課題組織單位：中國交通會計學(xué)會
課題承擔(dān)單位：陜西交通會計學(xué)會
課題組成員：楊永華 周國光 馮利榮 李發(fā)文 李顏娟
[摘 要] 縣鄉(xiāng)公路是我國公路網(wǎng)的重要組成部分。公路建設(shè)、特別是縣鄉(xiāng)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)資金短缺一直困擾著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展；有效解決縣鄉(xiāng)公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)資金籌集問題已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會穩(wěn)定的當(dāng)務(wù)之急。與一般干線公路融資方式不同，縣鄉(xiāng)公路主要由技術(shù)等級在二級或者二級以下的公路構(gòu)成；按照國家現(xiàn)行政策，不能實施車輛通行費制度，也必然會影響和制約銀行貸款、債券融資、公司融資、BOT融資等行之有效的融資方式在縣鄉(xiāng)公路融資上采用?？h鄉(xiāng)公路融資需要有新思路。本文在分析縣鄉(xiāng)公路融資特殊性的基礎(chǔ)上，提出了縣鄉(xiāng)公路融資的一些初步思路，以及發(fā)展縣鄉(xiāng)公路建設(shè)事業(yè)的一些政策性建議。
[關(guān)鍵詞] 縣鄉(xiāng)公路 資金籌集 農(nóng)村稅費改革 民工建勤
一、縣鄉(xiāng)公路建設(shè)資金籌集問題概述
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縣鄉(xiāng)公路是我國公路網(wǎng)的重要組成部分，作為連接城鄉(xiāng)的橋梁和紐帶，它對于促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有極其重要的意義。他是全國公路網(wǎng)的基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民生產(chǎn)、生活的重要基礎(chǔ)性設(shè)施之一。加快農(nóng)村公路建設(shè)，對保證全國公路網(wǎng)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，加快中西部地區(qū)開發(fā)，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)，特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；以及加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，維護(hù)社會穩(wěn)定、鞏固國防都具有十分重要的意義。加快農(nóng)村公路建設(shè)，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的騰飛創(chuàng)造有利的條件，讓農(nóng)民兄弟早日脫貧致富、奔小康，不僅是一個經(jīng)濟(jì)問題，從某種意義上講，他也是一個政治問題?？h鄉(xiāng)公路發(fā)展現(xiàn)狀關(guān)系著農(nóng)村乃至整個社會的穩(wěn)定和繁榮。
江澤民同志在中共十六大會議上提出了全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)，要求“城鎮(zhèn)人口比重較大幅度提高，工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴(kuò)大的趨勢逐步扭轉(zhuǎn)。 “開拓農(nóng)村市場，搞活農(nóng)產(chǎn)品流通，健全農(nóng)產(chǎn)品市場體系”“繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費改革，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保護(hù)農(nóng)民利益”。作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行官，交通部們承擔(dān)著我國全面邁向小康社會的重要職責(zé)。如何為實現(xiàn)黨的十六大提出的“全面建設(shè)小康社會”奮斗目標(biāo)作貢獻(xiàn)?我們認(rèn)為目前的重中之重是加快我國農(nóng)村公路建設(shè)，幫助廣大農(nóng)村早日實現(xiàn)全面小康。在2003年召開的全國交通廳局長會議上，交通部部長張春賢也明確提出：“修好農(nóng)村路，服務(wù)城鎮(zhèn)化，是農(nóng)民兄弟走上油路和水泥路，……我們多修建和改造一批農(nóng)村公路，就是對農(nóng)民兄弟的一種實際回報?！庇捎诳h鄉(xiāng)公路的技術(shù)等級一般在二級或二級以下，很難實行車輛通行費制度，也無法充分利用民間資金來滿足公路建設(shè)對資金的要求。傳統(tǒng)的民工建勤制度也正在受到農(nóng)村稅費改革的沖擊，這意味著縣鄉(xiāng)公路建設(shè)融資需開創(chuàng)新的思路。目前縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和發(fā)展需要解決的重點問題是如何有效的籌措建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金。相信這一問題的有效解決對幫助廣大農(nóng)村早日實現(xiàn)小康社會的目標(biāo)具有重要的作用，這同時也是全面貫徹“三個代表”的具體體現(xiàn)。
?。ǘ┠壳翱h鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金主要來源—民工建勤
建國以來彌補我國縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金不足的一個重要途徑是進(jìn)行“民工建勤，民辦公助”，它同時也是加快農(nóng)村道路發(fā)展的有效措施。民工建勤制度是指組織民工進(jìn)行公路養(yǎng)護(hù)和修建地方道路的建設(shè)勤務(wù)制度。我國最早提出民工建勤制度是在1951年5月31日，原政務(wù)院頒布《關(guān)于民工整修公路的暫行規(guī)定》中指出：為了完成1951年的筑路計劃，整修、維持原有公路，促進(jìn)城鄉(xiāng)交流，并照顧目前國家的財政困難，在不誤農(nóng)時的情況下，適當(dāng)?shù)慕M織個別地方民工整修公路。
