稀土是不可再生的重要戰(zhàn)略資源，是信息技術、生物技術、能源技術等高技術領域和國防建設的重要基礎材料，同時也對改造某些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)業(yè)、化工、建材等起著重要作用，有“工業(yè)維生素”的美稱。但長期以來，由于稀土資源稅負過輕及使用上的無償性，導致我國的稀土資源多年來無計劃、無節(jié)制的開發(fā)和偷盜走私，造成了嚴重的資源浪費、環(huán)境污染、社會分配不公等問題。如何正視和解決這些問題，不僅是關系地方經(jīng)濟持續(xù)、健康發(fā)展的大問題，而且是關系國家戰(zhàn)略資源安全，維護國家利益，促進稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的大問題。本文通過對我國南方稀土行業(yè)稅費情況的調(diào)查，分析現(xiàn)行稀土稅費征收存在的主要問題，并提出相應的對策建議，以期對推動我國稀土行業(yè)的稅費改革有所裨益。
一、稀土行業(yè)稅費概況
我國現(xiàn)行的稀土稅費由稀土資源稅費和通用稅費（即增值稅、企業(yè)所得稅及營業(yè)稅等）及附加費構成。其中，稀土資源稅費主要包括探礦權、采礦權使用費和價款，礦產(chǎn)資源補償費、資源稅、資源開發(fā)環(huán)節(jié)繳納的環(huán)境補償性收費等。為了厘清稀土稅費目前的征收情況，筆者對南方8個稀土生產(chǎn)縣進行了調(diào)研，調(diào)研情況如下：
?。ㄒ唬┫⊥炼愘M征收部門及項目
稀土稅費征收部門及其征收項目主要有：1.國稅部門征收的稀土礦產(chǎn)品銷售增值稅；2.地稅部門征收的稀土資源稅、礦業(yè)主個人所得稅、營業(yè)稅、印花稅以及城建稅和教育費附加等；3.主管部門收取的各種規(guī)費，具體包括礦管部門征收的礦產(chǎn)資源補償費，水保部門征收的水土保持費、水土流失防治費，林業(yè)部門征收的森林植被恢復費，環(huán)保部門征收的排污費，國土部門征收的臨時占地費，工商部門收取的工商管理費等。除以上有法律法規(guī)依據(jù)的稅費，各縣還普遍收取了稀土稽查費、鎮(zhèn)村管理費等。由于現(xiàn)在稀土價格較高、利潤大，部分縣征收了政府調(diào)控基金；此外，市稀土礦業(yè)有限公司作為稀土采礦權人，還收取了管理費和礦權收益。
（二）有關稀土稅費規(guī)定的標準
按照稀土生產(chǎn)環(huán)節(jié)，稀土稅費可分為開采環(huán)節(jié)和加工環(huán)節(jié)。開采環(huán)節(jié)各稀土資源縣征繳項目標準不一，加工環(huán)節(jié)則由企業(yè)按照國家稅法規(guī)定繳納稅金，具體稅（費）率如表1。
上述綜合規(guī)費中，水土保持費按每噸稀土270元征收，水土流失防治費按每噸2 000元征收。排污費、臨時占地使用費、森林植被恢復費等雖然不根據(jù)產(chǎn)量征收，但都有相應的規(guī)定標準。此外，稀土礦業(yè)公司按每噸稀土收取了1 000元至2 000元不等的管理費，另每噸稀土按銷售收入的5%收取礦權收益。
（三）每噸稀土開采成本、利潤及企業(yè)上交稅收情況
由于稀土礦地質(zhì)條件不同，以及由此形成的開采工藝差異，每噸稀土開采成本各縣有所不同，但大致在2.5至3萬元之間，加上政府對稀土征收的稅費以及稀土礦業(yè)公司收取的管理費和礦權收益，稀土礦業(yè)主每噸稀土平均利潤至少在2萬元以上。稀土上市公司最近兩年的毛利率均在50%以上，凈利潤增幅在300%~400%之間，上交稅收占其當年主營業(yè)務收入的平均比重大約為6%~8%。
