如何客觀、科學(xué)、規(guī)范地解讀稅收政策，既是依法治稅的應(yīng)有之義，也是下一步深入推進納稅服務(wù)的重要內(nèi)容。然而，這一關(guān)系重大的問題，卻一直困擾著廣大基層的稅務(wù)干部、納稅人及中介機構(gòu)人士。2012年是“十二五”開局之年，我國新一輪稅制改革的大幕隨之拉開，稅收政策的解讀，將直接關(guān)系到新稅制的貫徹落實，關(guān)系到“十二五”時期經(jīng)濟和社會發(fā)展的方方面面。因此，很多納稅人、基層稅務(wù)干部及中介機構(gòu)人士都希望，2012年，稅收政策解讀的問題能夠得到足夠的重視。
政策解讀不規(guī)范，稅制公平受挑戰(zhàn)
目前，稅收政策解讀不規(guī)范已經(jīng)成為一個不爭的事實。記者在基層采訪時，經(jīng)常有納稅人向記者表示：“其實我們不怕繳稅，怕的是稀里糊涂地繳稅，怕的是稅收制度不公平。”有關(guān)專家指出，納稅人對稅收制度不公平的擔(dān)憂，很大程度上緣于稅收政策解讀的不規(guī)范。
對于同一稅收政策解讀不一致的問題，著名財稅專家朱青深有體會。他曾在一次研討會上表示，如何科學(xué)、規(guī)范、合理地解讀稅收政策，是當前擺在稅企雙方面前的一個重要課題。他說，以常見的講課費收入如何征稅為例，不同單位進行稅務(wù)處理的方式都不一樣。多數(shù)單位是將講課費收入納入個人所得稅的征稅范疇，按照勞務(wù)費代扣代繳。但有單位認為，講課屬于《營業(yè)稅暫行條例》中規(guī)定的應(yīng)稅勞務(wù)，應(yīng)該按照文化、體育業(yè)的營業(yè)稅稅率，征收3%的營業(yè)稅。還有單位認為，講課屬于一種勞務(wù)服務(wù)，應(yīng)該對講課收入按照5%的稅率征收營業(yè)稅?！皩τ谶@樣一個非常常見的收入到底該如何征稅，尚且出現(xiàn)多種解釋，更遑論一些復(fù)雜的涉稅事項了?！敝烨嗾f。
湖北省武漢市一家稅務(wù)師事務(wù)所的負責(zé)人曾先生向記者抱怨說，他向稅務(wù)機關(guān)咨詢某一稅收政策如何執(zhí)行的時候，最怕聽到的一句話就是“我們的理解僅供參考，具體如何執(zhí)行請向主管稅務(wù)機關(guān)咨詢?！彼f，經(jīng)常有客戶給他打來電話，說某省的同行經(jīng)過稅務(wù)機關(guān)審批，享受了某種稅收優(yōu)惠，希望自己也能享受。曾先生經(jīng)過認真研究后，發(fā)現(xiàn)客戶所指的稅收優(yōu)惠，在享受的條件上的確存在一定的彈性，但向客戶的主管稅務(wù)機關(guān)咨詢后，主管稅務(wù)機關(guān)也拿不定主意，建議向省局稅政部門咨詢。但曾先生向省局稅政部門咨詢后，省局稅政部門倒是作了解釋，但最后總是不忘提醒他最終要以主管稅務(wù)機關(guān)的意見為準。
曾先生表示，法律面前人人平等，任何一個稅收優(yōu)惠，企業(yè)能否享受，答案應(yīng)該是確定的，全國統(tǒng)一的。同樣的稅收政策，不同省份甚至不同城市執(zhí)行口徑不一，讓納稅人無所適從。
稅收政策解讀不一致，帶給納稅人最大的影響，是增加了涉稅事項稅務(wù)處理的不確定性，進而增加了納稅人的稅務(wù)風(fēng)險。一位建筑企業(yè)的財務(wù)人員向記者表示，當他們不知道某一稅收政策該如何執(zhí)行的時候，往往會在第一時間咨詢主管稅務(wù)機關(guān)的稅收管理員，并在大多數(shù)時候按照稅收管理員的意見進行稅務(wù)處理，否則很難“過關(guān)”。但是，稅收管理員對稅收政策的解讀都是口頭的，沒有任何紙質(zhì)的正式文件予以確認或記載。往往在一些例行檢查或者專項檢查時，曾經(jīng)得到過稅收管理員認可的稅務(wù)處理卻遭到了稽查部門的質(zhì)疑，并很有可能被要求補稅、繳納滯納金，甚至可能被罰款?！懊慨斶@個時候，我們就覺得特冤?！边@位財務(wù)人員說。
解讀依據(jù)不統(tǒng)一，納稅人無所適從