民工建勤制度貫徹依靠地方、依靠群眾、節(jié)約民力、節(jié)約建設(shè)資金、管好、養(yǎng)好、修建好地方道路的方針。它的推行為促進(jìn)我國縣鄉(xiāng)公路建設(shè)及全國道路網(wǎng)的形成做出了重要貢獻(xiàn)。但是農(nóng)村費改稅由醞釀轉(zhuǎn)向逐步實施，這將對我國目前的縣鄉(xiāng)公路資金的籌集方式產(chǎn)生重大影響。
?。ㄈ┺r(nóng)村費改稅對縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金籌集的沖擊
目前由于存在“費大于稅”的奇怪現(xiàn)象，使百姓不堪重負(fù)，怨聲載道，必須進(jìn)行“費改稅”的改革。從1998年開始，黨中央和國務(wù)院就決定進(jìn)行稅費改革，并將交通與車輛稅費改革和農(nóng)村稅費改革作為“費改稅”的突破口，并首先在安徽等幾個省市進(jìn)行試點改革。農(nóng)村費改稅是繼土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后圍繞土地開展的又一項重大改革，它將取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、取消勞動積累工和勞動義務(wù)工。這項改革使以“民工建勤”為主要籌資方式的縣鄉(xiāng)公路建設(shè)資金來源受到了巨大的沖擊。農(nóng)村稅費改革后，對農(nóng)村公益事業(yè)，尤其是縣鄉(xiāng)道路產(chǎn)生了一定的影響。打破了現(xiàn)有的縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金的籌資、投資模式，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時，縣鄉(xiāng)可用財力相應(yīng)減少，而各種支出有增無減，收支缺口進(jìn)一步拉大。因此，縣鄉(xiāng)公路建設(shè)資金若不進(jìn)一步拓寬籌資渠道，不僅會使縣鄉(xiāng)公路建設(shè)速度放慢，已建成的縣鄉(xiāng)道路的正常養(yǎng)護(hù)資金亦無來源，這無疑使原就薄弱的縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)更加雪上加霜。據(jù)統(tǒng)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均債務(wù)達(dá)到400萬元，村級債務(wù)20萬元左右。以前舉債建設(shè)公路留下的巨額債務(wù)失去了還款保證，甚至危機(jī)銀行信貸安全。村級債務(wù)不是農(nóng)村稅費改革帶來的，但是農(nóng)村稅費改革的推行給縣鄉(xiāng)公路建設(shè)債務(wù)帶來沉重的包袱負(fù)擔(dān)。
農(nóng)村稅費改革之后，將采取“三個取消、一個逐步取消、兩個調(diào)整、一項改革”的方案。民工建勤、民辦公助作為縣鄉(xiāng)公路資金籌集的重要內(nèi)容將被逐漸取消，興辦集體生產(chǎn)和公共事業(yè)所需資金，實行“一事一議”，由村民大會或村民代表大會討論決定，但每個人每年籌資最多不得超過15元。同時稅費改革后，取消立稅、規(guī)范收費，地方出臺的優(yōu)惠政策將大部分被取消，加之縣鄉(xiāng)公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)失去了養(yǎng)路費收入的可靠來源，勢必影響到地方籌集公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)縣鄉(xiāng)公路的積極性，全國尚有一部分公路處于無人養(yǎng)護(hù)的狀況，那么這些公路在費改稅后更處于無人負(fù)責(zé)的失修、失養(yǎng)狀態(tài)。若不積極探討縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金的新渠道，則整個公路網(wǎng)的均衡發(fā)展就無從談起。
二、我國縣鄉(xiāng)公路建設(shè)概況
?。ㄒ唬┛h鄉(xiāng)公路發(fā)展概述
縣鄉(xiāng)公路是指連結(jié)國省道干線公路通往鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公路，它溝通縣與縣以上城市干線公路或溝通縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村等支線的公路，一般能適應(yīng)各種車輛折合成載重汽車的平均晝夜交通量在2000輛以下?？h鄉(xiāng)公路基本上屬于三、四級公路，是溝通城鄉(xiāng)物資、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)及文化交流的橋梁和紐帶。
“13億人口，9億在農(nóng)村，是我國的基本國情，我們不可能無視與9億農(nóng)民密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作。沒有農(nóng)村公路的大發(fā)展就沒有全國公路的大發(fā)展，沒有農(nóng)村公路的現(xiàn)代化就不可能有整個公路交通的現(xiàn)代化”。這是胡希捷副部長在2002年5月13日召開的加快農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)展座談會上講的話，也是從建國以來農(nóng)村公路的發(fā)展過程中總結(jié)出來的寶貴經(jīng)驗。
1955年交通部召開了全國地方交通工作會議，制定了“依靠群眾、民工建勤、就地取材、因地制宜、經(jīng)濟(jì)適用”的農(nóng)村公路發(fā)展方針，從而在全國范圍內(nèi)形成了一個農(nóng)村公路建設(shè)高潮；60年代，農(nóng)村公路建設(shè)里程有所增加，但農(nóng)村公路質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)改善不大；進(jìn)入70年代特別是改革開放以后，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)格局產(chǎn)生巨大變化，農(nóng)村公路建設(shè)高潮跌起，農(nóng)村公路建設(shè)成績卓著。
