課題組織單位：中國交通會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)
課題承擔(dān)單位：重慶市交通會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)
課題組成員：禹培文 孫傳平 朱巧云 劉貴忠 王 劍 左孝華 許留旺 黃常勛 鄭小平 吳 濤 張達(dá)斌 陳 靜 郭萬莉
總 撰：禹培文 執(zhí) 筆：孫傳平 朱巧云
[摘 要] 西部地區(qū)與東部地區(qū)相比，無論是公路密度，還是高速公路通車?yán)锍潭歼h(yuǎn)遠(yuǎn)落后，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此要實(shí)現(xiàn)西部大開發(fā)，首先需要解決西部地區(qū)落后的交通基礎(chǔ)設(shè)施，包括高速公路的發(fā)展。西部地區(qū)高速公路發(fā)展能否抓住機(jī)遇，乘勢而上，關(guān)鍵在于能否正確解決和處理好主要矛盾即高速公路資金問題，本研究課題立足于分析當(dāng)前西部地區(qū)高速公路資本籌集和使用管理現(xiàn)狀，就其存在的問題進(jìn)行深入探討，探索西部地區(qū)高速公路資本籌集、使用管理的有效模式，并向政府提供支撐西部地區(qū)高速公路可持續(xù)發(fā)展宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的政策性建議，以利實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)高速公路的可持續(xù)發(fā)展。
[關(guān)鍵詞] 西部地區(qū) 高速公路 資本 可持續(xù)發(fā)展
一、高速公路資本籌集、使用管理與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系
(一)高速公路項(xiàng)目資本籌集使用管理的基本概念和認(rèn)識(shí)
高速公路資本籌集主要指項(xiàng)目建設(shè)資金的籌集及營運(yùn)資金尤其是還貸資金的籌措。它實(shí)際上是投資意愿與資金需求的現(xiàn)實(shí)結(jié)合。
高速公路的資本使用管理指所籌集的資本在項(xiàng)目建設(shè)過程中的運(yùn)用、營運(yùn)過程中的資金回收及資本的耗費(fèi)與補(bǔ)償、貸款本息償還等。
高速公路資本籌集、使用管理良性循環(huán)指高速公路從資本籌集開始，經(jīng)過建設(shè)、經(jīng)營、收費(fèi)還貸等資本循環(huán)過程，資本得以保值和增值，高速公路形成可貸款、可還款、可創(chuàng)利、可擴(kuò)張的逐步遞進(jìn)的狀態(tài)。
與資本籌集、使用管理良性循環(huán)相對(duì)立的是資本籌集、使用管理的非良性循環(huán)。往往表現(xiàn)為企業(yè)長期出現(xiàn)虧損、權(quán)益資本迅速消減、資產(chǎn)狀況和財(cái)務(wù)狀況惡化、融資能力消失、出現(xiàn)生存危機(jī)等，這時(shí)高速公路即已脫離可持續(xù)發(fā)展軌道。
?。ǘ└咚俟返馁Y本籌集、使用管理與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系
1、可持續(xù)發(fā)展要求高速公路資本籌集、使用管理必須達(dá)到良性循環(huán)
交通建設(shè)是國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的組成部分，國民經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展也要求交通建設(shè)的發(fā)展必須是可持續(xù)的，而高速公路又是交通基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，高速公路實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展，就為國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了條件。高速公路與國民經(jīng)濟(jì)的這種局部與整體的依存關(guān)系，既反映為高速公路發(fā)展必須服從和服務(wù)于國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，又反映為高速公路發(fā)展與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展是相互制約、相互促進(jìn)和互為條件的，高速公路是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，反之高速公路的發(fā)展又會(huì)推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。
2、只有高速公路資本籌集、使用管理良性循環(huán)才能實(shí)現(xiàn)高速公路可持續(xù)發(fā)展
高速公路資本籌集、使用管理只有達(dá)到良性循環(huán)，項(xiàng)目資本耗費(fèi)才能得以補(bǔ)償，投資者資本的保值增值才有所保障，才有可能吸引更多的社會(huì)資本來投入，使高速公路實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。如果高速公路資本營運(yùn)循環(huán)周轉(zhuǎn)不能夠達(dá)到良性狀態(tài)，項(xiàng)目資本不但不能補(bǔ)償本身的耗費(fèi)進(jìn)而無法實(shí)現(xiàn)投資者資本回饋，而且也不可能積聚社會(huì)資本投入高速公路，高速公路建設(shè)就難以為繼，由此也就無法實(shí)現(xiàn)高速公路的可持續(xù)發(fā)展。
二、西部地區(qū)高速公路發(fā)展及其資本籌集使用管理現(xiàn)狀與問題
(一）高速公路在西部大開發(fā)中的地位作用
1、公路交通是西部地區(qū)的主要運(yùn)輸方式，搞好高速公路建設(shè)是加快西部重要交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的關(guān)鍵。
就西部地區(qū)而言，公路交通具有主導(dǎo)地位，但西部公路建設(shè)落后問題已被國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)歸納為“三低”，其中最主要的是公路等級(jí)低。因此，西部大開發(fā)面臨的加快交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重任，主要集中在提高公路等級(jí)方面，故而加快西部高速公路建設(shè)也就迫在眉睫。
2、西部地區(qū)擁有豐富的資源，發(fā)展高速公路可以加快資源開發(fā)。
西部地區(qū)有著豐富的資源，但長期以來，由于交通閉塞落后，資源優(yōu)勢無法形成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的局面長期不能得到改變。高速公路的快捷、安全、經(jīng)濟(jì)、舒適和方便，可以徹底改善西部地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的落后面貌，為加快資源開發(fā)創(chuàng)造有利條件，使?jié)撛诘馁Y源優(yōu)勢迅速轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，促進(jìn)西部地區(qū)的資源盡快得到合理的開發(fā)利用，從而使西部地區(qū)的發(fā)展步伐有所加快。
3、發(fā)展高速公路可以克服西部地區(qū)海距遙遠(yuǎn)的地緣弱勢，促進(jìn)西部地區(qū)市場發(fā)育，形成地區(qū)經(jīng)濟(jì)之間的優(yōu)勢互補(bǔ)，帶動(dòng)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)平衡、穩(wěn)定、健康發(fā)展。
西部地區(qū)由于地處內(nèi)陸，地緣弱勢導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，已經(jīng)越來越明顯地影響到國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，東部高速增長的經(jīng)濟(jì)需要以足夠的資源和寬廣的市場作強(qiáng)有力的支撐，西部經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展更需要充足的資金和先進(jìn)的技術(shù)與管理來啟動(dòng)。東西部地區(qū)之間加強(qiáng)交流、交換、溝通和互補(bǔ)變得更為迫切，加快高速公路發(fā)展，徹底改變西部地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施的落后面貌，由此更為緊迫。
