隨著高等教育預(yù)算管理體制改革的不斷深入，傳統(tǒng)“重投入、輕效益”的預(yù)算管理模式已無法適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，以績(jī)效評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的績(jī)效預(yù)算管理模式正在逐步建立。對(duì)高校預(yù)算進(jìn)行客觀、全面的績(jī)效評(píng)價(jià)，是合理配置資源、提高資金使用效率、保障高等教育目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效途徑，而設(shè)計(jì)一套科學(xué)系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是有效開展評(píng)價(jià)工作的關(guān)鍵。本文在借鑒西方國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)“3E”原則的基礎(chǔ)上，對(duì)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)進(jìn)行了研究。
一、績(jī)效評(píng)價(jià)“3E”原則
20世紀(jì)80年代，西方國(guó)家從政府支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中總結(jié)出了“3E”原則，即經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。所謂經(jīng)濟(jì)性（Economy），是指在財(cái)政支出管理中建立有效的支出決策機(jī)制和支出優(yōu)先安排機(jī)制，以較少的財(cái)政預(yù)算投入實(shí)現(xiàn)既定的績(jī)效目標(biāo)，克服財(cái)政支出活動(dòng)中嚴(yán)重浪費(fèi)和分配不均的問題；所謂效率性（Efficiency），是指以較少的資源投入或較短的時(shí)間取得一定的產(chǎn)出或者是以一定的資源投入或時(shí)間取得較大的產(chǎn)出，體現(xiàn)了政府及民眾對(duì)財(cái)政支出在項(xiàng)目決策機(jī)制、實(shí)施進(jìn)度、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益等方面的要求；所謂有效性（Effectiveness），是資源投入所取得的最終產(chǎn)出對(duì)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，包括產(chǎn)出的質(zhì)量、期望得到的社會(huì)效果、公眾的滿意程度等。
最理想的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)該是在既經(jīng)濟(jì)又高效的情況下實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性三者既相互聯(lián)系又相互區(qū)別，反映了績(jī)效水平的不同側(cè)面，在實(shí)際進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，不能片面地、孤立地分析其中的某一個(gè)要素，而要對(duì)三個(gè)要素進(jìn)行綜合考察評(píng)價(jià)，從而形成客觀全面的評(píng)價(jià)結(jié)果。
二、指標(biāo)體系設(shè)計(jì)
預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是以績(jī)效為核心，憑借特定指標(biāo)體系，運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的評(píng)價(jià)方法，對(duì)預(yù)算投入、支出及結(jié)果進(jìn)行衡量、比較和分析，形成客觀全面的評(píng)價(jià)結(jié)果。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的工具，體現(xiàn)了評(píng)價(jià)主體的評(píng)價(jià)目標(biāo)，并對(duì)評(píng)價(jià)客體的行為具有導(dǎo)向作用。構(gòu)建高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是個(gè)復(fù)雜的過程，其復(fù)雜性體現(xiàn)在如何將績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具有可操作性的評(píng)價(jià)指標(biāo)，并且指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)（橫向結(jié)構(gòu)、縱向結(jié)構(gòu)）應(yīng)滿足系統(tǒng)化要求。因此，對(duì)高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)可以采用層次分析的思路，首先明確高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)，形成目標(biāo)層；其次根據(jù)績(jī)效內(nèi)涵，將高校預(yù)算資金流動(dòng)過程進(jìn)行分解，按評(píng)價(jià)目標(biāo)確定各個(gè)環(huán)節(jié)的觀測(cè)點(diǎn)，形成準(zhǔn)則層；最后依據(jù)每個(gè)觀測(cè)點(diǎn)的評(píng)價(jià)內(nèi)容，遵循相關(guān)原則選取關(guān)鍵性評(píng)價(jià)指標(biāo)，形成指標(biāo)層，最終構(gòu)建完成一套包含目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、指標(biāo)層的樹狀結(jié)構(gòu)指標(biāo)體系。
?。ㄒ唬┠繕?biāo)層設(shè)計(jì)