（二）縣鄉(xiāng)公路建設(shè)成效顯著
1、總里程迅速增加，發(fā)展速度不斷加快。
建國初期，全國所有公路只有8萬公里，1952年全國縣鄉(xiāng)公路為4.7萬公里，改革開放初的1978年達(dá)到59.6萬公里，到2002年底達(dá)到133.69萬公里。從1978年到2002年的24年中，縣鄉(xiāng)公路總里程共增加74萬多公里，平均每年增加近3萬公里?！傲濉薄捌呶濉薄鞍宋濉薄熬盼濉逼陂g年均新增縣鄉(xiāng)公路里程分別為1，1.3，2.2，4.2萬公里,發(fā)展速度日趨加快。
2、等級逐年提高，路面狀況不斷改善。
改革開放以前，我國縣鄉(xiāng)公路以等外公路為主，養(yǎng)護(hù)和綠化里程很少。到1978年末，我國縣鄉(xiāng)公路中等級公路只有約26萬公里，占縣鄉(xiāng)公路總里程的44%（26/59.6）。到2001年底，全國縣鄉(xiāng)公路中二級及以上高等級公路里程已達(dá)到54000多公里，等級公路達(dá)到95.6萬公里，占縣鄉(xiāng)公路總里程的75%。2001年全國縣鄉(xiāng)公路中晴雨通車、養(yǎng)護(hù)和綠化里程分別為86%，93%，52%。
3、通達(dá)深度不斷增加
全國鄉(xiāng)、行政村通公路的比例由1978年的91.5%和65.8%上升到2002年的99.5%和92.3%，分別增長了8個百分點和26.5個百分點。另外，未納入公路統(tǒng)計的農(nóng)村公路日益增多。目前像北京、山東、廣東等部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的沿海省份已實現(xiàn)了村村通公路的目標(biāo)。
?。ㄈ┛h鄉(xiāng)公路資金主要來源及不足原因分析
縣鄉(xiāng)公路的一個最大的特點是公路里程長，建設(shè)養(yǎng)護(hù)經(jīng)費少，而且為了提高公路密度，建設(shè)任務(wù)很大。因此，籌集足夠的縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金是發(fā)展縣鄉(xiāng)公路建設(shè)的關(guān)鍵所在。目前，縣鄉(xiāng)公路建設(shè)中有相當(dāng)部分是由群眾集資而成；但是，中央出于保持社會穩(wěn)定的考慮，三令五申要求減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不允許亂集資亂攤派修建公路。目前在這種矛盾條件下，我們應(yīng)認(rèn)真分析縣鄉(xiāng)公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)的資金來源；熟練掌握有關(guān)政策，運用政策籌集建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金；同時要充分考慮農(nóng)民群眾的承受能力，切不可急功近利。目前，我國縣鄉(xiāng)公路建設(shè)資金來源主要有：根據(jù)交通部頒發(fā)的《中華人民共和國公路管理條例實施細(xì)則》規(guī)定：“縣道建設(shè)主要依靠地方投資與民工建勤的方法實施。鄉(xiāng)道建設(shè)主要由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）自辦，或者以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為主，由地方財政給予補助。邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的縣道、鄉(xiāng)道建設(shè)可實行以工代賑的辦法”。此外縣鄉(xiāng)公路建設(shè)來源有行政規(guī)費（即拖拉機(jī)養(yǎng)路費）；政策性籌資（包括縣鄉(xiāng)財政投資、車輛建勤、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費中用于縣鄉(xiāng)公路建設(shè)部分）等。但是目前存在的籌資方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足縣鄉(xiāng)公路建設(shè)巨大的資金需求，那么造成目前縣鄉(xiāng)公路甚至可以說全國公路建設(shè)巨大資金短缺的原因主要有哪些呢？
1、公路的社會公益性制約了社會上的經(jīng)濟(jì)單位對公路事業(yè)的投資。這種狀況使得各級政府不得不在預(yù)算內(nèi)或預(yù)算外籌措相應(yīng)的資金來源建設(shè)和完善公路這個使所有社會單元和國家均受益的公共基礎(chǔ)設(shè)施。但是長期以來鑒于我國的地方公路管理體制，中央政府除每年撥出為數(shù)甚少的款項進(jìn)行國邊防公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)外，中央財政即國家的一般稅收沒有考慮向公路建設(shè)的投資。公路行業(yè)以及公路主管部門已經(jīng)習(xí)慣性的認(rèn)為中央不可能甚至也不應(yīng)該再向公路事業(yè)進(jìn)行撥款支持。
2、公路基礎(chǔ)設(shè)施具有建設(shè)周期長，投資額大，一次性投資需求量巨大，資金回收期長，風(fēng)險程度較高，而利潤率一般較低的特點。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公路基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)對于受市場信號支配的商業(yè)性資金缺乏天然的吸引力，在自由競爭中處于不利地位，往往造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金集中不足甚至短缺。
3、投資主體多元化，國家財政收入占GDP的比重不高，使國家無力大量對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資。改革開放以來，全社會固定資產(chǎn)投資總額增長20多倍，自籌和國內(nèi)貸款占3/4。國家預(yù)算內(nèi)投資下降到17%。國家財政收入占GDP的比重由1980年25.7%下降到1998年的12.4%。中央財政收入占全部財政收入的比重由1981年的56.7%下降到1998年的49%。1998年以來，國家財政用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出較少，其資金缺口只能有信貸和引進(jìn)外資以及自籌資金來解決，使得整個基礎(chǔ)設(shè)施項目資本成本上升，資金利潤下降，對公路項目投資必然逐步減少。