?。ǘ┪鞑康貐^(qū)高速公路發(fā)展及資本籌集、使用管理現(xiàn)狀
1、西部地區(qū)高速公路發(fā)展現(xiàn)狀
截止2001年底，西部地區(qū)高速公路通車總里程為4517公里，占全國高速公路總量的23.22%；高速公路平均密度為0.657公里/千平方公里，絕大多數(shù)省區(qū)高速公路都處于起步階段，在全國三大經(jīng)濟(jì)區(qū)劃中處于非常落后的狀態(tài)。
就西部地區(qū)未來高速公路發(fā)展而言，國家提出了西部大開發(fā)交通建設(shè)的近期目標(biāo)即在2010年前必須貫通“五縱七橫”交通干線總里程1.63萬公里中的1.3萬公里；同時(shí)還需要貫通西部地區(qū)八條省際交通干線。西部地區(qū)高速公路發(fā)展目標(biāo)十分明確，但任務(wù)卻十分繁重，發(fā)展道路艱難漫長，其未來的建設(shè)任務(wù)非常艱難。
2、西部地區(qū)高速公路管理模式現(xiàn)狀
目前西部地區(qū)高速公路主要存在兩種管理模式，一是國家作為直接投資主體形式及其高速公路項(xiàng)目建設(shè)指揮部和高速公路管理局的管理模式。該模式下，省級(jí)交通主管部門往往是直接領(lǐng)導(dǎo)者和組織參與者。國家是作為直接投資主體形式參與高速公路建設(shè)，高速公路項(xiàng)目建設(shè)指揮部是政府的派出機(jī)構(gòu)，建設(shè)項(xiàng)目資本由交通廳統(tǒng)一籌措，資金缺口由交通廳統(tǒng)一向銀行貸款。
二是國家作為間接投資主體形式及高速公路公司化的管理模式。由于國家要求實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制、各種國際金融貸款的需要和招商引資的需要，各省紛紛組建了高速公路公司，按照《公司法》和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求規(guī)范管理，一般設(shè)立一個(gè)母公司負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，下轄具體的項(xiàng)目子公司負(fù)責(zé)具體高速公路的建設(shè)和管理，母子公司間以資產(chǎn)為紐帶實(shí)施控制。
3、西部地區(qū)高速公路資本籌集現(xiàn)狀
西部地區(qū)主要籌資渠道為商業(yè)銀行貸款和中央、省級(jí)政府投資，融資渠道單一，同時(shí)權(quán)益資本比例偏低、債務(wù)資本偏高，債務(wù)資本總體規(guī)模偏大，資產(chǎn)負(fù)債率平均達(dá)70％左右，最高超過80％。
就債務(wù)資本籌集方式而言，西部地區(qū)主要存在兩種操作方式：一是統(tǒng)借統(tǒng)還形式，二是高速公路具體項(xiàng)目負(fù)責(zé)債務(wù)形式，通過高速公路具體項(xiàng)目的收費(fèi)權(quán)作質(zhì)押向銀行申請(qǐng)貸款。
就權(quán)益資本籌集方式而言，西部地區(qū)主要依靠中央、省級(jí)政府資金投入，區(qū)縣級(jí)政府資金投入基本沒有，民間資金介入較少且介入深度不足，主要采取轉(zhuǎn)讓高速公路收費(fèi)經(jīng)營權(quán)方式進(jìn)入，
4、高速公路資本使用管理現(xiàn)狀
就高速公路建設(shè)資本使用而言：西部地區(qū)普遍存在高速公路總投資超概現(xiàn)象，只有個(gè)別高速公路項(xiàng)目能將總投資控制在概算內(nèi)，但這些項(xiàng)目在諸如建設(shè)管理費(fèi)、征地拆遷費(fèi)等單個(gè)費(fèi)用項(xiàng)目上仍存在超概現(xiàn)象。
就高速公路經(jīng)營資本使用管理而言：西部地區(qū)已建成通車的高速公路項(xiàng)目收費(fèi)效益增長緩慢，基本不能實(shí)現(xiàn)經(jīng)營期現(xiàn)金流的自行平衡，無法保證債務(wù)的及時(shí)足額償還。
就西部地區(qū)高速公路項(xiàng)目資金管理而言，整體管理水平有待進(jìn)一步提高。西部地區(qū)高速公路建設(shè)項(xiàng)目目前都建立了較為完善的制度。但仍存在不足，在資金管理上，缺乏內(nèi)部資金調(diào)度機(jī)制，加上國家相關(guān)政策的限制，使高速公路項(xiàng)目資金調(diào)度和貨幣資金結(jié)存余額控制相對(duì)困難。在日常管理方面，也缺乏先進(jìn)的財(cái)務(wù)管理手段和措施。
(三)東、西部地區(qū)高速公路發(fā)展、資本籌集、使用管理現(xiàn)狀的比較
1、東部地區(qū)高速公路發(fā)展與資本籌集、使用管理的狀況及特點(diǎn)
截止2001年底，東部地區(qū)高速公路總里程已達(dá)到10056公里，占全國高速公路總里程的51.69%。
在資本籌集方面，東部地區(qū)呈現(xiàn)籌資方式多樣化與籌資渠道多種化態(tài)勢，在權(quán)益資本的籌集上，已經(jīng)由原來以政府撥款為主的單一渠道發(fā)展到政府、企業(yè)、外商一起上，多種經(jīng)濟(jì)成份混合組成的多渠道投資。在債務(wù)資本籌集方面，由于高速公路自身的融資能力強(qiáng)，銀行貸款已由供方市場轉(zhuǎn)向需方市場，因此盡管銀行貸款在東部高速公路項(xiàng)目資本中占有重要比重，但已具備了從容選擇低成本建設(shè)資金的條件，使用債務(wù)資本主要是為了充分利用財(cái)務(wù)杠桿的作用。
在建設(shè)資本使用管理方面，東部地區(qū)的財(cái)務(wù)管理水平較高，已從事后被動(dòng)管理轉(zhuǎn)化到事前主動(dòng)管理和預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)防范上。此外，在資金管理上，不但加強(qiáng)業(yè)主自身的資金使用管理，還將資金監(jiān)管延伸到承包人，形成了全方位的項(xiàng)目資金管理系統(tǒng)。
在經(jīng)營項(xiàng)目資本管理方面，東部地區(qū)經(jīng)營階段的高速公路經(jīng)濟(jì)效益在短期內(nèi)就實(shí)現(xiàn)了快速增長，完全能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目現(xiàn)金流入量和流出量的自身平衡，還貸資金充足，并能實(shí)現(xiàn)贏利，對(duì)外投資，已進(jìn)入可擴(kuò)張階段。
2、東西部地區(qū)高速公路發(fā)展與資本籌集、使用管理的差距。
比較東中部地區(qū)而言，西部地區(qū)高速公路發(fā)展差距可以歸結(jié)為以下幾方面：
一是高速公路建設(shè)發(fā)展上的差距。截止2001年，全國高速公路通車?yán)锍炭傆?jì)19453公里，其中西部為4517公里，只占不到1/4，而東部地區(qū)的高速公路總里程是西部的2倍多。
二是高速公路資本籌集方式上的差距。西部地區(qū)高速公路項(xiàng)目資本籌集渠道單一，權(quán)益資本方面主要依靠中央政府投資，地方政府投資少，甚至不能保證概算內(nèi)的資金足額到位，其他權(quán)益資本的籌集方式極為有限，債務(wù)資本成為資本籌集的重要來源，但仍不能滿足項(xiàng)目的總體需求。
三是高速公路經(jīng)濟(jì)效益上的差距。西部地區(qū)高速公路項(xiàng)目由于前述車輛通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低、車流量基數(shù)小且增長緩慢、債務(wù)負(fù)擔(dān)過重等原因，導(dǎo)致項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益低下，加大了高速公路公司的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，與東部地區(qū)形成鮮明的對(duì)比。
四是高速公路管理上的差距。西部高速公路目前的管理體制多數(shù)是依據(jù)“收費(fèi)還貸”政策法規(guī)設(shè)計(jì)的，東部地區(qū)高速公路管理模式普遍以“收費(fèi)經(jīng)營”為政策法規(guī)依據(jù)，現(xiàn)代企業(yè)制度的雛形已在高速公路建設(shè)發(fā)展上形成，這種管理模式能最大限度地包容先進(jìn)的管理理念、管理制度、管理方式等等，為高速公路的持續(xù)發(fā)展奠定了可靠的基礎(chǔ)。
五是高速公路所處的發(fā)展階段上的差距。目前西部地區(qū)的大多數(shù)省市高速公路發(fā)展尚處于初級(jí)階段，而東部地區(qū)大多數(shù)省區(qū)高速公路發(fā)展已經(jīng)脫離了初級(jí)階段，從可貸款進(jìn)入到可還款和可創(chuàng)利階段，甚至已經(jīng)進(jìn)入到可擴(kuò)張階段。
3、東、西部地區(qū)高速公路發(fā)展、資本籌集、使用管理現(xiàn)狀比較的分析評(píng)價(jià)
(1)東、西部地區(qū)高速公路發(fā)展、資本籌集、使用管理差距的形成原因：