二、稀土稅費征繳中存在的問題
?。ㄒ唬┒愘M征收項目不規(guī)范，以費擠稅的問題比較突出
在上繳的地方稅收上，少數(shù)縣按稅法征足了稅收，大部分縣只是征收了資源稅和城建稅及教育附加；在征收的規(guī)費上，規(guī)費項目多的達十余種，少的四五種。許多規(guī)費項目的征收還存在不規(guī)范、簡單化的現(xiàn)象，如有的縣把一次性的工商管理費、安全監(jiān)督費隨產(chǎn)量來征收；有些規(guī)費則無相應的法規(guī)依據(jù)，如許多縣收取的稀土稽查費和鎮(zhèn)村管理費等。稅費混雜、費大稅小的狀況導致對資源的課征方式本末倒置，其負面影響表現(xiàn)在：一是政出多門，各種稅費之間調(diào)節(jié)作用和效力不協(xié)調(diào)；二是收費單位各自為政，為追求部門利益最大化，隨意立項收費，加大了企業(yè)的負擔；三是稅費混亂，使資源稅不能形成規(guī)模，制約了資源稅籌集財政收入改善環(huán)境作用的發(fā)揮。
?。ǘ┒愘M征繳方式不統(tǒng)一，執(zhí)行標準不統(tǒng)一
稀土稅費的征繳方式五花八門，主要有規(guī)費按統(tǒng)一比例集中征收，規(guī)費分項確定標準征收，規(guī)費統(tǒng)一比例征收外加若干單項稅費等。各縣執(zhí)行的稅費標準不同，稅費未嚴格按標準收取，除國稅部門征收的增值稅和地稅部門征收的資源稅按統(tǒng)一標準執(zhí)行到位外，其他稅費各縣執(zhí)行標準均不統(tǒng)一，大部分縣稅費未按國家規(guī)定標準收取到位，使得稀土稅費縣間負擔差距較大，每噸稀土負擔稅費最高與最低的縣相差了將近3倍。即使是稀土品質(zhì)相近的縣，每噸稀土征收的稅費差異也接近2倍。稀土稅費征繳方式和執(zhí)行標準的不統(tǒng)一，導致了稅負不公的現(xiàn)象出現(xiàn)，違背了稅收制度的“公平”原則。
?。ㄈ┵Y源稅負過低，未考慮環(huán)境損失成本
從調(diào)研情況來看，稀土行業(yè)稅負總體較輕，其中資源稅費與其銷售收入和利潤額相比，所占比重偏低，并呈現(xiàn)下降趨勢。也就是說，隨著這幾年稀土價格的飛漲，資源稅收入并未隨之增長。盡管我國自2011年4月1日起統(tǒng)一調(diào)整了稀土礦原礦資源稅稅額標準，較原先的標準，離子型稀土單位稅額上調(diào)了10倍之多。但這種單位稅額仍然只反映了劣質(zhì)資源和優(yōu)質(zhì)資源之間的單位級差收入，而且不能根據(jù)稀土資源市場的變化調(diào)整。因此對于稀土企業(yè)而言，已經(jīng)翻番的稀土資源稅，早已淹沒在其飆升的價格浪潮中。而稀土資源進入市場的成本過低，刺激了企業(yè)對資源的過度開采。
此外，由于目前的資源成本沒有客觀反映環(huán)境污染造成的外部成本，也容易導致對礦產(chǎn)資源的盲目開采和過度開發(fā)，而環(huán)境的破壞程度也日益加深。雖然相關主管部門收取了水土保持設施補償及水土流失防治費、排污費、森林植被恢復費等規(guī)費，但收取的規(guī)費大部分用于了部門工作經(jīng)費，未按規(guī)定用于稀土礦山環(huán)境的治理。部分縣財政調(diào)控集中的稀土稅費，也基本上用于了平衡財力。以南方離子型稀土主產(chǎn)區(qū)贛州為例，由于歷年的稀土開采，該地區(qū)稀土礦山毀壞面積達78.13平方公里，水土流失破壞面積7.72平方公里，共計85.85平方公里，預算治理資金高達20億元。由于地方政府通過資源稅費所籌集到的財政收入根本無法滿足生態(tài)環(huán)境恢復所需巨額資金的需要，稀土行業(yè)污染治理存在巨大的資金缺口。