4、中央和地方政府政策扶持不夠。在投資體制還不健全的情況下，國家和地方給予的公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)惠政策少。同時西部地區(qū)的財政收入較少，造成西部地區(qū)地方政府對加強(qiáng)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資乏力。公路基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品的價格偏低，影響了地方政府和企業(yè)對基礎(chǔ)設(shè)施投資的積極性，公路基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品主要指公路向廣大公路用路提供的服務(wù)。大部分公路是無償供廣大公路用戶使用。這造成公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要靠政府投資，而中央政府投入資金不足，使得基礎(chǔ)設(shè)施成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，“瓶頸”制約不斷加強(qiáng)，部分公路如縣鄉(xiāng)公路融資由于行業(yè)特點，只能由國家投入，集體和個人投資范圍、渠道有限。
三、縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)應(yīng)遵循的原則
社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下我國在從事縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)工作中，應(yīng)當(dāng)注重堅持以下基本原則：
?。ㄒ唬﹫猿秩嬉?guī)劃、合理布局、保護(hù)環(huán)境原則
根據(jù)《公路法》第三條：“公路的發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循全面規(guī)劃、合理布局、確保質(zhì)量、保障暢通，保護(hù)環(huán)境……的原則”。地方公路需要建設(shè)改造里程長，任務(wù)重，如果不全面規(guī)劃，分清輕重緩急，喊建設(shè)“一擁而上”，處處動工，就會造成難以收拾的局面。地方公路改造必須根據(jù)本地區(qū)公路近期，中長期發(fā)展規(guī)劃框架和交通部有關(guān)文件政策。在改造中，一定要注意環(huán)境保護(hù)，避免造成水土流失和污染，真正起到建設(shè)一條縣鄉(xiāng)公路，全方位造福一方百姓的作用。
?。ǘ┻m度超前、協(xié)調(diào)發(fā)展原則
國務(wù)院總理朱镕基在2002年3月15日《政府工作報告》中指出：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要合理規(guī)劃，量力而行，講求實效，不可過分超前，是在科學(xué)規(guī)劃下的超前，它不是盲目的，被動的，無節(jié)制的超前，不是不講科學(xué)規(guī)劃，投入產(chǎn)出不成比例，嚴(yán)重失衡的超前。它不僅要對現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)實力，而且還包括今后若干年的發(fā)展?jié)摿τ幸粋€比較準(zhǔn)確的評估。據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實際需求，提供可供未來幾年或十幾年使用的公路基礎(chǔ)設(shè)施。但是適度“超前”和過分超前僅一步之差。如果超前太多就很容易成為無實用價值或?qū)嵱脙r值很低的泡沫公路。公路的協(xié)調(diào)發(fā)展又指的是高等級公路和縣鄉(xiāng)公路建設(shè)規(guī)模和投資比例的協(xié)調(diào)發(fā)展。公路建設(shè)既要適可而止,同時又要滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，滿足市場經(jīng)濟(jì)條件下公路用戶有條件能力的需求，而不應(yīng)把公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)作為一些領(lǐng)導(dǎo)干部體現(xiàn)其“政績”的工具，盲目追求公路建設(shè)的高等級化，這是不符合我國社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀的，縣鄉(xiāng)公路的定性是與縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、交通量緊密聯(lián)系在一起的，我國縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的具體情況決定了縣鄉(xiāng)公路不可能也沒有必要高等級化?？h鄉(xiāng)公路大部分是三、四級公路和少部分一、二級公路就能基本滿足需要，幾乎沒有必要修建高速公路。因此，在縣鄉(xiāng)公路建設(shè)過程要合理預(yù)測未來幾年交通流變化，建設(shè)一條適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展需求的農(nóng)村公路。
（三）充分利用原有舊路進(jìn)行改造，適度提高標(biāo)準(zhǔn)原則