同樣一個稅收政策，不同的人為何有不同的解讀結(jié)果呢？記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政策解讀的依據(jù)不統(tǒng)一是一個關(guān)鍵原因。記者還發(fā)現(xiàn)，長期以來，稅企雙方一直在強調(diào)稅收政策解讀不一致這個結(jié)果，卻普遍忽視了造成這個結(jié)果的原因。
目前，按照解讀的依據(jù)劃分，稅收政策解讀大致分三派。一派是“原則派”，即按照國際通行的稅收原則或我國稅制設(shè)計的基本原則及某一稅種設(shè)計的背景來解讀，省級及以上稅務(wù)機關(guān)、專家、學(xué)者往往屬于此派；一派是“條款派”或者“字眼派”，即基本不考慮原則和背景，僅僅根據(jù)稅法的具體條款、具體字眼來解讀，基層稅務(wù)人員、企業(yè)財務(wù)人員往往屬于此派；還有一派屬于“隨意派”，即在解讀稅收政策時全憑自己的主觀理解和“感覺”來解讀，這在稅企雙方的人員中都存在，但屬于少數(shù)。
值得注意的是，“原則派”和“條款派”雖然在解讀稅收政策時都有自己的依據(jù)，也具有一定的科學(xué)性，但由于出發(fā)點不同，彼此的政策解讀意見很難融合。“原則派”的出發(fā)點是盡可能接近稅法的立法本意，讓稅收政策的解讀更合乎法理，但這種解讀往往“好看不好用”；而“條款派”的出發(fā)點是盡可能在稅務(wù)處理中找到明確的文字依據(jù)，以盡可能減少執(zhí)法風(fēng)險或者稅務(wù)風(fēng)險，雖然有些時候某些解讀會顯得牽強附會，但卻“很好用”。在這種情況下，“原則派”和“條款派”往往都很難說服對方，導(dǎo)致對同一稅收政策解讀的不一致。
最具代表性的一個例子，就是備受企業(yè)關(guān)注的《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于企業(yè)重組業(yè)務(wù)企業(yè)所得稅處理若干問題的通知》（財稅〔2009〕59號，下稱59號文件），這是業(yè)內(nèi)公認的最艱澀難懂的稅收政策性文件之一，其中很多條款都出現(xiàn)了不同的解讀版本。以股權(quán)收購為例，對于多家企業(yè)收購一家企業(yè)股權(quán)時，能否按照59號文件的規(guī)定享受遞延納稅的稅收優(yōu)惠，不同派別的解讀結(jié)果就完全不一樣。
“條款派”認為，59號文件對股權(quán)收購的定義是：一家企業(yè)購買另一家企業(yè)的股權(quán)，以實現(xiàn)對被收購企業(yè)控制的交易。根據(jù)這個定義，只有“一家”企業(yè)購買“另一家”企業(yè)的股權(quán)，并且目的是為了實現(xiàn)對被收購企業(yè)控制、有合理商業(yè)目的的交易，才能算股權(quán)收購。符合了這個條件，才能在滿足59號文件規(guī)定的其他條件的基礎(chǔ)上享受遞延納稅的稅收優(yōu)惠，否則連股權(quán)收購都不是，又何談享受稅收優(yōu)惠呢？照此理解，“多家”企業(yè)收購“一家”企業(yè)的股權(quán)，顯然不符合59號文件對股權(quán)收購的定義，因此這“一家”轉(zhuǎn)讓股權(quán)的企業(yè)不能享受遞延納稅的稅收優(yōu)惠。
但是，“原則派”認為，在企業(yè)股權(quán)收購中，收購企業(yè)大部分都是股權(quán)支付，即轉(zhuǎn)讓股權(quán)的企業(yè)往往收到的不是現(xiàn)金，而是股權(quán)，因此沒有足夠的資金去納稅。如果強制要求企業(yè)必須納稅，那么可能會使重組繼續(xù)不下去。按照稅收中性原則，為了使稅收不干擾企業(yè)正常的經(jīng)濟決策，促進企業(yè)兼并重組，發(fā)展壯大，特別是解決國有企業(yè)長期存在的歷史遺留問題，59號文件規(guī)定，轉(zhuǎn)讓股權(quán)的企業(yè)可以就這部分所得遞延納稅。至于59號文件對股權(quán)收購的定義，強調(diào)的重點并不是轉(zhuǎn)讓者和購買者的數(shù)量，而是股權(quán)交易行為是否真實。至于“一家”與“另一家”的提法，只是為了更好地闡明問題，并不是限定股權(quán)購買者和轉(zhuǎn)讓者的數(shù)量。因此，只要符合59號文件規(guī)定的享受遞延納稅的5個條件，即便是“多家”企業(yè)收購“一家”企業(yè)的股權(quán)，這“一家”企業(yè)也完全可以享受遞延納稅的稅收優(yōu)惠。
