)舉債主體眾多，不僅包括各級地方政府和財政部門，還包括政府所屬的投融資公司以及其所屬職能部門和企事業(yè)單位以及一些公益性單位等，并非由財政部門單一決定，從而出現(xiàn)了“債出多門”的現(xiàn)象。這會導(dǎo)致地方財政部門對債務(wù)管理的“缺位”，從而進一步膨脹地方政府債務(wù)。
2.或有債務(wù)比重大。雖然或有債務(wù)在現(xiàn)階段還不屬于地方政府的直接債務(wù)，但是隨著某些條件的出現(xiàn)或者某些或有事件的發(fā)生，這些或有債務(wù)就有可能轉(zhuǎn)化為地方政府的直接債務(wù)，所以政府對地方債務(wù)的總量難以準確把握，一旦發(fā)生大量或有債務(wù)的直接化可能造成的風險損失是非常巨大的。
（三）地方政府債務(wù)的管理風險
1.舉債資金運行管理缺乏科學計劃。一般情況下，地方政府的舉債資金應(yīng)用于公共產(chǎn)品領(lǐng)域，但是在實際中，地方政府間的GDP錦標賽，使得地方政府將舉債資金盲目用于競爭性領(lǐng)域，地方財政相應(yīng)承擔了大量償債風險。
2.地方政府債務(wù)的違約率高。由于地方政府在債務(wù)關(guān)系中屬于強勢一方，且各審批部門掌握的信息是分散的、不完全的，難以獲得整合信息，因而無法獲得地方各類項目總負債水平的真實數(shù)據(jù)。此外，地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，導(dǎo)致銀行無法對信貸資金進行有效的風險監(jiān)控。
二、地方債務(wù)風險的形成機理
任何風險的產(chǎn)生都有其內(nèi)在的形成機理，從我國地方債務(wù)風險產(chǎn)生的機理看，既有地方經(jīng)濟發(fā)展自身的要求和經(jīng)濟體制改革不到位等宏觀原因，也有由于信息不對稱所導(dǎo)致的非市場因素的影響。
?。ㄒ唬┪覈?jīng)濟體制漸進改革和地方經(jīng)濟高速發(fā)展要求是地方債務(wù)規(guī)模不斷擴張和風險不斷積累的宏觀原因
1.經(jīng)濟的高速發(fā)展是地方債務(wù)產(chǎn)生發(fā)展的客觀需求基礎(chǔ)。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的推進和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，資金投入越來越成為經(jīng)濟不斷發(fā)展的動力。面對巨大的資金需求，各地政府不得不采取各種籌資手段，以暫時緩解資金的供求矛盾，從而不可避免地出現(xiàn)了地方政府債務(wù)。同時，我國存在嚴重的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡現(xiàn)象，但是各地政府之間又存在著在經(jīng)濟指標、政府形象等方面的競爭，因此，一些地方政府在本來就捉襟見肘的財政預(yù)算狀況下，不得不通過舉債來促進經(jīng)濟的發(fā)展，導(dǎo)致地方債務(wù)逐年增加。
2.財政體制現(xiàn)狀是地方債務(wù)形成的重要因素。分稅制以后，財政收入開始向中央政府傾斜，地方政府財政收入減少；與此同時，財政支出責任層層下放，地方政府的支出責任變大，財政收支缺口擴大。同時，中央的轉(zhuǎn)移支付制度不完善，無法填補地方政府財政預(yù)算的不足，而我國《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方債券，使地方政府無法通過公開、透明的渠道實現(xiàn)市場融資。因此，借助投融資平臺舉借政府債務(wù)，成為地方政府無奈之下的變通選擇，地方債務(wù)規(guī)模不斷膨脹。
3.行政管理體制不到位是地方債務(wù)形成的內(nèi)在動因。在我國市場化的進程中，地方政府的職能定位不明確，越位現(xiàn)象大量存在。政府和企業(yè)的利益關(guān)系根深蒂固，這在一定程度上表現(xiàn)為企業(yè)舉債成為地方政府擔保行為發(fā)生的主要領(lǐng)域。同時，由于官員政績考核標準直接與GDP指標掛鉤，一些地方政府為了在有限的任職期內(nèi)實現(xiàn)其政績，必然會超過其財政能力而大肆舉債，所借債務(wù)不可避免地給地方財政帶來巨大的還款壓力，增加地方債務(wù)風險。
4.管理機制不健全是地方債務(wù)規(guī)模膨脹的管理層面上的原因。（1）債務(wù)管理體制分散，尚未建立債務(wù)監(jiān)控體系。我國的債務(wù)主要分布于眾多的職能部門及其所屬的企事業(yè)單位，因此不容易對地方債務(wù)的總量進行把握。同時，各種風險的預(yù)警體系尚未建立，不能對地方債務(wù)的風險進行很好的事前防范，一旦出現(xiàn)債務(wù)風險，往往一發(fā)不可收拾。（2）債務(wù)的償債責任不明確，一旦地方政府無法對債務(wù)進行償還時，地方政府債務(wù)向中央政府隱性轉(zhuǎn)移，中央政府成為地方政府債務(wù)“想象的”兜底者。
（二）信息不對稱前提下政績考核機制的缺陷是導(dǎo)致地方政府過度舉債引發(fā)債務(wù)風險的關(guān)鍵因素