目前縣鄉(xiāng)公路建設(shè)資金嚴(yán)重潰乏，新建公路又要大量占用土地，環(huán)境植被又會被人為破壞，這將給子孫后代生存條件留下弊端。在符合規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的前提下充分利用原有公路，是應(yīng)該提倡并要有所規(guī)定的。對于每年的公路建設(shè)安排，要有計劃安排改造舊路。這從財力、物力、人力上都是一種節(jié)約，會起到事半功倍的效果。據(jù)測算將三、四級公路改造為二級公路，通行能力可增加1—3倍，汽車在瀝青路上行駛比在沙石路上行駛可節(jié)省汽油10%—20%。此外根據(jù)四川省舊路改造的經(jīng)驗來看，單從經(jīng)濟(jì)意義上說，改造或大修舊路要比新建同樣等級的公路節(jié)省70%以上資金。根據(jù)1999年交通部下發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)村公路發(fā)展的若干意見》中提出今后10-15年我國縣道大部分達(dá)到二級標(biāo)準(zhǔn)，東部和中西部在部分鄉(xiāng)道達(dá)到三級標(biāo)準(zhǔn)。過去四級和等外公路已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，適度提高農(nóng)村公路標(biāo)準(zhǔn)已是大勢所趨，同時目前我國縣鄉(xiāng)公路中四級和等外公路占80%以上，若當(dāng)中的這部分實行舊路改造工程將可以大大節(jié)約我國本來就極度緊張的縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金，把好鋼用在刀刃上。
（四）建養(yǎng)并重原則
相對而言，各縣市對縣鄉(xiāng)公路建設(shè)的積極性較高，而對建成后公路的養(yǎng)護(hù)管理重視不夠。在管理體制上，大部分縣鄉(xiāng)公路管理部門還沒有擺脫傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，還不能有效地按照市場規(guī)律行使行政管理職能，因而產(chǎn)生公路失修、失養(yǎng)、失管問題突出。由于縣鄉(xiāng)公路建設(shè)的不易，今后對縣鄉(xiāng)公路而言更應(yīng)重視“建設(shè)是發(fā)展、養(yǎng)護(hù)也是發(fā)展”的原則，真正做到建養(yǎng)并重。
四、縣鄉(xiāng)公路多渠道籌集資金的方式
1987年5月11日交通部《縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理辦法》辦法第五條指出：縣鄉(xiāng)公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)，執(zhí)行“民辦公助”“民工建勤”的政策，其資金來源，除征收的手扶拖拉機(jī)，畜力車養(yǎng)路費，地方財政附加收入外，還應(yīng)采取多方集資，群眾投勞等多種形式，廣開資金渠道。堅持根據(jù)規(guī)劃分別輕重緩急，突出重點，分期實施，有計劃地安排公路的新建改建工程任務(wù)，做到修一條，成一條，養(yǎng)一條。根據(jù)有關(guān)專家對未來13年我國公路事業(yè)資金需求測算2003-2005年年均需求2720億元。2006-2015年年均需求3280億元。同時根據(jù)1998-2002年縣鄉(xiāng)公路完成投資額與年總投資額的關(guān)系，從表4-1(略)中可以看出：目前縣鄉(xiāng)公路占公路建設(shè)總投資額比例相對較小，大概占15%左右。隨著西部大開發(fā)和交通部對縣鄉(xiāng)公路的重視程度增加，縣鄉(xiāng)公路投資在公路投資總額中的比例應(yīng)逐年上升。若僅以15%的比例計算，我們可以看出未來15年縣鄉(xiāng)公路建設(shè)資金需求量：2003—2005年大約每年需410億左右，2006—2015年大約每年需500億元左右。根據(jù)2000年交通行業(yè)統(tǒng)計公報的數(shù)據(jù)顯示縣鄉(xiāng)公路的資金到位率89.6%，而到2001年上半年下降到74.4%。由于縣鄉(xiāng)公路籌資渠道較窄，假設(shè)未來幾年縣鄉(xiāng)公路建設(shè)資金到位率為80%左右，那么2003—2005年大約每年產(chǎn)生縣鄉(xiāng)公路建設(shè)缺口為82億元，2006—2015年大約每年產(chǎn)生資金缺口為100億元左右。
根據(jù)到2001年底的公路普查數(shù)據(jù)可以看出四級和等外公路占了80.7%，而二級及二級以上公路僅占4.3%。根據(jù)交通部1988年頒布的有關(guān)規(guī)定，根據(jù)技術(shù)等級來劃分，二級及二級以上的公路才能實行收費。因此我國的縣鄉(xiāng)公路中非收費路占了絕對優(yōu)勢。因此，我國縣鄉(xiāng)公路建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，應(yīng)積極拓寬籌資渠道，以非收費路資金籌集為主，收費路資金籌集為輔，使兩者有機(jī)結(jié)合。
?。ㄒ唬┴斦芸?br />
從經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點來看，社會上所有物品分為四類：第一類是私人產(chǎn)品，第二類是公共物品，第三類是共有資源，第四類是自然龔斷物品。公路歷來被認(rèn)為是公共物品，因為一個人享有公路時并不減少另一個人對公路的享用。不擁擠的不收費路屬于公共物品，對于公共物品的投資，理論上應(yīng)由國家財政進(jìn)行投資，縣鄉(xiāng)公路大部分屬于不擁擠的不收費路，因此，縣鄉(xiāng)公路建設(shè)主要應(yīng)由國家財政給予解決。
目前，我國公路管理體制實行地方管理體制，公路地方管理體制的政策在賦予各省對于公路的管理權(quán)力和責(zé)任的同時，在某種意義上淡化了國家財政對于公路事業(yè)的責(zé)任，限制了各省公路網(wǎng)的規(guī)模和格局。因此中央財政對縣鄉(xiāng)公路建設(shè)投資就顯得尤其重要。
?。ǘ┮怨佛B(yǎng)路費收入建立的公路建設(shè)專項資金
公路養(yǎng)路費屬于公路規(guī)費，是經(jīng)政府批準(zhǔn)征收的用于公路養(yǎng)護(hù)、建設(shè)與管理的一種行政事業(yè)性收費，是公路養(yǎng)護(hù)、建設(shè)、管理的主要資金來源，屬于預(yù)算外資金。養(yǎng)路費的征收保證了公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)事業(yè)的發(fā)展，緩解了財政預(yù)算內(nèi)資金的需求矛盾，調(diào)動了交通部們管理資金籌集資金的積極性和責(zé)任心，建立和健全了內(nèi)部控制、核算和監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)了規(guī)范管理。養(yǎng)路費的征收與該地區(qū)的車輛保有量成正比例關(guān)系，但是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的車輛保有量較大，而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)車輛保有量規(guī)模就相對較小。據(jù)全國第五次人口普查數(shù)據(jù)：目前鄉(xiāng)村保有1700萬輛農(nóng)用三輪車、四輪車、1000多萬輛各式拖拉機(jī)、100多萬輛各種汽車，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，拖拉機(jī)、畜力車、摩托車的數(shù)量在逐年減少，這些影響將在未來年度肯定會逐漸影響我國農(nóng)村公路的發(fā)展。