?。ㄋ模皬牧坑嬚鳌钡挠嫸愐罁?jù)欠合理，稅負與資源價格脫鉤
現(xiàn)行資源稅條例規(guī)定稀土資源采用從量計征方式，只對資源開發(fā)過程中的銷售和自用部分征稅，而對積壓或庫存的部分不進行征稅。加之稀土資源廣泛賦存于地表淺層，開采成本低且工藝簡單，由此導致“濫采富礦”和“采富棄貧”的現(xiàn)象時有發(fā)生，同時降低了資源的回采率。如贛州的稀土開采點曾達1 035個，目前的廢棄稀土礦點達到542個，造成大量資源的積壓和浪費，而且從量計征割斷了價格和資源稅之間的關系，價格上漲，稅額不增，價格下降，稅額不減，作為資源所有者的國家不能從價格上漲中取得更多級差收入，本應歸屬國家的級差收入留在了開采企業(yè)，資源屬地政府利益大幅流失，助推了粗放型經(jīng)濟增長方式和對能源的過度需求。
?。ㄎ澹┦杖霘w屬和利益分配不合理，政府資源稅調(diào)節(jié)效率低下
根據(jù)我國現(xiàn)行的分稅制財政體制，除了海洋石油資源稅為中央收入，其余資源稅為地方收入，所以稀土資源稅實際上屬于地方稅性質(zhì)。按照這種收入分配格局，對資源的開采越多，地方政府的財政收入也越多。這樣便不可避免地產(chǎn)生了負向激勵作用，部分地方政府急功近利，個別基層政府甚至默許稀土礦山的亂采亂挖，導致資源的嚴重浪費和環(huán)境的不斷惡化，嚴重阻礙著稀土資源的可持續(xù)開發(fā)和利用。另一方面，稀土資源稅負低、定額征收也使地方政府不能合理分享資源開采和上漲帶來的收益，影響了地方政府的收益。雖然稀土稅費對當?shù)氐呢敹愗暙I度越來越高，但這種資源的優(yōu)勢并沒有轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢和財政優(yōu)勢。以離子型稀土資源富集的贛南地區(qū)為例，由于歷史和客觀原因影響，經(jīng)濟基礎差、底子薄、人均財力少，市、縣均屬于典型的“吃飯型”財政，將資源稅用于政府消費性支出的可能性更大，因而資源稅并不能起到調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟差距的作用。
三、推進稀土行業(yè)資源稅費改革的相關對策
從上述稀土行業(yè)稅費存在的主要問題可以看出，我國稀土稅負過輕產(chǎn)生了諸多負面影響。由于增值稅和所得稅等通用稅種在我國已經(jīng)比較成熟，改革的空間不大，而資源稅改革則可以直接影響稀土資源價格構成，改變供給和需求情況，影響社會總產(chǎn)出和總消費，因此，對稀土資源稅費制度進行改革，促進稀土資源合理開發(fā)利用，達到環(huán)境保護的目的，是相當重要和緊迫的。
?。ㄒ唬└母镔Y源稅計稅方式和計稅依據(jù)