國家宏觀環(huán)境的影響?！捌呶濉币?guī)劃以來，國家制定了優(yōu)先發(fā)展東部沿海地區(qū)的梯度經(jīng)濟(jì)政策，加大了政策投入和資金投入。在國家投資發(fā)生傾斜的同時(shí)，東部地區(qū)憑借優(yōu)越的地理位置、雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和國家給予的優(yōu)惠政策，對(duì)外商投資也產(chǎn)生了極大的吸引力。在國家投資和外商投資兩方面的強(qiáng)大動(dòng)力推動(dòng)下，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不斷加快，把西部地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)的甩在了后面。另外西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，經(jīng)濟(jì)活力不足，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。
(2)東、西部地區(qū)高速公路發(fā)展、資本籌集、使用管理現(xiàn)狀的總體評(píng)價(jià)：
通過上述對(duì)比分析，西部地區(qū)高速公路資本籌集、使用管理水平主要存在以下問題：
從高速公路建設(shè)總體需求角度看，西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，項(xiàng)目欠帳多，建設(shè)任務(wù)重。
從高速公路管理模式角度看，現(xiàn)存的國家作為直接投資主體形式及其高速公路項(xiàng)目建設(shè)指揮部和高速公路管理局的管理模式和國家作為間接投資主體形式及高速公路公司化的管理模式中，西部地區(qū)絕大部分省區(qū)采取前一種模式，這種模式其優(yōu)點(diǎn)在于能充分體現(xiàn)政府職能，在爭取金融機(jī)構(gòu)的貸款支持方面尤為有利；還可以免交營業(yè)稅金，又可以由政府交通主管部門平衡收費(fèi)還貸資金，為及時(shí)償還貸款提供一定的資金保障，這對(duì)經(jīng)濟(jì)效益普遍低下的西部地區(qū)高速公路項(xiàng)目顯得尤為重要，可以完全體現(xiàn)高速公路的基礎(chǔ)性和公益性特征。但從長遠(yuǎn)來看，這種模式不利于市場環(huán)境的培育，不利于項(xiàng)目對(duì)外招商引資；不利于引入先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和管理手段，也不利于高速公路形成自我積累、自我發(fā)展能力。而后一種即國家作為間接投資主體形式及高速公路公司化的管理模式在優(yōu)缺點(diǎn)方面正好與前一種模式相反。
從高速公路資本籌集角度看，西部地區(qū)整體資金缺口嚴(yán)重，負(fù)債資金比例過高，一定程度上增加了西部地區(qū)高速公路的資本成本，也加大了西部地區(qū)高速公路項(xiàng)目經(jīng)營期間的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
從高速公路資本使用管理角度看，高速公路建設(shè)階段，建設(shè)項(xiàng)目總投資大，單位建設(shè)成本高；而在高速公路經(jīng)營階段，項(xiàng)目經(jīng)營收入增長慢與成本負(fù)擔(dān)，尤其是財(cái)務(wù)費(fèi)用負(fù)擔(dān)重這一矛盾體導(dǎo)致經(jīng)營項(xiàng)目面臨建設(shè)和還貸資金不足的雙重壓力。此外高速公路項(xiàng)目公司自身管理尚未與市場化、國際化接軌，管理水平有待于進(jìn)一步提高。
三、西部地區(qū)高速公路資本籌集、使用管理及對(duì)可持續(xù)發(fā)展影響的思路
(一)西部地區(qū)高速公路資本籌集、使用管理在不利條件下實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的可行性。
西部地區(qū)高速公路發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部，能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，這是我們必須面臨的現(xiàn)實(shí)。但應(yīng)看到，西部高速公路發(fā)展也面臨著大好的轉(zhuǎn)機(jī)。
第一，自從國家提出西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，明顯加大了對(duì)西部地區(qū)的資金支持。同時(shí)，也配套出臺(tái)了一系列的優(yōu)惠政策和措施，這些相關(guān)政策和措施一方面吸引了外國投資進(jìn)入西部地區(qū)，對(duì)加快西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用；另一方面西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然帶動(dòng)交通量的增長，提高高速公路經(jīng)營的效益，為西部地區(qū)高速公路實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)提供了契機(jī)。
第二，西部地區(qū)盡管遠(yuǎn)離海岸線，但幅員遼闊，擁有全國最長的陸地國境線，是名副其實(shí)的交通要塞，具有獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢。同時(shí)，西部地區(qū)也擁有極為豐富的自然資源、旅游資源和發(fā)展?jié)摿Α?br />
鑒于上述優(yōu)勢，西部地區(qū)高速公路建成后，將形成連接省會(huì)城市的紐帶，帶動(dòng)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成高速公路經(jīng)濟(jì)帶或經(jīng)濟(jì)走廊，并通過通縣公路輻射到更廣泛的地區(qū)，進(jìn)而形成經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的片區(qū)。同時(shí)，高速公路沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，必然使車輛擁有量的增加，也會(huì)促進(jìn)地區(qū)間物資、勞務(wù)的流動(dòng)，又反過來促進(jìn)高速公路車輛通行量的增長和通行費(fèi)的增加，二者相互依存，相互促進(jìn)，為西部地區(qū)高速公路扭轉(zhuǎn)劣勢提供了基礎(chǔ)。
(二)高速公路投資主體形式的變化必將影響資本籌集、使用管理的模式
1、國家各級(jí)政府始終是高速公路的投資主體和管理主體
高速公路既然是社會(huì)公共產(chǎn)品，因此國家是高速公路基礎(chǔ)設(shè)施最終所有者，政府就是高速公路的必然出資者。
國家既然是高速公路的最終所有者和投資主體，政府就必然是法定的管理主體。不管籌集使用管理資本的方式怎么多樣化、無論以事業(yè)形式還是以企業(yè)形式出現(xiàn)，交通主管部門依法對(duì)公路行使管理權(quán)，始終不會(huì)改變。
因此，縱使國家投資主體形式在不斷變化，國家各級(jí)政府作為高速公路的投資主體的實(shí)質(zhì)始終沒有改變，交通主管部門作為高速公路的投資主體代表和管理主體的地位始終沒有改變。只有在這一根本前提之下，國家才能首先從戰(zhàn)略規(guī)劃上作出部署，在全國范圍實(shí)施不同地區(qū)、不同時(shí)期的高速公路建設(shè)規(guī)劃。在我國東、中部地區(qū)，高速公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)得到先行開發(fā)，現(xiàn)階段的西部大開發(fā)中的高速公路也正在快速發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)國家的整體戰(zhàn)略規(guī)劃。
2、高速公路投資主體形式變化是為了更好地籌集、使用管理資本
?。?）國家投資主體的形式變化及其管理模式
為適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，實(shí)現(xiàn)高速公路建設(shè)、還貸、創(chuàng)利、擴(kuò)張一體化發(fā)展，高速公路也在積極實(shí)踐探索國家投資主體形式和最適宜的管理模式，主要存在兩大類國家投資主體形式及其相應(yīng)管理模式：
一是國家作為直接投資主體形式及其高速公路項(xiàng)目建設(shè)指揮部和高速公路管理局的管理模式。
二是國家作為間接投資主體形式及其高速公路公司化的管理模式。
(2)各種國家投資主體形式?jīng)Q定資本籌集、使用管理的不同模式