在實行費改稅以后，符合“多用路，多用油，多繳費”的“受益者負(fù)擔(dān)”的原則，是世界多數(shù)國家普遍采用且被證明為最有效的公路資金籌措途徑之一。但是“費改稅”后應(yīng)盡快研究制定征收燃油稅后國省干線公路和農(nóng)村公路的切塊分配比例，以保證農(nóng)村公路的建養(yǎng)資金的盡快落實。以此為基礎(chǔ)，根據(jù)實際情況每年應(yīng)逐步增加燃油稅用于農(nóng)村建養(yǎng)的比例。在條件成熟時候，有條件的地方在國家征收燃油附加稅同時，開征地方燃油附加稅。國道征收的燃油附加稅主要用于國省干線建設(shè)和養(yǎng)護(hù)，而地方征收燃油附加稅全額用于農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。
?。ㄈ┸囕v購置稅
美國車輛購置附加稅率按車輛售價的12%征收，法國按汽車價格的1/3征收，我國車輛購置稅占購車價款的10%。我國車輛購置稅（原稱為車輛購置附加費）起征于1985年5月1日，是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，在全國范圍內(nèi)普遍強(qiáng)制征收的專項用于公路建設(shè)的政府性基金。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)及公眾由于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入水平高，購買車輛的需求旺盛，車輛更新的速度也快，所以車購稅收入總額大大的高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。也就是說，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的車輛購置稅收入的規(guī)模受到很大局限。此外，車購置稅由于是在車輛購買的同時交納的一次性費用，因此，與車輛的使用沒有直接的關(guān)系，不能反映出對道路的使用和破壞程度。根據(jù)美國20世紀(jì)80年供給學(xué)派提出的“拉弗曲線李輪”，車購稅由于稅率不宜定的過高，因此其所產(chǎn)生的收入也就難以滿足公路建設(shè)資金需求，需與其它稅費共同配合使用。目前公路投資中車購稅大約占了10%左右，縣鄉(xiāng)公路作為我國公路網(wǎng)中重要的、薄弱的一環(huán)，車購稅中應(yīng)當(dāng)擠出適當(dāng)?shù)谋壤糜诳h鄉(xiāng)公路建設(shè)。
?。ㄋ模﹪鴤Y金
截止2001年底，四年來國家共發(fā)行國債5100億元， 5100億元國債資金帶動了銀行資金和其它資金，一共完成了兩萬億元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。四年來公路建設(shè)累計投入國債693億元資金，占同期全國公路建設(shè)總投入的15.06%。
我國實施的積極的財政政策，對我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。據(jù)有關(guān)部門測算，國債項目本身及其產(chǎn)生的帶動需求，對GDP凈增額的貢獻(xiàn)率已超過30%。同時由于國債資金的投入，對銀行貸款、地方配套資金和民間閑散資金起到“四兩撥千斤”的作用；國債安排的國家貧困縣公路建設(shè)，加快了一批老、少、邊、窮地區(qū)進(jìn)出口通道的建設(shè)，一些長期制約當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娊?jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的交通“瓶頸”得以貫通，許多公路建成后成為這些地區(qū)重要運輸生命線，加快了這些地區(qū)脫貧致富的步伐，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。在這一點上，國債投資公路建設(shè)其意義已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)本身的范疇。
目前，我國公路建設(shè)資金缺口大，特別是對廣大非收費的縣鄉(xiāng)公路來說，國債支持是一大重要支柱。我覺得應(yīng)采取更加積極的財政政策，擴(kuò)大國債發(fā)行，增發(fā)的國債加大對縣鄉(xiāng)公路的投資力度，最大限度扶持我國地方公路發(fā)展。我之所以認(rèn)為我國還有增發(fā)國債的余地，主要是因為我國2001年有超過8萬億的居民儲蓄存款作為后盾，更有條件擴(kuò)大赤字水平和債務(wù)負(fù)擔(dān)率，所不同的是大部分債務(wù)也只是從儲蓄轉(zhuǎn)到債券，所以國家多支付的也不過是債券與儲蓄的利率差。因此，避開政府償債高峰，合理安排國債期限，隨著國民經(jīng)濟(jì)步入新的增長周期，國家財力的增長，屆時償還資本金應(yīng)該不成問題。
?。ㄎ澹┲剀囀褂枚惡统d罰款收入
重車使用稅和罰款收入在我國尚未正式列入公路籌資的方式，但在美國重車使用稅和罰款收入已列入公路用戶稅的范疇。重車使用稅是針對重型車輛特別是重型貨車所設(shè)置的一項道路用戶稅收，它是對道路破壞定價的有效手段。有關(guān)研究表明，車輛對道路的破壞與車輛的軸重成冪函數(shù)的關(guān)系，即Y=aXn，,如果僅以燃油稅和車輛購置稅等對道路用戶定價，無法真實反映車輛對道路的破壞程度，不符合公平合理性原則。對重型車輛征稅可以一舉兩得，一來可以彌補行駛重車帶來的車輛加速老化，同時可以為公路建設(shè)解決部分資金。