現(xiàn)行稀土資源稅實行從量計征方式，以銷售數(shù)量和自用數(shù)量為計稅依據(jù)。從量計征方式使得資源稅不受價格變動影響，計稅依據(jù)則不反映資源積壓或庫存情況，從而無法體現(xiàn)有效利用和保護資源的效果。因此，可以選擇按照稀土資源的實際開采量或生產(chǎn)數(shù)量的市場價格為計稅依據(jù)，并與消耗的資源儲量、資源利用的回采率等指標聯(lián)系起來加以考慮。一方面更能體現(xiàn)國家對國有資源的調(diào)控和保護思想，進一步明確資源稅的屬性；另一方面促使納稅人能從自身利益出發(fā)，合理開采自然資源，盡可能減少所開采資源的積壓和浪費，使有限的資源能夠得以更好的開發(fā)利用。從價計征方式則有利于通過稅收調(diào)節(jié)產(chǎn)品利潤，提高資源進入市場的稅收成本，這可以使企業(yè)沒有出售而積壓或自用的資源也成為應稅資源，使其負擔稅收，增加企業(yè)成本，引導企業(yè)出于利潤最大化的目的珍惜與節(jié)約國家資源，避免過度開采。
?。ǘ┲贫ê侠淼馁Y源稅稅率
稅率是稅額確定的另一要素，稅率定得過低，無法解決資源開采的負外部性，與可持續(xù)發(fā)展相悖；稅率定得過高，又會打擊開采企業(yè)的積極性，利益驅(qū)動下被迫減少經(jīng)濟可采儲量，從而導致新的“采富棄貧”現(xiàn)象，仍然違背資源持續(xù)利用的原則。因此稅率設計總的原則以可持續(xù)發(fā)展觀下的稀土資源價值為基礎，綜合考慮開發(fā)成本、級差收益，更重要的是考慮可持續(xù)發(fā)展利用價值后分層次合理確定。
1.體現(xiàn)開采成本。國家對資源享有的所有權體現(xiàn)為絕對地租，即無論條件優(yōu)劣高低的任何資源的占有、使用均需繳稅，體現(xiàn)的是資源的有償使用，這是稅率構成的第一層次，同類資源應一視同仁地被賦予同樣的稅率。
2.調(diào)整級差收入。由于資源的自然稟賦不同，同類資源開采企業(yè)的利潤水平也會出現(xiàn)差異，通過設計差別稅率，適當調(diào)節(jié)由此產(chǎn)生的級差收益并歸國家所有，一方面排除了由于客觀因素帶來的利潤不公，為市場競爭主體創(chuàng)造平等的生存環(huán)境，同時也避免企業(yè)為獲取超額利潤而出現(xiàn)的“采富棄貧”現(xiàn)象，有利于資源的全面開發(fā)和綜合利用。
3.考慮耗竭補償成本。稀土屬于不可再生資源，資源開發(fā)利益的分配還需要解決代際之間的補償問題。因此稅率的設計應將勘探新資源和尋找成本計入稀土開采企業(yè)的成本。
4.考慮資源回采率。如果企業(yè)實際的資源回采率比國家核定的資源回采率低，其應納稅額就要增加；反之，其應納稅額應減少。這樣有利于企業(yè)努力提高資源的利用率，在追求經(jīng)濟利益的同時，兼顧資源的有效利用和環(huán)境保護。
?。ㄈ┙y(tǒng)籌資源稅的稅費關系，拓展資源稅稅基
從目前稀土行業(yè)稅費情況看，過多的收費必然導致資源稅功能弱化。許多收費從其性質(zhì)看，是屬于稅收范疇，是代表國家行使職權收取的，如礦區(qū)使用費、礦產(chǎn)資源補償費等。因此，可遵循正稅清費、分類規(guī)范、減輕負擔、強化稅收的原則，全面清理現(xiàn)行開采利用稀土資源的各類收費項目。將礦產(chǎn)資源補償費、礦產(chǎn)管理費、礦山專項維護費等礦產(chǎn)收費一并納入資源稅的征收范圍，實行與國際通用的權利金，統(tǒng)一由稅務機關進行征收和管理。這樣，不僅擴大了現(xiàn)行資源稅范圍，而且使其法律層級提高，更符合征管的要求，同時能夠使資源稅形成規(guī)模，用于創(chuàng)新技術以恢復資源和增強其再生能力。
?。ㄋ模┱{(diào)整資源稅的利益分配，完善稀土資源稅收入分配機制
