績效評估在政府管理中的真正運用始于二十世紀50年代美國的績效預(yù)算制度。70年代以來西方國家普遍開展政府改革，即“新公共管理運動”，使績效評估在政府管理中得到了廣泛應(yīng)用?？冃гu估反映了政府管理尋求社會公平與民主價值的發(fā)展取向，貫穿了公共責(zé)任與顧客至上的管理理念。其目的是為了維護現(xiàn)有的基本社會秩序、提高服務(wù)質(zhì)量、改善公共責(zé)任機制和增強政府公共部門的號召力與公眾的凝聚力。
一、政府績效評估的定義
績效評估是指評估組織通過制定某些指標和程序?qū)腕w組織的組織管理者和組織成員在某一時期內(nèi)的工作行為、工作態(tài)度、工作結(jié)果以及組織在某一時期內(nèi)的任務(wù)和目標完成的程度所進行的考核與測評。所謂政府績效，就是指政府在社會經(jīng)濟管理活動中的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力。政府和企業(yè)作為不同行政的社會公共組織，其績效評估界定也有所不同。政府績效評估是指根據(jù)管理的效率、能力、服務(wù)質(zhì)量和社會公眾滿意程度等方面的判斷，對政府公共部門管理過程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級。政府績效評估是對政府生產(chǎn)過程、生產(chǎn)狀況、生產(chǎn)成本、生產(chǎn)效率的一種綜合判斷，是對政府履行一系列政府職能所取得的成績和效益進行過程監(jiān)控與結(jié)果評估的管理活動。其目的是希望耗費最少的公共資源包括物質(zhì)資源、財政資源、人力資源以及其他政府可以支配的資源，實現(xiàn)最大的公共效益。哈里（Harry P. Hatry）認為，績效評估的目的就是為了提高公共服務(wù)的質(zhì)量。1993年美國頒布的《政府績效與結(jié)果法案》開宗明義，指出進行政府績效評估和頒布該“法案”的目的就是為了在提高政府效率和管理能力的同時，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，建立和發(fā)展公共責(zé)任機制，提高社會公眾的滿意程度，改善社會公眾對政府公共部門的信任。
二、政府績效評估研究綜述
二十世紀90年代初期，中國行政管理學(xué)會左然編譯了英國學(xué)者大衛(wèi)・伯寧翰（David Burning ham）的《英國地方政府中運用績效評估尺度的觀察》和約翰・鮑恩（John Bourne）的《評估中央政府的工作績效》兩篇短文，標志著以組織為對象的政府績效評估進入了我國學(xué)者的視野。由于政府績效評估在管理中的重要作用及其視角的新穎性，加上近年來在政府績效評估模式和評估要素方面取得的重大研究成果，使其迅速成為一種系統(tǒng)研究方法。根據(jù)相關(guān)文獻，有關(guān)政府績效評估的研究主要從以下三個方面進行。
?。ㄒ唬┱冃Ч芾碓u估體系研究 指標體系的建構(gòu)作為政府績效評估工作的核心，受到了國內(nèi)外理論界和實踐界的廣泛關(guān)注。1995年，英國學(xué)者芬維克（Fenwick）通過研究二十世紀60年代美國會計總署建立的以經(jīng)濟（Economy） 、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）為主的3E評估法，概括指出績效測量指標應(yīng)該包括經(jīng)濟、效率和效益三個層面。到了60年代末70年代初，新公共行政學(xué)派提出社會公平價值觀，偏向經(jīng)濟性等硬指標而忽視了公平、民主等軟指標的3E評估法，因此受到了質(zhì)疑。在隨后的政府績效評估體系中便納入了公平（Equality）指標，逐漸發(fā)展為福林（Flynn）于1997年所概括的4E評估法。在英國，70年代末的“雷納評審”（Rayner Scrutiny）強調(diào)以經(jīng)濟與效率為取向，到了1988年的“下一步行動”和1991年的“公民憲章運動”則轉(zhuǎn)向以效益、顧客滿意和質(zhì)量為本。自新公共管理運動以來，西方政府績效評估的價值一般主要體現(xiàn)為公共責(zé)任、顧客至上與投入產(chǎn)出的價值?？ㄆ仗m（Kaplan）和諾頓（Norton）于1992年創(chuàng)立的平衡計分卡被運用于政府績效評估；美國國際開發(fā)署于1970年為私營部門績效評估開發(fā)的邏輯模型，近年來也被波依斯特（Poister ）等人運用于公營部門中。其他經(jīng)典模型如關(guān)鍵績效指標法和一些新興的模型如績效棱柱模型等，均被不同程度應(yīng)用于政府績效指標設(shè)計中。