就長遠(yuǎn)來看，國家通過高速公路公司投資并進(jìn)行管理是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。國家投資主體形式的選擇必然要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求相適應(yīng)，也就是意味著要適應(yīng)資本籌集、使用、管理的要求，同時(shí)兼顧其他諸如稅收等因數(shù)的影響，不能超前或滯后。反過來，國家投資主體形式的選擇對(duì)資本籌集、使用、管理模式又有著決定性的影響作用，因?yàn)?，國家投資主體形式的選擇勢必影響高速公路管理體制，當(dāng)然要決定其資本籌集、使用、管理的模式。
(三)探索西部高速公路資本籌集、使用、管理的有效模式
1、不同管理模式的變化決定了資本籌集、使用管理模式的變化
由于國家投資主體形式的變化，勢必產(chǎn)生不同的高速公路總體管理模式。與高速公路管理模式相適應(yīng)，也存在多種資本籌集、使用管理的運(yùn)作模式，主要有：
(1)由省級(jí)交通主管部門總體負(fù)責(zé)的管理模式
該模式下，省級(jí)交通主管部門負(fù)責(zé)高速公路建設(shè)資金的籌集，貸款實(shí)行省級(jí)交通主管部門統(tǒng)貸統(tǒng)還；并把籌集到資金根據(jù)項(xiàng)目需求，逐次逐筆撥付到高速公路建設(shè)單位；進(jìn)入經(jīng)營階段的高速公路項(xiàng)目資金實(shí)行事業(yè)單位收支兩條線管理，通行費(fèi)收入統(tǒng)一上繳到省級(jí)交通主管部門的財(cái)政專戶，支出由省級(jí)交通主管部門根據(jù)年度預(yù)算支出計(jì)劃予以撥付，節(jié)余資金作為償債基金管理。
(2)由省級(jí)交通主管部門統(tǒng)一管理，高速公路公司具體負(fù)責(zé)的管理模式。
該模式下，省級(jí)交通主管部門負(fù)責(zé)國家投資的撥付和管理，并對(duì)其他籌資方式進(jìn)行行業(yè)指導(dǎo)，具體的資金籌集由高速公路公司負(fù)責(zé)，貸款由高速公路公司承擔(dān)還本付息責(zé)任。在高速公路建設(shè)資金來源上嚴(yán)格按項(xiàng)目資金來源計(jì)劃管理。進(jìn)入經(jīng)營階段的高速公路項(xiàng)目資金管理又分為兩種方式，一是集團(tuán)公司內(nèi)部收支兩條線管理，通行費(fèi)收入統(tǒng)一進(jìn)入總公司指定的銀行帳戶，由總公司直接控制，子分公司的開支由總公司統(tǒng)一下?lián)?；二是資金管理及貸款責(zé)任全部歸集到各具體的高速公路公司，出現(xiàn)資金盈虧也由子分公司自行解決。
(3)上述兩種方式的混合管理過渡模式
一方面，交通主管部門制定實(shí)施高速公路建設(shè)總體規(guī)劃和計(jì)劃，負(fù)責(zé)籌集中央和地方資本金，統(tǒng)一進(jìn)行國內(nèi)負(fù)債借入的協(xié)調(diào)與計(jì)劃，進(jìn)行高速公路建設(shè)立項(xiàng)、可行性研究、初步設(shè)計(jì)概算上報(bào)和國際金融貸款的前期工作。另一方面，按照現(xiàn)代企業(yè)制度實(shí)施企業(yè)化管理，構(gòu)建了大型高速公路企業(yè)集團(tuán)，該集團(tuán)公司仍然隸屬于交通主管部門管理，并對(duì)項(xiàng)目資本籌集采取集中管理方式，貸款由高速公路項(xiàng)目公司具體承擔(dān)還本付息責(zé)任。目前這一管理模式正處在進(jìn)一步健全完善各項(xiàng)資本與預(yù)算管理的階段，是從市場經(jīng)濟(jì)走進(jìn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的過渡模式，較東、中部高速公路資本管理仍然有一定差距。
從高速公路管理實(shí)踐來看，我們認(rèn)為采取何種資本籌集使用管理模式應(yīng)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)際情況相適應(yīng)，形成形式多樣、分階段、分步驟的資本籌集使用管理模式。
2、選擇有效的高速公路管理模式
就西部地區(qū)而言，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，高速公路建設(shè)欠帳重，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到資本籌集、使用、管理的良性循環(huán)之最佳狀態(tài)，因此，建議選擇以下管理模式和資本籌集、使用、管理運(yùn)作模式：
(1)在高速公路建設(shè)發(fā)展時(shí)期、收費(fèi)經(jīng)營達(dá)到良性循環(huán)前，建議可選擇以下兩種高速公路管理模式：
①采取省級(jí)交通主管部門領(lǐng)導(dǎo)下的高速公路管理局和高速公路項(xiàng)目公司平行的管理模式。高速公路管理局負(fù)責(zé)交通行政管理，實(shí)施省級(jí)行政區(qū)域的高速公路發(fā)展規(guī)劃和投資計(jì)劃，實(shí)施高速公路的各項(xiàng)管理。高速公路公司具體負(fù)責(zé)建設(shè)、收費(fèi)、還貸、經(jīng)營。
與之相適應(yīng)，在資本籌集使用管理上，采取省級(jí)交通主管部門負(fù)責(zé)籌集國家資本金，高速公路總公司負(fù)責(zé)籌集貸款資金，貸款統(tǒng)貸統(tǒng)還的管理模式，有利于統(tǒng)籌資金使用。進(jìn)入經(jīng)營階段的經(jīng)營性高速公路公司和非經(jīng)營性高速公路公司均實(shí)行內(nèi)部收支兩條線管理，以提高資金使用效率和效果。在條件許可的情況下，通過上市融資，吸引社會(huì)資本的進(jìn)入，緩解高速公路資金緊缺的難題。
②設(shè)立省級(jí)交通主管部門領(lǐng)導(dǎo)下的高速公路集團(tuán)化公司。在這種模式下，可以不設(shè)立高速公路管理局，但在行政管理上，仍然堅(jiān)持既要根據(jù)國家所有者權(quán)益和政府交通主管部門的權(quán)威性規(guī)劃與決策，實(shí)施一個(gè)省級(jí)行政區(qū)域的高速公路發(fā)展規(guī)劃和投資計(jì)劃，又要實(shí)施內(nèi)部企業(yè)化管理和投資主體形式多元化，最大限度地積聚資本金。通過對(duì)高速公路進(jìn)行集中的行政管理，最大限度地實(shí)現(xiàn)高速公路國有資本金的保值增值，以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)高速公路資本金的籌集、使用、管理的良性循環(huán)與周轉(zhuǎn)。
(2)在高速公路建設(shè)經(jīng)營達(dá)到良性循環(huán)后，隨著國家政策法規(guī)的健全，市場經(jīng)濟(jì)體系的全面建立，最終應(yīng)走向市場化的現(xiàn)代企業(yè)制度。屆時(shí)，高速公路是否會(huì)全部實(shí)行集團(tuán)公司化管理暫且不論，但高速公路服從與交通主管部門的行政管理和行業(yè)管理，是不應(yīng)當(dāng)改變的。
2、選擇有效的資本籌集模式
(1)資本籌集的目標(biāo)
目標(biāo)之一：以最低的成本及時(shí)籌集到充足的資本，滿足高速公路資金需求， 以實(shí)現(xiàn)高速公路可持續(xù)發(fā)展。
目標(biāo)之二：保持良好的資本結(jié)構(gòu)，在建設(shè)資金缺口較大的情況下，既要滿足投資資金需求、又要保持合理的資產(chǎn)負(fù)債率，既要充分利用財(cái)務(wù)杠桿作用，又要最大限度地避免財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
(2)資本籌集的原則
籌資成本最小化原則，籌資方式多樣化原則，籌資結(jié)構(gòu)合理化原則。貫徹這些原則，應(yīng)以成本——效益分析為先行，運(yùn)用多種多樣的籌資方式，實(shí)現(xiàn)合理的資本結(jié)構(gòu)下最大的資本積聚，以滿足高速公路發(fā)展的投資需求。
(3)資本籌集的方式
就現(xiàn)階段高速公路建設(shè)資金籌集而言，主要有兩大類籌資方式，二是債務(wù)性資本籌資方式。
為了貫徹以最小的成本代價(jià)去獲得最大的資本籌集的目標(biāo)與原則，應(yīng)當(dāng)合理選擇籌資方式，降低資金成本和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最終達(dá)到滿足高速公路發(fā)展需要的目的。必須在確定籌資數(shù)量、籌資時(shí)間和資金來源基礎(chǔ)上，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，根據(jù)不同地區(qū)所處經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和高速公路資本現(xiàn)狀，研究各種籌資方式的資金成本，采取組合融資方式，通過適宜的資本結(jié)構(gòu)組合，在不加大經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的前提下盡可能降低高速公路建設(shè)資金成本。