評(píng)價(jià)目標(biāo)是構(gòu)建指標(biāo)體系的動(dòng)因和出發(fā)點(diǎn)，也是設(shè)計(jì)準(zhǔn)則層和指標(biāo)層的指南。公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，由于社會(huì)資源的稀缺性，政府必須有效配置社會(huì)資源，私人產(chǎn)品應(yīng)該由私人部門通過市場(chǎng)提供，公共產(chǎn)品應(yīng)該由以政府為代表的公共部門提供，根據(jù)其產(chǎn)品外部效應(yīng)的大小，決定財(cái)政支持的力度。高等教育是典型的具有外部效應(yīng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府有必要根據(jù)高校對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)的大小，合理配置有限資源；同時(shí)，公共財(cái)政體制要求政府支出必須體現(xiàn)公共性特征，政府支出的安排要嚴(yán)格限定在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的范圍內(nèi)，并且政府應(yīng)重視管理活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，應(yīng)關(guān)心公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率與質(zhì)量，應(yīng)能夠主動(dòng)、靈活、低成本地對(duì)外界情況的變化以及不同的利益需求作出反應(yīng)。鑒于以上理論，根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)“3E”原則，可將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)抽象為三個(gè)方面：一是優(yōu)化高等教育財(cái)政資源的配置，該目標(biāo)體現(xiàn)了“3E”原則對(duì)經(jīng)濟(jì)性的要求；二是加強(qiáng)預(yù)算資金支出管理，該目標(biāo)體現(xiàn)了“3E”原則中對(duì)效率性的要求；三是提高預(yù)算資金使用效益，該目標(biāo)體現(xiàn)了“3E”原則中對(duì)有效性的要求。
（二）準(zhǔn)則層設(shè)計(jì)
根據(jù)Longman辭典的解釋，績(jī)效（performance）是“the action of performing，or the action of performed”，指正在進(jìn)行的某種活動(dòng)或者已經(jīng)完成的某種活動(dòng)所取得的成績(jī)，包括活動(dòng)過程的效率和活動(dòng)的結(jié)果兩層含義，因此對(duì)高校預(yù)算績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)關(guān)注預(yù)算資金流動(dòng)的全過程。
高校預(yù)算支出作為一種特殊的投入和產(chǎn)出系統(tǒng)，投入的是財(cái)政預(yù)算資金，這些投入經(jīng)過高校的管理與使用，轉(zhuǎn)化為不進(jìn)入市場(chǎng)、主要體現(xiàn)為具有社會(huì)效益的公共服務(wù)等公共品產(chǎn)出。因此，高等教育作為一種典型的具有外部效應(yīng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其生產(chǎn)過程可劃分為“投入－管理－結(jié)果－影響”四個(gè)階段。其中，投入反映公共產(chǎn)品或服務(wù)在提供過程中所占用和消耗的資源；過程反映對(duì)預(yù)算資金的配置和使用；產(chǎn)出反映提供的產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量；影響反映所獲得的可持續(xù)發(fā)展能力和品質(zhì)。根據(jù)“3E”原則，在預(yù)算資金投入階段，應(yīng)該重點(diǎn)對(duì)投入的經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行評(píng)價(jià)，即評(píng)價(jià)預(yù)算資金是否被投入到綜合實(shí)力強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ蟮母咝＃度氲慕?jīng)濟(jì)性可用辦學(xué)條件類指標(biāo)體現(xiàn)，通過評(píng)價(jià)有利于實(shí)現(xiàn)“優(yōu)化高等教育財(cái)政資源的配置”的評(píng)價(jià)目標(biāo)。在預(yù)算資金使用階段，應(yīng)重點(diǎn)對(duì)資金管理的效率性進(jìn)行評(píng)價(jià)，即評(píng)價(jià)高校使用資金的合理化程度，是否將預(yù)算資金配置到有利于事業(yè)發(fā)展的方面，管理的效率性可用管理水平類指標(biāo)體現(xiàn)，通過評(píng)價(jià)有利于實(shí)現(xiàn)“加強(qiáng)預(yù)算資金支出管理”的評(píng)價(jià)目標(biāo)。在預(yù)算資金產(chǎn)出階段（結(jié)果和影響），應(yīng)重點(diǎn)對(duì)資金使用的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，即評(píng)價(jià)高校使用預(yù)算資金所形成的產(chǎn)出和效果，產(chǎn)出的有效性可用產(chǎn)出效益類指標(biāo)和發(fā)展?jié)摿︻愔笜?biāo)體現(xiàn)，通過評(píng)價(jià)有利于實(shí)現(xiàn)“提高預(yù)算資金使用效益”的評(píng)價(jià)目標(biāo)。
根據(jù)層次分析的思想，可將預(yù)算資金流動(dòng)過程劃分為辦學(xué)條件、管理水平、產(chǎn)出效益和發(fā)展?jié)摿λ膫€(gè)維度的準(zhǔn)則層。
（三）指標(biāo)層設(shè)計(jì)
指標(biāo)層是依據(jù)準(zhǔn)則層的各維度內(nèi)涵，按相關(guān)原則選擇的指標(biāo)群。為保證績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，選擇指標(biāo)時(shí)，應(yīng)遵循相關(guān)性、系統(tǒng)性、重要性、經(jīng)濟(jì)性等原則。相關(guān)性原則要求評(píng)價(jià)指標(biāo)能夠反映評(píng)價(jià)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度；系統(tǒng)性原則要求評(píng)價(jià)指標(biāo)相互區(qū)別又相互聯(lián)系，能夠全面反映績(jī)效水平；重要性原則要求從評(píng)價(jià)客體的實(shí)際出發(fā)，選擇最具代表性的核心指標(biāo)；經(jīng)濟(jì)性原則要求選擇的評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)通俗易懂、簡(jiǎn)便易行，數(shù)據(jù)的獲得符合成本效益原則。