資源稅的利益分配總體目的并不圍繞財政收入的孰多孰少，更多的是將調(diào)整的重點放在如何公平協(xié)調(diào)關系，穩(wěn)步推進資源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有效實施。因此，可借鑒國際經(jīng)驗，適時改革我國稀土資源稅為共享稅較為合理。因為礦產(chǎn)資源具有屬地性，而且礦產(chǎn)資源的開發(fā)和利用對當?shù)氐纳鷳B(tài)和環(huán)境有著重大的影響，因此，在資源稅收入分配上必須考慮到地方政府的成本補償問題，既要考慮治理環(huán)境破壞需要資金，又必須重視資源屬地的利益?；诖?，筆者認為資源稅的分配應偏重地方較為合宜，即中央拿小頭，地方拿大頭。同時，需要建立一套資源開發(fā)和環(huán)境保護的補償機制，即中央適度讓利，將資源稅收益拿出一部分返還地方財政，作為生態(tài)修復的補償投資，補償資源輸出地的經(jīng)濟利益，解決礦區(qū)周邊民眾生計補償資金等項目。此外，還要健全監(jiān)督問責機制，確保資源稅按既定用途?？顚Ｓ?，提高專項資金的使用效益。
?。ㄎ澹┩晟拼龠M稀土資源可持續(xù)發(fā)展的相關稅種和財政政策
對稀土行業(yè)進行資源稅改革不能“單兵突進”，而應協(xié)調(diào)其與相關稅種的關系。通過進行稅收整體結構的調(diào)整，將目前稀土行業(yè)稅收功能定位從“財政收入型”轉(zhuǎn)型為“生態(tài)文明型”，以此推動稀土產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。通過完善增值稅、企業(yè)所得稅的相關獎罰政策，加大稅收政策的引導作用，總體上形成一整套有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護的稅收政策體系。同時，中央財政應對實施資源、產(chǎn)品儲備的地區(qū)和企業(yè)給予補貼，并盡快研究制定支持稀土等稀有礦產(chǎn)資源新材料開發(fā)應用和稀土資源綜合利用財政政策，促進稀有礦產(chǎn)資源有序開發(fā)利用。
（六）在資源稅改革的同時，適時開征獨立環(huán)境稅
由于我國目前稀土行業(yè)環(huán)境保護性收費項目在制度設計上并不都是以促進持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護為目標，無法形成一個專門的稅收來源，限制了稅收及收費制度對環(huán)境污染的調(diào)控力度，導致政策效果不明顯，影響了其環(huán)境保護功能，多年來稀土的無序開采和破壞性開采所引發(fā)的環(huán)境問題也越來越突出，因此對稀土行業(yè)進行資源稅改革的同時，開征獨立環(huán)境稅是必要和緊迫的。環(huán)境稅可以有效克服現(xiàn)行環(huán)境收費制度的局限，更好地為環(huán)境付費，將環(huán)境污染的外部性內(nèi)部化。同時，以稅收的形式為環(huán)境付費，也符合環(huán)境作為公共物品的屬性，并非無償使用。對稀土行業(yè)開征環(huán)境稅，主要應考慮以下問題：一是設立新稅種，針對稀土礦業(yè)生產(chǎn)作業(yè)中產(chǎn)生的排放污染物征收污染排放稅，對稀土開采行為征收生態(tài)保護稅等；二是協(xié)調(diào)環(huán)境稅與其他稅種的關系，如環(huán)境稅應該與資源稅等稅種共同協(xié)調(diào)好稅收的優(yōu)惠政策，共同致力于鼓勵稀土產(chǎn)業(yè)的良性可持續(xù)發(fā)展。