就西部地區(qū)而言，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差使地方財(cái)政基本處于吃飯財(cái)政的境地，很難加大財(cái)政投入力度，甚至不能保證在建項(xiàng)目計(jì)劃內(nèi)地方財(cái)政資金的足額到位；已建成通車的高速公路貸款還本付息負(fù)擔(dān)重，自身實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)還有待時(shí)日，需要外來資金彌補(bǔ)缺口；此外擬建的高速公路項(xiàng)目更是社會(huì)效益高于經(jīng)濟(jì)收益，項(xiàng)目自身報(bào)酬率及其低下，這種嚴(yán)峻的財(cái)務(wù)狀況使西部地區(qū)高速公路要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須轉(zhuǎn)變不良籌資結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
這種狀況在西部地區(qū)是普遍存在，因此，改良資本結(jié)構(gòu)成為西部地區(qū)高速公路資金籌集的當(dāng)務(wù)之急。
西部地區(qū)面臨還貸壓力、建設(shè)投資壓力的雙重考驗(yàn)，在如此困境下，建議西部地區(qū)對(duì)于項(xiàng)目內(nèi)含報(bào)酬率低于10%的項(xiàng)目不宜增加債務(wù)性資本，必須盡可能地增加權(quán)益性資本的投入。要改變目前西部地區(qū)不良的資本結(jié)構(gòu)，除了發(fā)掘高速公路項(xiàng)目自身的資金潛力，通過組建區(qū)域性高速公路集團(tuán)公司進(jìn)行資本運(yùn)營的統(tǒng)一管理外，更重要的是政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策對(duì)高速公路可持續(xù)發(fā)展的有力支撐。
2、選擇有效的資本使用管理模式
(1)資本使用管理目標(biāo)
目標(biāo)之一：在建設(shè)過程中按照國家基建投資計(jì)劃要用好資本資金，控制工程成本，提高資本使用效率，以有限的資本資源去創(chuàng)造最優(yōu)的高速公路基礎(chǔ)設(shè)施。
目標(biāo)之二：提高資本管理水平，健全資本管理內(nèi)控制度，努力保持良好的資本結(jié)構(gòu)。
目標(biāo)之三：經(jīng)營期努力降低負(fù)債水平，提高高速公路的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，提高資本積累積聚水平，使高速公路成為真正的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。
(2)資本使用管理原則
建設(shè)工程成本支出效益性原則，資本使用效率最大化原則、資本全面預(yù)算管理原則。要在工程組織管理中以最小的成本去求得最大的效益，在工程資金管理中節(jié)約開支降低費(fèi)用，在高速公路建設(shè)中以一定的資本投入完成既定的工程項(xiàng)目。在理財(cái)管理中建立健全符合高速公路企業(yè)實(shí)際的資本管理內(nèi)控制度，進(jìn)行規(guī)范化的資本管理，要在這些資本管理中突出全面預(yù)算管理，最終要在高速公路運(yùn)營中追求最優(yōu)的資產(chǎn)收益率和可持續(xù)增長率，并逐步走向資本擴(kuò)張。
(3)資本使用管理方式
①就高速公路建設(shè)資金使用管理而言，一是可控成本，二是可以通過國家政策予以降低的成本，三是具有一定彈性程度的成本。
對(duì)可控成本而言，高速公路建設(shè)單位只有通過強(qiáng)化日常費(fèi)用的預(yù)算管理，節(jié)約開支，減低費(fèi)用，來降低建設(shè)管理支出水平。
對(duì)可以通過國家政策予以降低的成本，建議國家能出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策給予實(shí)質(zhì)性的有力控制，避免高速公路成為任人宰割的唐僧肉。
對(duì)具有一定彈性程度的成本諸如綠化工程等，應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)肅的可行性研究分析，認(rèn)真論證是否有必要一哄而上全線采取高成本的、在植被不能進(jìn)行有效附著的路段進(jìn)行綠化，美其名曰加強(qiáng)環(huán)保，或者為提高觀賞性而實(shí)行全線加固防護(hù)設(shè)施。
②就高速公路建成后營運(yùn)資本的管理使用而言，高速公路項(xiàng)目進(jìn)入經(jīng)營期后，主要的成本支出就是日常營運(yùn)成本、養(yǎng)護(hù)成本、管理費(fèi)用和財(cái)務(wù)費(fèi)用等。因此，只能通過有效控制營運(yùn)、管理成本，通過預(yù)算管理量入為出，盡量節(jié)約資金用于貸款的本息償付。即使在車流量增加、通行費(fèi)收入增長后，負(fù)債償還能力增加了，仍然需要完善健全的資本運(yùn)營管理， 才有可能促進(jìn)高速公路的可持續(xù)發(fā)展。
③就高速公路公司資本使用管理手段而言，目前最現(xiàn)實(shí)、最有效的措施就是建立全面預(yù)算及控制體系。
就資本預(yù)算管理體系而言，主要應(yīng)由以下環(huán)節(jié)構(gòu)成：
資本分配權(quán)的劃分。主要有集權(quán)和分權(quán)兩種分配方式。
資本支出預(yù)算編制。項(xiàng)目決策后，資本預(yù)算的主要問題是編制真正具有控制性的支出預(yù)算。對(duì)于高速公路建設(shè)資本預(yù)算編制，在分析各項(xiàng)目所需的各項(xiàng)資源耗費(fèi)后，應(yīng)按費(fèi)用項(xiàng)目將土建、安裝等分別列示，并要求列示所有項(xiàng)目的明細(xì)和時(shí)間進(jìn)度要求，才能保證對(duì)施工過程的資本支出額和時(shí)間上的監(jiān)控。同時(shí)，資本預(yù)算編制必須與年度現(xiàn)金流量預(yù)算聯(lián)系。因此，現(xiàn)金流量預(yù)算必須在資本預(yù)算的基礎(chǔ)上，分析現(xiàn)金滯后支付的程度和時(shí)間，在此基礎(chǔ)上編制現(xiàn)金流量預(yù)算。
籌資預(yù)算。資本支出年度預(yù)算完成后，必須進(jìn)行籌資安排，主要解決資本籌集方式、資本需要總量及時(shí)間安排?；I資預(yù)算在高速公路建設(shè)期主要針對(duì)扣除內(nèi)源性資金后，需要對(duì)外籌資總量的額度，以及具體籌措方案的選擇。
資本預(yù)算的執(zhí)行與調(diào)控。資本支出預(yù)算必須成為監(jiān)控項(xiàng)目進(jìn)度的依據(jù)，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)算的控制功能。當(dāng)然，由于外部條件的變化，可能引起工程價(jià)格的變化，這時(shí)必須考慮對(duì)某些預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行必要的調(diào)整，不過這些調(diào)整，都必須置于一定的程序并行使有效的決策。
資本預(yù)算支出反饋和事中評(píng)價(jià)。一項(xiàng)成功的投資需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行持續(xù)地監(jiān)控和審查，這對(duì)于建設(shè)工期持續(xù)達(dá)數(shù)年的高速公路項(xiàng)目尤其必要，反饋系統(tǒng)有助于項(xiàng)目控制，最終確保實(shí)際支出總額在符合工程設(shè)計(jì)要求的前提下不超過原概算控制線。
資本支出預(yù)算的項(xiàng)目審計(jì)。資本預(yù)算管理效果的好壞需要通過事中監(jiān)控和事后項(xiàng)目審計(jì)來評(píng)價(jià)，事前經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)、事中各類建設(shè)合同審計(jì)、事后決算前項(xiàng)目工程審計(jì)，全過程保證建設(shè)項(xiàng)目的合法性、合理性。
資本籌集、使用和管理的有效模式，是一個(gè)統(tǒng)一的有機(jī)系統(tǒng)。在國家投資主體實(shí)質(zhì)始終不變和一定的高速公路管理體制下，根據(jù)一個(gè)地區(qū)、一個(gè)項(xiàng)目的實(shí)際情況，選擇有效的資本籌集、使用和管理模式，對(duì)于高速公路的可持續(xù)發(fā)展，毫無疑義，其意義是至關(guān)重要的。
(四)有效的資本籌集、使用管理模式的實(shí)現(xiàn)依賴于建立長遠(yuǎn)的財(cái)務(wù)戰(zhàn)略