此外，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是公路零擔(dān)和集裝箱運輸業(yè)務(wù)的開展，公路上“超重”車輛（實際承載能力或軸重超過標(biāo)準(zhǔn)軸重的車輛）日益增多；同時隨著單車承包責(zé)任制的實施，運輸者為了提高自身收益，最大限度超載，對道路危害十分嚴(yán)重，“超重”車輛對路面造成的損壞數(shù)倍于正常載重的車輛，其最主要危害是導(dǎo)致路基不均勻沉陷和面層產(chǎn)生嚴(yán)重龜裂、網(wǎng)裂，并可能成為導(dǎo)致路面破壞的決定性因素。我們罰款本意不是刺激鼓勵車輛超載，只想通過對超載車輛雙倍罰款這種手段來限制或禁止車輛通行，同時在超載事實存在的前提下，以此作為我們籌措縣鄉(xiāng)公路建設(shè)資金的渠道之一。
（六）地方政府財政支持和政策支持
我國自1984年建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政以來，縣鄉(xiāng)財政收入規(guī)模不斷擴(kuò)大，收支管理日趨規(guī)范，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障政府職能實施方面起到重要作用。由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，使得地方政府的財政支持也不平衡，對于我國東部、中部地區(qū)而言，由于這些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，公路投融資已經(jīng)走上一條相對良性循環(huán)的發(fā)展道路，而地方財政也有實力對縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)進(jìn)行力度較大的財政支持；但是對于那些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，公路資金嚴(yán)重短缺，地方財政無力對公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)進(jìn)行大力支持，此時地方政策扶持顯得尤為重要。
地方政府政策支持可采取的措施有：（1）減免返還地方征收的以國省道通行費為依據(jù)征收的營業(yè)稅。營業(yè)稅是對規(guī)定的因提供商品或勞務(wù)的全部收入征收的一種稅收。對國省道征收通行費屬于應(yīng)稅勞務(wù)，在營業(yè)稅征收范疇內(nèi)的服務(wù)業(yè)的業(yè)務(wù)，統(tǒng)一執(zhí)行5%的稅率。目前，陜西省安康市出臺了國省道項目的營業(yè)稅返還農(nóng)村公路建設(shè)的措施。延安市實行高等級公路建設(shè)營業(yè)稅統(tǒng)收統(tǒng)支。（2）公路建設(shè)中占用耕地可減免補償費。目前所謂政策性支持最終體現(xiàn)為公路建養(yǎng)費用的減少，所以這種支持也可以作為公路建養(yǎng)的征地，拆遷以及對農(nóng)民相關(guān)補償費用的政策性降低。目前，貴州省政府明確表示：公路建設(shè)征地拆遷實行低價征用和補償；公路及其重要配套設(shè)施建設(shè)免征耕地占用稅，使用“四荒”土地的免征土地補償費，建設(shè)用的沙石料和建材一般由公路沿線的當(dāng)?shù)卣疅o償或以最低的價格提供。（3）全額下放拖拉機(jī)養(yǎng)路費及對農(nóng)用三輪車征收的費用用于農(nóng)村公路建設(shè)。1987年5月11日交通部《縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理辦法》明確規(guī)定了拖拉機(jī)養(yǎng)路費用于縣鄉(xiāng)公路建設(shè)。各地目前基本能做到將征收的拖拉機(jī)三輪車收費用于縣鄉(xiāng)公路建設(shè)。（4）實施以大路補小路的措施。實施以大路補小路的措施主要可以有兩種形式：一是將重點干線公路或收費公路與一條縣鄉(xiāng)公路捆綁在一起進(jìn)行收費權(quán)轉(zhuǎn)讓，縣鄉(xiāng)公路作為整體的一部分進(jìn)行整體評估，評估后確定的收費權(quán)轉(zhuǎn)讓費中包括對一條縣鄉(xiāng)公路的在一定期限內(nèi)建設(shè)和養(yǎng)護(hù)費用。另一種形式是對收費還貸完畢后的干線公路，繼續(xù)適當(dāng)延長收費期限，這部分以延長收費期限取得的收入應(yīng)該用于補助縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。這必將涉及到效率和公平的關(guān)系，通過效率和公平的分析，我們認(rèn)為相比較而言，在一定條件下，以犧牲暫時公平為代價，追求或換取效率，在高效率的基礎(chǔ)上再實現(xiàn)長遠(yuǎn)的公平是適應(yīng)當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。那么，實施以大路補小路的措施也是我們在對我國現(xiàn)實分析后的一種必然的選擇。（5）因地制宜，實行地方性調(diào)節(jié)政策。我國地大物博，資源豐富，各個地方基本上都有自身的優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品或礦產(chǎn)資源。因此有條件的地方可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，制訂地方性調(diào)節(jié)政策來籌集縣鄉(xiāng)公路建設(shè)資金，即根據(jù)當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢產(chǎn)品來征集農(nóng)村公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金。這里我們強(qiáng)調(diào)的是因地制宜，即各個地方根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況具體問題具體分析，不能千篇一律的制定地方性調(diào)節(jié)政策，否則就會形成硬性攤派。
?。ㄆ撸┗I集民間資金