在我國，政府績效評估的評估體系研究剛剛起步，但隨著績效評估的重要性日益凸顯，相關(guān)研究也逐漸增多。浙江大學(xué)范柏乃博士在對200多名MPA學(xué)員調(diào)查的基礎(chǔ)上，設(shè)計了行政管理、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、教育科技、生活質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境等6個領(lǐng)域的66項指標，并通過分析和篩選，得出具有代表性的37項地方政府績效評估指標。北京師范大學(xué)唐任伍教授提出了中國省級地方政府效率測度指標，通過政府公共服務(wù)、政府公共物品、政府規(guī)模及居民經(jīng)濟福利等4個方面47項指標來衡量地方政府的工作效率。湘潭大學(xué)彭國甫教授通過深入研究，提出了衡量地方政府公共事業(yè)管理績效的業(yè)績指標、成本指標、內(nèi)部管理指標3方面共33項指標。廈門大學(xué)卓越教授設(shè)計了一套地方政府通用評估指標，由基本指標與指標要素或評判方法兩個層次54項指標構(gòu)成。蘭州大學(xué)中國地方政府績效評估中心則指出，政府績效評估指標體系應(yīng)由職能履行、依法行政、管理效率、廉政勤政、政府創(chuàng)新等5個一級指標，經(jīng)濟運行等14個二級指標，40個三級指標構(gòu)成，三級指標按非公有制企業(yè)、省政府評估組和專家委員會三類評估主體分別設(shè)置。
?。ǘ┱冃гu估中的公眾參與機制研究 公眾參與，就是公眾通過一定的渠道，參與或影響政府公共政策或公共事務(wù)的行動過程。它源于古希臘雅典的直接民主模式，到十八、十九世紀表現(xiàn)為洛克（John Locke）與彌爾（John S. Mill）提倡的民主理論、黑格爾（Hegel）的“公眾社會觀”、哈貝馬斯（Habermas）的“公共領(lǐng)域”論點，體現(xiàn)在公共行政領(lǐng)域中則為近代新公共行政學(xué)派所主張的“公眾參與”。新公共行政學(xué)派認為，公眾參與可使政府公共部門更能反映民眾關(guān)心的問題，解決民眾與政府的沖突，促使公共決策的合法化，并提高政府的行政能力。公眾參與理論的先驅(qū)安斯坦（Amstein）認為，“公眾參與是一種公眾權(quán)力的運用，是一種權(quán)力的再分配，使目前在政治、經(jīng)濟等活動中，無法掌握權(quán)力的民眾，其意見在未來能有計劃地被列入考慮”。加森（Garson）與威廉斯（Williams）提出，“公眾參與是在方案的執(zhí)行和管理方面，政府提供更多施政回饋的渠道以回應(yīng)民意，并使民眾能以更直接的方式參與公共事務(wù)，以及接觸服務(wù)民眾的公務(wù)機關(guān)的行動” 。
國內(nèi)對公眾參與政府績效評估的研究主要有：對公眾參與地方政府績效評估的意義研究，如黨秀云從個人、社會、政治和公共管理等層面分析了公民參與的價值和影響，進而闡述了公民參與的機制和途徑。范柏乃指出基于滿意原則為導(dǎo)向的人民群眾評判政府績效是政府績效評估的一種新形式和新機制，反映了世界各國政府市場化改革的發(fā)展趨勢，體現(xiàn)了人民當家作主的社會主義民主政治本質(zhì)；對公眾參與地方政府績效評估的障礙和問題研究。如吳建南從評估主體、評估空間與時間、評估對象與指標、評估方式與結(jié)果幾個方面對“公民評議政府”的現(xiàn)狀進行了歸納和分析，進而指出“公民評議政府”對于改善我國地方政府的公共形象、提高公共服務(wù)的質(zhì)量以及擴展民主監(jiān)督渠道等方面的現(xiàn)實意義等；此外，還有公眾參與地方政府績效評估的路徑研究。如孫柏瑛認為盡管公民參與形式選擇的有效性受到諸多因素的影響，但人們?nèi)钥梢圆捎靡恍┮?guī)范性標準來評估公民參與形式的有效性，從而有助于公共管理者在不同的政策背景和目標下，理性地對公民參與形式做出選擇。顧麗梅借鑒了西方公民參與的理論，分析了公民參與的成本代價與正負功能，指出政策制定者與政府人員必須認識到公民參與的成本代價是存在的，但我們不能因為關(guān)注公民參與的成本代價而忽略了公民參與的社會價值與社會效益。公民參與仍然是城市政府治理實現(xiàn)民主化與科學(xué)化的主要渠道。