在中央政府與地方政府信息不對稱的情況下，地方政府迫于“GDP錦標賽”壓力以及個人政治升遷的考慮，有可能會出現(xiàn)非理性舉債的機會主義行為。在我國特定的官員選拔機制中，地方政府官員的升遷主要是由中央政府來決定的，使得在中央政府和地方政府之間產(chǎn)生了一種現(xiàn)實的委托代理關(guān)系――中央政府是這一委托代理關(guān)系中的委托人，地方政府是其相應(yīng)的代理人。地方政府同時又是所在轄區(qū)公民的代表，接受公民的委托并按照公民的意愿來管理公共事務(wù)，因此當?shù)毓褚簿统闪说胤秸奈腥?，地方政府也相?yīng)成了所在轄區(qū)公民的代理人。在信息不對稱的情況下，具有雙重代理人身份的地方政府在博弈中有利用其信息知情度高的優(yōu)勢進行道德風險行為的強烈動機。
1.在地方政府與中央政府的博弈中，雖然中央政府對地方政府具有監(jiān)督管理的職權(quán)，但對地方政府在公共產(chǎn)品的供給、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面缺乏足夠的信息，與地方政府之間存在著信息不對稱。當?shù)胤秸疄榱苏兗皞€人升遷的需要向上級政府提出預(yù)算請求時，上級政府往往不具備充足的信息來判斷地方政府真實的預(yù)算資金需求及償債能力，這就給地方政府的道德風險行為提供了可乘之機。
2.在地方政府與轄區(qū)公民的博弈中，由于現(xiàn)實政治實踐中，對地方政府官員的評價往往來自于上級政府，而不是來自于所在轄區(qū)公民的評價，因而地方政府官員自然不太重視來自公民的聲音，使得公民在委托代理關(guān)系中的監(jiān)督顯得乏力。同時，在地方政府與轄區(qū)公民之間的委托代理關(guān)系中，委托人不是個體，而是一個團體，且作為委托人的公民數(shù)量眾多，每個人擁有的權(quán)利很小，影響力很有限，這就很容易在公眾中出“搭便車”現(xiàn)象。對政治漠然的態(tài)度，使得公眾對代理人的監(jiān)督更加微弱，因而，地方政府更容易出現(xiàn)道德風險行為。
三、地方債務(wù)風險規(guī)避
面對地方債務(wù)風險的隱患，中央和地方政府應(yīng)當采取有效措施，妥善處理存量債務(wù)，嚴格控制新增債務(wù)，防范和化解可能出現(xiàn)的風險。
（一）改革《預(yù)算法》，給予地方政府一定的舉債權(quán)，讓地方政府可以公開、規(guī)范地發(fā)債，以市場化手段約束地方政府舉債行為
2011年10月20日財政部印發(fā)了《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，在上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債進行試點。2011年11月15日上海率先發(fā)行了總額為71億元人民幣的上海市地方政府債，由此，上海市也成為我國首個“自行發(fā)債”的城市。這表明我國地方政府發(fā)債的實踐活動已經(jīng)展開，而能否以及何時在大范圍內(nèi)推行地方政府自行發(fā)債則要根據(jù)試點結(jié)果而定。這標志著中央政府對規(guī)避地方債務(wù)風險作出了一次開創(chuàng)性的嘗試。
（二）建立地方政府債務(wù)的償還機制和問責機制
對競爭性項目和有經(jīng)營收益的公益性項目所形成的債務(wù)，應(yīng)該用項目自身收益來償還，必要時地方政府可給予適當財政補貼。對于無經(jīng)營收益的公益性項目所形成的地方政府債務(wù)，應(yīng)該制定償還計劃，通過預(yù)算安排落實償債資金。同時加強對政府官員債務(wù)決策機制失誤的問責，加大對盲目舉債、疏于管理的責任追究制度，防范地方債務(wù)風險。
（三）針對地方政府在信息不對稱情況下所出現(xiàn)的道德風險行為，基于閆偉的道德風險程度決定因素模型①的研究，應(yīng)采取以下措施進行有效控制
1.因為道德風險動機大小與從事道德風險行為被發(fā)現(xiàn)的可能性成反比，因此，提高地方政府官員從事道德風險行為被發(fā)現(xiàn)的可能性，也即加大對其道德風險行為的監(jiān)督力度，可以減少其道德風險行為。因此探討創(chuàng)新審計制度，通過財政、審計、人大一體化建設(shè)，加強對地方政府舉債行為的監(jiān)督，可以有效規(guī)避地方政府非理性舉債行為。
2.因為道德風險程度與正常情況下的工資成負向關(guān)系，因而，地方政府官員在各期的工資水平越高，激勵作用越強烈，道德風險行為的機會成本就越大，地方政府官員就越?jīng)]有動機冒險，這就是所謂“高薪養(yǎng)廉”的理論基礎(chǔ)。
3.如果發(fā)現(xiàn)敗德行為被解雇時將得到的支付越小，就說明對道德風險行為的懲罰程度越高，地方政府官員進行道德風險行為的動機就越小。因此要防范官員的道德風險行為就要加大對其的懲罰力度，加強問責機制，減少非理性地方債務(wù)的規(guī)模。
（四）改革地方政府官員績效考核制度，設(shè)計一套科學的政績考核機制，使其能盡可能正確地引導(dǎo)官員的政治利益動機
可以采用類似于企業(yè)“效率工資”的做法，建立對地方政府官員績效考核的新標準，改革現(xiàn)行“重政績考核、輕債務(wù)考核”的考核機制，把舉債、償債、資金使用等方面的指標納入考核指標體系，這也是保障地方財政安全，防止中央代地方買單的舉措之一。