“原則派”與“條款派”如此大相徑庭的解讀結(jié)果，對于納稅人來說，到底該采納哪一派的解讀意見，不僅關(guān)系到其能否享受稅收優(yōu)惠，也關(guān)系到會否增加自己的稅務(wù)風(fēng)險，實在是兩難的選擇。而讓廣大納稅人憂心的是，隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控工具的稅收政策也越來越多，稅法體系日益龐雜，需要解讀的稅收政策也隨之大幅增加，在具體稅收政策適用上面臨兩難選擇的概率大大增加，甚至一定程度上影響到了企業(yè)的正常發(fā)展。
制度化解決方式，破解不規(guī)范瓶頸
2011年12月28日，全國稅務(wù)系統(tǒng)依法行政工作會議明確提出，要“推動依法行政工作深入開展，促進稅收事業(yè)科學(xué)發(fā)展”。對此，有關(guān)專家表示，稅收政策解讀既是依法治稅的具體體現(xiàn)，也是深化納稅服務(wù)、推進稅收征管改革、加強稅務(wù)機關(guān)廉政建設(shè)的重要突破點，對稅收政策解讀不規(guī)范的問題，應(yīng)該用制度化的方式解決。
事實上，為了盡可能增加稅收政策的確定性，國家有關(guān)部門一直在努力。比如，清理了一大批陳舊的稅收政策文件、將政策性文件的發(fā)布形式由“通知”改為“公告”等。但是，這些舉措都是緊緊圍繞稅收政策本身展開，作為稅收政策外圍的“解讀”工作，影響面更大，但卻一直沒有得到足夠的重視。
采訪中記者發(fā)現(xiàn)，針對稅收政策解讀不規(guī)范的問題，某區(qū)級國稅局2011年時出臺了一個有關(guān)稅收政策管理與解讀的文件，該文件對稅收政策的分類、貫徹、執(zhí)行、宣傳、解讀及稅收政策執(zhí)行結(jié)果的反饋等工作進行了明確規(guī)定，同時還明確了各個科室在稅收政策解讀中的分工與協(xié)作關(guān)系，試圖破解稅收政策解讀的瓶頸，規(guī)范稅收政策解釋。對此，有關(guān)專家指出，稅收政策是由全國人大、國務(wù)院及財稅部門制定的，由基層來具體執(zhí)行的，因此要規(guī)范其解讀，必須自上而下地進行。
有關(guān)專家表示，讓稅收政策解讀做到絕對統(tǒng)一、規(guī)范是不可能的，但國家有關(guān)部門應(yīng)該針對目前我國稅收政策解釋不規(guī)范的現(xiàn)狀，盡快研究出臺類似《稅收政策解讀基本規(guī)范》的部門規(guī)章，將稅收政策解讀涉及的基本原則、基本方法、基本要求、基本權(quán)限等關(guān)鍵問題以制度化的方式固定下來，規(guī)范稅法解釋用語，明確解讀方法，避免歧義的產(chǎn)生。比如，明確規(guī)定不同級別的稅務(wù)機關(guān)解釋政策的權(quán)限分別是什么？什么樣的條件下適用“有利于征管”的原則，什么樣的條件下又適用“有利于納稅人”的原則？稅企有較大爭議的政策最終如何執(zhí)行由誰來裁定？經(jīng)某一稅務(wù)機關(guān)解讀后執(zhí)行的政策被同級或者上級稅務(wù)機關(guān)提出質(zhì)疑的如何處理？等。
一些企業(yè)財務(wù)人員則建議，可以嘗試借鑒英美法系判例的稅法解讀方式，逐步形成一系列復(fù)雜稅收政策的解讀范例，確保各地在稅收政策解讀與執(zhí)行過程中盡量保持一致，減少各地在稅收政策解釋與執(zhí)行中的自由裁量權(quán)。還有企業(yè)財務(wù)人員建議，當一個新的稅收政策出臺后，省級及以上稅務(wù)機關(guān)應(yīng)該及時對該政策進行權(quán)威的解讀和宣傳，爭取在第一時間消除納稅人的疑問，對不明確的政策和有爭議的政策應(yīng)及時進行處理，不要等問題成堆時再“集中清理”。對關(guān)系納稅人切身利益的稅收政策解釋，應(yīng)該統(tǒng)一采用規(guī)范的書面形式，減少政策解釋的隨意性，增強政策解釋的確定性和權(quán)威性。