1、企業(yè)財(cái)務(wù)戰(zhàn)略管理基本概念
有效的資本籌集使用管理模式的實(shí)現(xiàn)需要科學(xué)合理的財(cái)務(wù)戰(zhàn)略做支撐，而資本籌集使用管理模式的實(shí)現(xiàn)又反作用于財(cái)務(wù)戰(zhàn)略，使財(cái)務(wù)戰(zhàn)略適時(shí)調(diào)整，更適應(yīng)高速公路可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。在高速公路資本籌集、使用和管理的全過程中，建立合理的財(cái)務(wù)戰(zhàn)略，根據(jù)高速公路項(xiàng)目處于不同的階段，正確劃分為打好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)期和多元化可持續(xù)發(fā)展時(shí)期，并根據(jù)各個(gè)階段和時(shí)期的路網(wǎng)發(fā)展總目標(biāo)、經(jīng)營發(fā)展總目標(biāo)，確定符合實(shí)際需要的財(cái)務(wù)戰(zhàn)略目標(biāo)和策略方式。
2、在不同發(fā)展階段下，應(yīng)實(shí)施不同的財(cái)務(wù)戰(zhàn)略
高速公路資本籌集使用管理的財(cái)務(wù)戰(zhàn)略是一個(gè)宏觀和微觀結(jié)合的管理過程。從一個(gè)高速公路建設(shè)投資單位、項(xiàng)目管理單位的角度來看，這個(gè)管理過程大致包括了確定戰(zhàn)略目標(biāo)、選擇戰(zhàn)略類型、貫徹實(shí)施策略、制定運(yùn)作措施、檢驗(yàn)修正目標(biāo)等主要環(huán)節(jié)。從宏觀的角度看，也大致有這些環(huán)節(jié)。在這里，結(jié)合資本籌集、使用和管理，著重對(duì)高速公路不同時(shí)期的財(cái)務(wù)戰(zhàn)略作一概述。財(cái)務(wù)戰(zhàn)略包括投資戰(zhàn)略和融資戰(zhàn)略，都是與高速公路資本籌集使用管理息息相關(guān)的。
(1)建設(shè)時(shí)期的財(cái)務(wù)戰(zhàn)略
適宜選擇一體化集權(quán)型投資戰(zhàn)略，對(duì)投資決策實(shí)施統(tǒng)一管理。集權(quán)型投資戰(zhàn)略有利于在高速公路建設(shè)階段的投資實(shí)施和盡快形成投資規(guī)模。
適宜選擇增長型融資戰(zhàn)略，為滿足高速公路投資資金需求，從權(quán)益資本和債務(wù)資本兩方面擴(kuò)展融資渠道，拓寬融資領(lǐng)域，盡快籌集大量資金，以適應(yīng)建設(shè)資金需求。
適宜選擇機(jī)制約束型成本戰(zhàn)略，強(qiáng)化對(duì)資金的使用管理。在這一時(shí)期，要確定以資產(chǎn)負(fù)債率、概算節(jié)約率為主的財(cái)務(wù)控制指標(biāo)。隨著建設(shè)投資增加，控制資產(chǎn)負(fù)債率在臨界目標(biāo)內(nèi)，可穩(wěn)步上升，但不宜波動(dòng)太陡，以保持適度的舉借新債空間和擠壓成本空間。
⑵收費(fèi)經(jīng)營期間的財(cái)務(wù)戰(zhàn)略
適宜選擇適度分權(quán)型投資戰(zhàn)略。首要問題是要逐漸優(yōu)化其資本結(jié)構(gòu)，減輕沉重的債務(wù)本息負(fù)擔(dān)，適度分權(quán)型投資戰(zhàn)略有利于在高速公路收費(fèi)經(jīng)營階段逐步開展多元化投資經(jīng)營，以利于用其綜合經(jīng)濟(jì)效益來減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)。
適宜選擇穩(wěn)健型融資戰(zhàn)略，進(jìn)一步鞏固和提升企業(yè)的融資能力，既要為進(jìn)一步降低負(fù)債比率努力，又要為下一步企業(yè)資本擴(kuò)張打好基礎(chǔ)。
適宜選擇制度約束型成本戰(zhàn)略，推行全面預(yù)算管理制度和內(nèi)控制度，以控制各項(xiàng)經(jīng)營業(yè)務(wù)成本。進(jìn)一步健全資本管理制度，促進(jìn)全面提升經(jīng)濟(jì)效益。
⑶、投資擴(kuò)張時(shí)期的財(cái)務(wù)戰(zhàn)略
適宜選擇分權(quán)型投資戰(zhàn)略，進(jìn)一步放松投資決策管理權(quán)，以利于開拓新的投資領(lǐng)域和投資方式，以適應(yīng)企業(yè)急速資本擴(kuò)張需要。
適宜選擇較為激進(jìn)的融資戰(zhàn)略，以適應(yīng)企業(yè)擴(kuò)張的投資需求。
適宜選擇混合約束型成本戰(zhàn)略，有效控制投資成本和經(jīng)營成本。
四、營造寬松的高速公路資本籌集、使用管理和可持續(xù)發(fā)展環(huán)境的宏觀經(jīng)濟(jì)政策
(一)西部地區(qū)高速公路資本籌集、使用管理與可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)以政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策為堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)
1、高速公路的本質(zhì)屬性要求政府這一天然出資人從政策上引導(dǎo)資本金投向，保護(hù)現(xiàn)有的資本金投資
高速公路社會(huì)社會(huì)公益性特征，使國家成為高速公路天然的投資主體， 而政府作為國家所有者的代表，是高速公路的天然出資人，在資本資源極其有限的情況下，一方面需要加大對(duì)西部高速公路的直接權(quán)益資本的投入，并有義務(wù)保護(hù)自己的投資不受侵害，另一方面更需要間接地從政策上引導(dǎo)權(quán)益資本的投向，在國家財(cái)力有限的情況下，引導(dǎo)、促進(jìn)社會(huì)資本的大量投入。
2、西部地區(qū)自然條件惡劣、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，更需要有力度的政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策支持，才能使國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略逐步得以實(shí)施
西部地區(qū)這種惡劣的自然條件和薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，根本無法與東部地區(qū)抗衡，在硬環(huán)境上，西部地區(qū)不具備與東部地區(qū)競爭的條件。因此要實(shí)施國家西部大開發(fā)的戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)的全面發(fā)展和經(jīng)濟(jì)騰飛，必須從軟環(huán)境方面著手，給予比東部地區(qū)更優(yōu)惠的在政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策方面，才能吸引多渠道的資本投入到西部地區(qū)。
(二)政府對(duì)高速公路發(fā)展的政策導(dǎo)向的影響
1、政府以宏觀經(jīng)濟(jì)政策引導(dǎo)資源配置的必要性
高速公路是資本密集型產(chǎn)業(yè)，而西部地區(qū)高速公路資本卻相對(duì)緊缺，這一矛盾沖突需要政府通過一系列的政策措施加以引導(dǎo)、促進(jìn)和保護(hù)各種資本投入高速公路。
政府需要進(jìn)一步分析研究西部地區(qū)實(shí)際情況，研究制定有利于高速公路建設(shè)、經(jīng)營期的資本籌集、使用、管理等方面的政策，引導(dǎo)民間的、外商的資本金對(duì)高速公路的投向，促進(jìn)民營資本流向高速公路建設(shè)領(lǐng)域，保護(hù)現(xiàn)有已經(jīng)投入的國有資本金，從宏觀經(jīng)濟(jì)政策上積極對(duì)高速公路的資本投資進(jìn)行引導(dǎo)和激勵(lì)，進(jìn)一步推進(jìn)對(duì)西部地區(qū)高速公路的多元化投資融資發(fā)展，從而推進(jìn)高速公路可持續(xù)發(fā)展。
2、政府各項(xiàng)適當(dāng)而有效的宏觀經(jīng)濟(jì)政策對(duì)高速公路資本籌集、使用管理和可持續(xù)發(fā)展環(huán)境的積極影響
(1)積極的財(cái)政政策的有利影響
自從國家實(shí)施積極財(cái)政政策以來，明顯加大了對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度。