?。ㄈ┑谌秸冃гu估組織模式研究 第三方政府績效評估在國外的典型實踐是錫拉丘茲大學(xué)（Syracuse University）馬克斯維爾公民與公共事務(wù)學(xué)院的坎貝爾研究所從1998年起對美國的州和城市政府進行的績效評估。國外關(guān)于第三方評估的很多文獻雖然不直接以第三方評估的名稱出現(xiàn)，但實質(zhì)上是關(guān)于第三方評估的，主要有介紹第三方評估（外部評估）的實踐、介紹內(nèi)部評估和第三方評估的區(qū)別和適應(yīng)性兩類。
在國內(nèi)，第三方評估的概念首先是由以包國憲教授為首的蘭州大學(xué)中國地方政府績效評估中心課題組提出的。該研究認為，政府績效活動按組織者的不同可以分為內(nèi)部評估和外部評估兩種。內(nèi)部評估是指由地方政府或政府部門組織開展的對其自身績效進行評估的活動。比如，煙臺市的“社會服務(wù)承諾制”，青島市“目標管理”等。外部評估是指政府以外的機構(gòu)組織實施的對政府績效的評估活動，即第三方評估。第三方評估又分為獨立第三方評估和委托第三方評估兩種形式。此外，比較有影響力的第三方機構(gòu)評估還有零點研究咨詢集團所做的公共服務(wù)評估。由零點調(diào)查公司首創(chuàng)且持續(xù)多年的居民評價政府及政府公共服務(wù)調(diào)查，是社會獨立評價政府的典型范例。
三、當前我國政府實施政府績效評估的對策與建議
我國作為發(fā)展中國家，在政府績效評估理論研究和實踐建設(shè)方面起步較晚， 盡管近年來已經(jīng)做了不少嘗試， 也成為非工業(yè)發(fā)達國家政府績效評估研究的一個重要對象， 但不可否認，我國政府績效評估建設(shè)與發(fā)達國家的差距仍非常明顯，且亟待改進和完善。
（一）樹立科學(xué)的政府績效評估理念 效率邏輯和公共責(zé)任邏輯是政府績效評估內(nèi)涵中不可或缺的兩個方面。政府績效評估蘊含的這種管理理念通過政府績效評估的性質(zhì)、特征和價值體現(xiàn)出來。在性質(zhì)上，政府績效評估是一種市場責(zé)任機制；在特征上，政府績效評估的應(yīng)用是信息化和民主化發(fā)展趨勢對政府管理的要求；在價值上，政府績效評估的價值取向決定了評估績效的標準。政府績效的衡量不在于管制的水平，而在于為民眾提供服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、提供服務(wù)的水平，具體為效率、秩序、社會公平和民主，加強與改善公共責(zé)任機制，使政府在管理公共事務(wù)和改善生活質(zhì)量等方面具有競爭力。公民滿意度評估主要通過運用社會調(diào)查、民意測驗等方法，定期征求社會公眾對政府工作的滿意程度，最終以此作為對政府績效評估的依據(jù)。這可以使政府機關(guān)不僅對上級機關(guān)負責(zé)，更重要的是對人民負責(zé)，形成人民監(jiān)督和上級監(jiān)督相結(jié)合的績效推動機制，從而建立讓民眾滿意的服務(wù)型、高績效政府。
?。ǘ┙⒖茖W(xué)合理的政府績效評估體系與評估機制 以客觀而科學(xué)的評估標準和方法來進行，構(gòu)建科學(xué)合理的政府績效評估體系和機制尤為重要。當前績效考核指標的設(shè)計要結(jié)合各級政府部門行政改革的實際，通過多方面（專家、政府管理人員、民眾等）的社會互動，在統(tǒng)一、規(guī)范的原則和要求基礎(chǔ)上，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，保持以GDP為核心的經(jīng)濟指標考核的同時，增加體現(xiàn)社會管理和公共服務(wù)職能的指標，增加設(shè)立政府應(yīng)對公共危機和突發(fā)事件的指標考核。在考核方法上采用在國際行政管理實踐中已達成共識的政府績效“3E”考核法，涉及政府的投入、成本、產(chǎn)出、效果四個方面，對政府這四個方面進行質(zhì)和量的考核，既要考慮單項量和統(tǒng)計比率等硬性要求，例如成本與投入的比例、開支增長與降低的比例等要求，又要考慮滿意度等軟性指標的質(zhì)的測定。此外，在政府績效評估中應(yīng)注重評估主體社會化、多元化。政府作為社會公共責(zé)任的承擔者，決定了其績效評估不只是政府內(nèi)部組織評估，還要接受社會的評估。運用民意測驗、社會調(diào)查等方式，使評估主體多元化，真正體現(xiàn)服務(wù)政府的精神，體現(xiàn)公共責(zé)任的理念。