1.辦學(xué)條件類指標(biāo)
辦學(xué)條件是指高校在履行培養(yǎng)人才、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)等職能時(shí)所必須具備的人力、物力、財(cái)力等資源的數(shù)量。為了全面客觀地反映高校的辦學(xué)條件，可選取師生比、生均固定資產(chǎn)和生均經(jīng)費(fèi)三個(gè)指標(biāo)。其中，師生比=教職工人數(shù)/學(xué)生數(shù)，生均固定資產(chǎn)=固定資產(chǎn)總值/學(xué)生數(shù)，生均經(jīng)費(fèi)=經(jīng)費(fèi)總額/學(xué)生數(shù)。
2.管理效率類指標(biāo)
管理效率是指高校使用管理預(yù)算資金的合理化程度。通過分析預(yù)算資金的支出結(jié)構(gòu)予以體現(xiàn)，可選取專職教師比、公用經(jīng)費(fèi)比和教學(xué)科研費(fèi)比三個(gè)指標(biāo)。其中，專職教師比=專職教師數(shù)/教職工數(shù)，公用經(jīng)費(fèi)比=公用經(jīng)費(fèi)支出/教育事業(yè)支出，教學(xué)科研費(fèi)比=教學(xué)科研經(jīng)費(fèi)支出/公用經(jīng)費(fèi)支出。
3.產(chǎn)出效益類指標(biāo)
高校產(chǎn)出效益是指高校履行高等教育職能所取得的外部成果?？蛇x擇學(xué)生就業(yè)深造率、人均科研經(jīng)費(fèi)和經(jīng)營(yíng)收入比三個(gè)指標(biāo)來體現(xiàn)。其中學(xué)生就業(yè)深造率反映了培養(yǎng)人才的成果，人均科研經(jīng)費(fèi)反映了科學(xué)研究的成果，經(jīng)營(yíng)收入比反映社會(huì)服務(wù)的成果。學(xué)生就業(yè)深造率=學(xué)生就業(yè)深造人數(shù)/畢業(yè)生人數(shù)，人均科研經(jīng)費(fèi)=科研經(jīng)費(fèi)/教職工人數(shù)，經(jīng)營(yíng)收入比=經(jīng)營(yíng)收入/總經(jīng)費(fèi)支出。
4.發(fā)展?jié)摿︻愔笜?biāo)
發(fā)展?jié)摿κ侵父咝Ｔ谵k學(xué)過程中一方面培養(yǎng)了人才，取得了科研成果，提供了公眾服務(wù)，同時(shí)自身也獲得了可持續(xù)發(fā)展能力和品質(zhì)，主要體現(xiàn)在教職工素質(zhì)的提升，籌資能力的增強(qiáng)，資產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大等方面，因此可選取高級(jí)人才比、自籌經(jīng)費(fèi)比和總資產(chǎn)增長(zhǎng)比三個(gè)指標(biāo)。其中，高級(jí)人才比=高級(jí)人才數(shù)
/教職工數(shù)，自籌經(jīng)費(fèi)比=自籌經(jīng)費(fèi)
/經(jīng)費(fèi)總額，資產(chǎn)增長(zhǎng)比=資產(chǎn)增長(zhǎng)額/上年末資產(chǎn)額。
三、高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的應(yīng)用
評(píng)價(jià)方法是績(jī)效評(píng)價(jià)的具體手段，為了實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)目標(biāo)，應(yīng)選擇恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)方法。目前績(jī)效評(píng)價(jià)方法主要有成本效益分析法、比較分析法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法等，但在實(shí)踐中最常用的方法為比較分析法和因素分析法。1.比較分析法。它是指通過對(duì)績(jī)效目標(biāo)與實(shí)施效果、歷史與當(dāng)期情況、不同部門和地區(qū)同類支出的比較，綜合分析績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。在使用比較分析法進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，可采用基于同類高校平均水平的橫向比較方法和基于自身歷史平均水平的縱向比較方法，利用橫向分析法分析評(píng)價(jià)結(jié)果，可以給高校定位，明確工作重點(diǎn)；縱向比較法又稱為趨勢(shì)分析法，即通過對(duì)比兩期或連續(xù)幾期相同指標(biāo)，確定其增減變動(dòng)方向、數(shù)額和幅度，用以反映高校的發(fā)展趨勢(shì)及各方面工作的進(jìn)展?fàn)顩r。利用縱向比較分析法分析評(píng)價(jià)結(jié)果，可以找到引起變化的主要原因、變動(dòng)的性質(zhì)，預(yù)測(cè)未來的發(fā)展前景，進(jìn)而制定改進(jìn)措施，達(dá)到提高經(jīng)費(fèi)的支出效率和使用效益的目的。2.因素分析法。它是指通過綜合分析影響績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、實(shí)施效果的內(nèi)外因素，評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。其出發(fā)點(diǎn)是，當(dāng)有若干因素對(duì)分析指標(biāo)產(chǎn)生影響作用時(shí)，假定其他各因素不變，從而確定每一因素單獨(dú)變化所產(chǎn)生的影響，通過績(jī)效評(píng)價(jià)，可清晰地看出各因素對(duì)績(jī)效水平的影響程度和方向（增加或減少），有利于高校發(fā)現(xiàn)自身發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，為領(lǐng)導(dǎo)者制定合理的發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃提供決策依據(jù)。