近幾年國家投入到西部公路的國債資金累計(jì)超過100億元，并且多數(shù)西部省市實(shí)行了按照施工營業(yè)稅額專項(xiàng)安排為高速公路施工營業(yè)稅收轉(zhuǎn)移性支付的優(yōu)惠政策，一方面在一定程度上緩解了西部地區(qū)公路建設(shè)資金極度緊張的局面，另一方面也降低了建設(shè)資金的綜合資金成本，這無疑對(duì)高速公路建設(shè)資金起到雪中送炭的作用，高速公路建設(shè)從中直接獲取了可觀的利益，實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，。
(2)積極的稅收政策的有利影響
2000年國務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》，對(duì)西部地區(qū)實(shí)施了諸多稅收優(yōu)惠政策，對(duì)高速公路的資本籌集、使用管理是積極有利的。這些稅收優(yōu)惠政策，對(duì)高速公路建設(shè)、經(jīng)營的資本投資導(dǎo)向很有推動(dòng)力，尤其對(duì)獲得收費(fèi)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓資本金，是起了實(shí)際作用的。
按現(xiàn)行稅法規(guī)定，高速公路行業(yè)涉稅項(xiàng)目超過100種，可以使高速公路工程造價(jià)增加10%－20%，使高速公路經(jīng)營項(xiàng)目稅負(fù)接近收入的一半，如果能實(shí)行零稅率，對(duì)高速公路建設(shè)和高速公路經(jīng)營都起到至關(guān)重要的積極影響。
(3)穩(wěn)健的金融政策的有利影響
國家銀行貸款利率近幾年持續(xù)降息，降息這一措施就可以使1億元的長期高速公路項(xiàng)目貸款節(jié)約一半多的利息支出，從而降低了高速公路工程建設(shè)成本，也為未來較低的營運(yùn)成本奠定了基礎(chǔ)。
由于高速公路普遍存在經(jīng)營初期經(jīng)濟(jì)效益較差，但整體呈跳躍發(fā)展態(tài)勢。在開通前幾年，車流量和通行費(fèi)收入呈現(xiàn)基數(shù)低但增長迅速的狀況，鑒于此，如果能高速公路項(xiàng)目貸款的寬限期和貸款年限，對(duì)高速公路良性循環(huán)將起到巨大的推動(dòng)作用。
(4)靈活多樣的投融資扶持政策的有利影響
在投融資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓政策方面給予大力扶持，才可能從軟環(huán)境上提高其競爭能力，與其他行業(yè)抗衡。
政府通過適當(dāng)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的政策，將由此增加的收入全部轉(zhuǎn)作償債基金，用于高速公路貸款的償還，以路養(yǎng)路，能對(duì)緩解高速公路財(cái)務(wù)壓力起到積極作用。
另外，政府可以通過把高速公路沿線的土地批租給高速公路公司，由高速公路公司進(jìn)行土地的資本運(yùn)作，將由此籌集到的資金用于高速公路建設(shè)。
3、政府目前部分經(jīng)濟(jì)政策對(duì)高速公路資本籌集、使用管理和可持續(xù)發(fā)展環(huán)境的不利影響。
從西部地區(qū)的情況看，一方面，政府機(jī)構(gòu)在高速公路資本管理上，對(duì)高速公路發(fā)展仍然缺乏保護(hù)、引導(dǎo)和促進(jìn)國有資本金的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策；另一方面，西部地區(qū)長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，使政府機(jī)關(guān)官僚作風(fēng)未得到很好的改正，部門間缺乏完全的配合和充分的交流，這勢必導(dǎo)致對(duì)國有資本金保護(hù)不力、甚至侵害國有資本金，導(dǎo)致社會(huì)資本資源的浪費(fèi)，影響高速公路的投資效益，從而降低西部地區(qū)高速公路的發(fā)展速度。具體有以下表現(xiàn)：
(1)對(duì)盤活高速公路建設(shè)資本金，沒有恰當(dāng)?shù)亩愂照摺?br />
由于高速公路建設(shè)缺乏資本金，不少地區(qū)的交通部門積極盤活現(xiàn)有資產(chǎn)存量，轉(zhuǎn)讓收費(fèi)經(jīng)營權(quán)等，但根據(jù)稅法規(guī)定，上述轉(zhuǎn)讓行為要繳納相當(dāng)數(shù)量的印花稅、營業(yè)稅，而與此同時(shí)，這部分資金作為工程資本金投入建設(shè)后，還要向施工企業(yè)征收建筑安裝營業(yè)稅、印花稅等，稅款的繳納明顯減少了可用于投資高速公路建設(shè)的資本金額度。在這種狀況下，一方面，政府從成功的招商引資中獲得資本金，投入到高速公路建設(shè)，一定程度上緩解了高速公路資本金嚴(yán)重不足的困難；另一方面，政府又以稅收方式抽回部分資本金，這等于政府自我沖減了對(duì)高速公路投入的資本金。
(2)高速公路的收費(fèi)還貸未得到適當(dāng)?shù)亩愂毡Ｗo(hù)
高速公路建設(shè)結(jié)束后，必將進(jìn)入收費(fèi)還貸階段。從西部大多數(shù)地區(qū)來看，進(jìn)入了建設(shè)和收費(fèi)并行階段，籌資和還貸壓力巨大。
西部地區(qū)高速公路缺乏政府的稅收保護(hù)政策，盡管西部地區(qū)政府出臺(tái)的一些關(guān)于高速公路的優(yōu)惠政策，但缺乏具有可操作性的具體辦法。同時(shí)，在實(shí)際執(zhí)行過程中，因中央和地方權(quán)限的重疊，使一些地方政府承諾的優(yōu)惠政策無法落實(shí)，一方面嚴(yán)重削弱了外來投資者的信心和對(duì)政府的信任程度，另一方面也使西部地區(qū)高速公路資本籌集、使用管理難度加大，導(dǎo)致投資硬環(huán)境較東部地區(qū)惡劣，投資軟環(huán)境方面也無優(yōu)勢可言。
?。ㄈ?、政府應(yīng)采取切實(shí)可行的政策措施促進(jìn)高速公路可持續(xù)發(fā)展
1、資本投入政策
作為西部地區(qū)政府和交通主管部門，要根據(jù)《公路法》允許政府交通主管部門利用貸款建設(shè)收費(fèi)公路的規(guī)定和允許國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織受讓收費(fèi)權(quán)和依法投資的規(guī)定，進(jìn)一步用好、用足國家西部大開發(fā)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策。
①允許政府交通部門組織貸款或者發(fā)行債券，把政府的組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為信用優(yōu)勢，實(shí)行貸款的統(tǒng)貸統(tǒng)還，以國內(nèi)銀行銀團(tuán)貸款、發(fā)債方式，籌集、使用、管理巨額債務(wù)資本金。同時(shí)，允許政府交通部門為高速公路建設(shè)運(yùn)用投資基金形式籌集資本，加強(qiáng)內(nèi)部資金結(jié)算管理，靈活調(diào)劑調(diào)度資金，降低綜合資金成本。
②積極落實(shí)中央財(cái)政對(duì)西部地區(qū)資本金投入的傾斜政策，加大中央財(cái)政對(duì)西部高速公路項(xiàng)目的資金投入。
③積極推進(jìn)高速公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓、合作經(jīng)營和BOT等融資方式，吸引外商資本、民營資本投向高速公路建設(shè)，盤活存量資金，籌集到的資金既可用于改良資本結(jié)構(gòu)，又可用于彌補(bǔ)建設(shè)項(xiàng)目的資本金。
2、財(cái)政政策
交通基礎(chǔ)設(shè)施具有社會(huì)公益性、國有經(jīng)濟(jì)性、資本密集性、周轉(zhuǎn)長期性等性質(zhì)，要求政府責(zé)無旁貸要主動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃、計(jì)劃和投資興建，資金籌集的主體往往是政府及其主管部門，但由于政府的財(cái)政，尤其是西部地區(qū)財(cái)政多數(shù)是“吃飯”財(cái)政，資本金缺口的矛盾尤為突出。要解決這一矛盾，應(yīng)當(dāng)從積極的財(cái)政政策上考慮出路。
(1)加快高速公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的力度，增加國家財(cái)政直接投資力度
建議國家在車購稅中按一定比例設(shè)立西部公路建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金，加大對(duì)西部地區(qū)的資金傾斜，在即將開征的燃油稅中按比例列支西部公路建設(shè)專項(xiàng)資金，這對(duì)緩解西部地區(qū)高速公路資金緊張狀況，毫無疑義是很有利的。另一方面，加大中央性財(cái)政國債資金的投入。