?。ㄈ┩晟普冃гu估的立法工作 要實施績效評估，必須盡快制定關(guān)于政府績效評估的法律法規(guī)，使政府績效管理和評估成為對各級政府的法定要求，以法的力量來推動政府行政管理改革，建設(shè)績效型政府。同時，引入市場競爭機制，進行分權(quán)化改革。貫徹績效評估以結(jié)果為本，以市場機制為依據(jù)，以下放權(quán)力為手段理念，對現(xiàn)行行政管理體制進行變革，構(gòu)建績效管理的制度基礎(chǔ)：引入市場競爭機制，在政府機構(gòu)內(nèi)部建立競爭機制。打破政府壟斷，把私人資金引入到政府包攬的事業(yè)中。加快行政審批制度改革，精簡行政審批事項，健全行政審批監(jiān)督，下放審批權(quán)限，大力推行“時限承諾制”、“公示制”等效能建設(shè)制度。同時，要加強針對政府績效的獎懲制度設(shè)計，改革預(yù)算管理制度和干部任免制度，加快機構(gòu)編制立法，實現(xiàn)行政機構(gòu)編制法定化，確立預(yù)算“硬約束”，對提高績效的部門和組織適當增加資源的自主分配權(quán)，使預(yù)算資金優(yōu)先分配到績效較好的部門，從而真正降低行政成本、提高公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量的高績效行為受到激勵。
?。ㄋ模┌l(fā)揮專業(yè)評估與研究機構(gòu)的作用 績效評估是一項專業(yè)性強、技術(shù)含量和規(guī)范化程度高的工作。可以發(fā)揮專業(yè)評估機構(gòu)和研究機構(gòu)的作用，由第三方對政府機構(gòu)績效進行評估。開展政府績效管理較早的美國為推動政府機構(gòu)績效評估，在國家績效評薦小組下設(shè)了專門的績效評估研究組，定期發(fā)布研究報告，總結(jié)各地績效評估實踐活動并提供技術(shù)上的指導(dǎo)。我國可以考慮在中國行政管理學(xué)會和地方行政管理學(xué)會、相關(guān)研究機構(gòu)和高校中成立由各方面專家組成的績效評估機構(gòu)。由專業(yè)評估機構(gòu)接受評估主體的委托，對政府績效進行準確、客觀、公正的評估。專業(yè)評估機構(gòu)也可以為各級政府和部門開展績效評估提供智力支持，同時在評估人才培養(yǎng)方面，高校和科研部門還要發(fā)揮積極作用。
四、結(jié)論
目前，有關(guān)政府績效評估的理論研究和實踐發(fā)展在國外許多國家已經(jīng)取得了顯著的成效，同時也引起了國內(nèi)廣大學(xué)者和實踐者的關(guān)注，但就我國的實踐而言，政府績效評估中各組成部門的職責(zé)分工仍不明確，且政府績效評估的指標體系方面也存在明顯缺陷，使得該管理方法沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。在當前社會轉(zhuǎn)型時期，由于政府處于觀念更新，職能轉(zhuǎn)變，機制創(chuàng)新的有利條件下，對于政府在績效評估中存在的問題，結(jié)合行政管理改革的實踐，通過自上而下和自下而上相結(jié)合的反復(fù)研究，不僅是可以解決的，并且還能更好地發(fā)揮績效評估在建設(shè)“服務(wù)型政府”，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變中的作用。由此，本文嘗試從多個角度改善我國的政府績效評估制度。本研究還存在以下不足之處： 改善我國政府績效評估的思路需進一步得到實踐的證明，并指導(dǎo)實踐；政府績效評估的本土化問題需要進一步深入研究；政府績效評估與經(jīng)濟增長及其他經(jīng)濟指標之間的聯(lián)系和相互影響關(guān)系還需進一步明確。