從地方政府財(cái)政來源看，一方面要確保費(fèi)改稅后交通發(fā)展資金基本來源不受影響，二要按照責(zé)權(quán)一致的原則，在資金撥付上省財(cái)政廳按預(yù)算項(xiàng)目和工程進(jìn)度撥付到省交通廳。另一方面，要擴(kuò)大高速公路建設(shè)的資金來源，利用高速公路建設(shè)、經(jīng)營產(chǎn)生的稅收增量再投入高速公路建設(shè)。最后，還應(yīng)結(jié)合長期稅收優(yōu)惠政策，將高速公路建設(shè)、經(jīng)營繳納的稅款收入專項(xiàng)安排財(cái)政轉(zhuǎn)移性支付，確保高速公路資金不向外流失。
(2)充分調(diào)動(dòng)各級(jí)地方政府參與的積極性，從財(cái)政政策投入上加大力度
充分調(diào)動(dòng)各級(jí)區(qū)縣政府參與高速公路建設(shè)的積極性，在高速公路建設(shè)項(xiàng)目的征地拆遷實(shí)行公路沿線縣（市）、區(qū)人民政府統(tǒng)征包干和總負(fù)責(zé)制，在征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上給予一系列優(yōu)惠。對(duì)建成的內(nèi)含報(bào)酬率低于銀行貸款利率的高速公路項(xiàng)目貸款，差額部分實(shí)行地方財(cái)政貼息，減輕高速公路項(xiàng)目償還負(fù)債的財(cái)務(wù)壓力。
3、稅收政策
為了解決高速公路資本資源有限的關(guān)鍵問題，國家完全能夠充分運(yùn)用稅收的經(jīng)濟(jì)杠桿手段，即通過對(duì)高速公路所承擔(dān)稅負(fù)大小進(jìn)行調(diào)控，針對(duì)高速公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國家資本金不足問題。
(1)由高速公路項(xiàng)目公司集中代扣代繳建筑安裝營業(yè)稅及附加，并由省地方稅務(wù)局統(tǒng)一征管，所繳納的稅款全額安排財(cái)政轉(zhuǎn)移性支付，用于彌補(bǔ)高速公路新建項(xiàng)目資本金不足。
(2)在高速公路項(xiàng)目償還完貸款前，減免高速公路經(jīng)營公司的通行費(fèi)收入營業(yè)稅金及附加。
(3)吸引其他投資組建的高速公路項(xiàng)目公司開始獲利年度起，前5年免征企業(yè)所得稅，第6年及其以后，按15%征收企業(yè)所得稅。
(4)在條件許可下，實(shí)行西部地區(qū)高速公路公司建設(shè)與運(yùn)營的零稅率政策。
4、金融政策
在高速公路建設(shè)階段，舉借大量的銀行貸款，應(yīng)當(dāng)給予高速公路項(xiàng)目貸款下浮利率、延長寬限期，延長貸款年限。建議一方面銀行降低對(duì)高速公路的貸款利率，將還款寬限期延長至10－15年為宜。
在高速公路運(yùn)營階段，允許進(jìn)行債務(wù)優(yōu)化重組。對(duì)負(fù)債率較低、收費(fèi)效益好的的項(xiàng)目，實(shí)行并購貸款，盤活資本存量。對(duì)借款期限較短的項(xiàng)目實(shí)施債務(wù)重組，降低利率，延長期限，直至取消利息，到適當(dāng)時(shí)期由債務(wù)轉(zhuǎn)化為資本金。
5、可持續(xù)發(fā)展的扶持政策
從資金投入、財(cái)政、稅收、金融等方面，國家如果能夠給予高速公路更有利的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，西部地區(qū)的高速公路資本籌集、使用和管理的困難問題，必將大大得以緩解。對(duì)西部地區(qū)方興未艾的高速公路的大發(fā)展，這些宏觀經(jīng)濟(jì)政策肯定是推波助瀾的。
(1)地方政府給予高速公路項(xiàng)目業(yè)主沿線整體土地批租政策
(2)為吸引更多其他資本的投資，地方政府應(yīng)控制審批競爭性公路項(xiàng)目，并對(duì)投資項(xiàng)目的交通量預(yù)測作出保障
(3)給予條件成熟的高速公路公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓的特許經(jīng)營政策
(4)開征高速公路土地增值費(fèi)，建立高速公路償債基金
五、結(jié)論部分
西部地區(qū)高速公路可持續(xù)發(fā)展問題是關(guān)系幾代人的宏偉課題，需要在長期的實(shí)踐中不斷探索，有計(jì)劃、有步驟地研討和實(shí)施。高速公路的可持續(xù)發(fā)展、西部地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展、整個(gè)中國的可持續(xù)發(fā)展是相互聯(lián)系、相互影響、相互促進(jìn)的。可持續(xù)發(fā)展客觀上要求高速公路的資本營運(yùn)必須堅(jiān)持以資本保值和增值為目的，達(dá)到資本籌集、使用和管理的最佳營運(yùn)狀態(tài)。西部地區(qū)高速公路投資任務(wù)重，但投資融資管理體制還急需健全。資本結(jié)構(gòu)不合理，存在嚴(yán)重的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)隱患，其資本籌集、使用管理還缺乏有效的運(yùn)作方式，其資本運(yùn)營還處于非良性循環(huán)狀態(tài)。面對(duì)西部地區(qū)高速公路資本籌集、使用管理的現(xiàn)狀，如果不解決好資本金問題，即使西部地區(qū)按規(guī)劃完成了高速公路的建設(shè)任務(wù)，在建成后也將面臨高速公路財(cái)務(wù)狀況惡化，巨大的債務(wù)無法償還，產(chǎn)生大量銀行貸款呆壞帳，無法自身實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。進(jìn)一步說，如果不能逐步進(jìn)入良性循環(huán)，就會(huì)成為制約西部地區(qū)高速公路可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，勢必最終也對(duì)國家整體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生直接的消極影響。
西部地區(qū)高速公路資本籌集、使用管理，首先要明確國家各級(jí)政府始終是高速公路的投資主體和管理主體，在此根本前提之下，探索、尋求西部高速公路資本籌集、使用管理的有效運(yùn)作模式。而最有效的資本籌集、使用管理的運(yùn)作模式，要從高速公路發(fā)展實(shí)踐中產(chǎn)生。但有一點(diǎn)不會(huì)改變，就是省級(jí)交通主管部門領(lǐng)導(dǎo)管理下的高速公路管理機(jī)構(gòu)和高速公路公司，無論是事業(yè)性質(zhì)還是企業(yè)性質(zhì)，均屬于非贏利性機(jī)構(gòu)，始終是政府高速公路規(guī)劃和投資計(jì)劃的施行者，首要目標(biāo)是完成具有社會(huì)公益性質(zhì)的高速公路設(shè)施，追求實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾利益最大化。只有在省級(jí)交通主管部門領(lǐng)導(dǎo)下，高速公路管理機(jī)構(gòu)和高速公路公司，才能充分貫徹落實(shí)現(xiàn)有《公路法》的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)政府交通主管部門利用貸款建設(shè)收費(fèi)公路的規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織受讓高速公路收費(fèi)權(quán)和依法投資的投融資任務(wù)，去最大限度地籌集資本、使用資本和管理資本，完成推動(dòng)高速公路可持續(xù)發(fā)展的歷史使命。
西部地區(qū)高速公路能否得到可持續(xù)發(fā)展，對(duì)西部大開發(fā)、對(duì)西部生產(chǎn)力水平的持續(xù)提高，至關(guān)重要。為此，作為上層建筑的各級(jí)政府及其各個(gè)相關(guān)管理部門，應(yīng)當(dāng)實(shí)施促進(jìn)、引導(dǎo)和保護(hù)西部高速公路可持續(xù)發(fā)展的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策。給予高速公路更為有利的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，在國家及其政府的資本投資的主導(dǎo)推動(dòng)下，發(fā)動(dòng)全社會(huì)公眾的共同參與，發(fā)動(dòng)各地區(qū)、各部門協(xié)調(diào)努力，積聚全社會(huì)資本包括國有資本、民營資本和外商資本，投入建設(shè)高速公路基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)西部地區(qū)高速公路的可持續(xù)發(fā)展，從而為我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定而快速的可持續(xù)發(fā)展作出歷史性貢獻(xiàn)?！?br />