在我國，民間投資是指由集體經(jīng)濟(jì)單位、民營經(jīng)濟(jì)單位和個人作為投資主體的三大類投資的總和，有別于政府為主導(dǎo)的投資和以國有企業(yè)為投資主體的投資。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)運行情況充分說明，民間投資對改革開放中的中國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展發(fā)揮著舉足輕重的作用。首先，民間投資是改革開放以來拉動經(jīng)濟(jì)增長的主要力量。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：1978—2000年新增GDP中民間資金的貢獻(xiàn)率達(dá)到了66.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其它各部分投資貢獻(xiàn)的總和，可以說是我國經(jīng)濟(jì)增長的支柱；同時即便是國家投資，也需要民間投資跟進(jìn)配套，發(fā)揮乘數(shù)效益。其次，民間投資的蓬勃發(fā)展能加速我國以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革，但是目前，由于社會總需求不足，導(dǎo)致民間資本的投資，風(fēng)險和收益比例不合理，造成了對民間投資的“擠出效應(yīng)”，實質(zhì)上形成了對民間資本的歧視，挫傷了民間投資的積極性，由于管理不規(guī)范和高稅費的征收使民營企業(yè)的正常權(quán)益得不到有效保護(hù)。因此今后應(yīng) “除關(guān)系國計民生和必須國家壟斷的領(lǐng)域外都允許民間資本進(jìn)入德源則”，放寬民間資金對基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施領(lǐng)域的投資限制。
以下重點分析民營經(jīng)濟(jì)單位和個人投資；采取有效措施鼓勵民營資金和個人資金為我國縣鄉(xiāng)公路建設(shè)多做貢獻(xiàn)。其具體途徑有：
1、鼓勵民營企業(yè)和個人投資縣鄉(xiāng)公路建設(shè)。1978年以前，民營經(jīng)濟(jì)在整個國民經(jīng)濟(jì)中的比重幾乎為0，短短20年，便有三分天下有其一的局面，1978年民營經(jīng)濟(jì)對國民經(jīng)濟(jì)增長推動為0，而現(xiàn)在已超過60%。而我們?nèi)粝胝嬲龁用駹I企業(yè)和個人投資，就必須消除歧視性待遇，消除“擠出效應(yīng)”，同時要放開和支持民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)的領(lǐng)域。允許民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施，公益事業(yè)，體現(xiàn)了“除關(guān)系國計民生和必須國家壟斷的領(lǐng)域外都允許民間資本進(jìn)入”的原則。縣鄉(xiāng)公路作為基礎(chǔ)性設(shè)施，目前存在基本上為非收費公路，具有較強(qiáng)的社會公益性?？h鄉(xiāng)公路建設(shè)點多、線長、面廣、資金缺口大。因此，把民間資金引入縣鄉(xiāng)公路建設(shè)將是一項戰(zhàn)略性舉措。在市場經(jīng)濟(jì)條件下籌措資金，要遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，將資金這一重要的生產(chǎn)要素的注入與預(yù)期效益聯(lián)系在一起?！罢l投資，誰收益”，縣鄉(xiāng)公路除二級以上可以進(jìn)行收費還貸方式外，三，四級縣鄉(xiāng)公路建成后如何進(jìn)行投資的償還呢？為了保證投資者獲得良好的回報，必需給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策的扶持。如地方稅收優(yōu)惠，對投資建設(shè)縣鄉(xiāng)公路項目的業(yè)主，根據(jù)不同情況，經(jīng)營期內(nèi)實行不同的所得稅，營業(yè)稅等稅收優(yōu)惠政策，從優(yōu)從寬征收地方稅，讓投資者有利可圖；同時對投資縣鄉(xiāng)公路建設(shè)的業(yè)主，政府可以采取“以地?fù)Q路”，即對不具備收費條件或經(jīng)濟(jì)效益低的公路項目，允許投資者在公路兩側(cè)適當(dāng)?shù)牡胤?，劃出一塊土地，讓其經(jīng)營地產(chǎn)，加油站，餐飲業(yè)第三產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行綜合開發(fā)，或以優(yōu)惠價格劃撥給投資者與縣鄉(xiāng)公路造價相適應(yīng)的城鎮(zhèn)土地，供其開發(fā)作為投資補償。
2、發(fā)行公路建設(shè)彩票。中國的第一張彩票誕生于1861年，當(dāng)時，廣東省的鄉(xiāng)紳向官廳提交了開辦“圍姓”的報告并被批準(zhǔn)，由此揭開了我國彩票史上的第一章。新中國成立特別是改革開放以來，彩票業(yè)作為一項可以為福利、體育、環(huán)保及教育等各項事業(yè)進(jìn)行公益性籌款的產(chǎn)業(yè)，在我國顯示出勃勃生機(jī)。特別是“中國體育彩票”的發(fā)行影響面之廣，波及度之深是前所未有的。在籌集體育經(jīng)費方面發(fā)揮越來越重要的作用。從1994年到2001年，全國體彩銷售量穩(wěn)步上升， 2000年達(dá)到90.7億元，2001年149億元，體育彩票成為體育產(chǎn)業(yè)中的“支柱性產(chǎn)業(yè)”
我國公路特別是縣鄉(xiāng)公路建設(shè)具有重大的政治意義，同時考慮到公路建設(shè)和體育、福利等事業(yè)相比，也帶有福利性質(zhì)。發(fā)行公路建設(shè)彩票，既可以像福利彩票和體育彩票為社會福利事業(yè)和體育事業(yè)提供資金那樣，為公路建設(shè)特別是縣鄉(xiāng)公路建設(shè)募集到急需的資金，又沒有發(fā)行股票、銀行貸款等融資方式所面臨的支付股利或還本付息的壓力。因此，從公路建設(shè)特別是對縣鄉(xiāng)公路建設(shè)來說，發(fā)行“公路建設(shè)彩票”不失為一種很好的籌資方式。
3、受益單位和個人捐款。相對于高速公路、一級干線公路每公里幾百上千萬元的投入，縣鄉(xiāng)公路建設(shè)資金基本上在100萬元以內(nèi)，甚至一些三，四級公路每公里僅需20—30萬。因此，各受益單位和個人的捐款對高速公路、干線公路來說可能是杯水車薪，但對縣鄉(xiāng)公路每公里20、30萬元投資來說，卻是不容忽視的力量。但我們募集群眾捐款時，應(yīng)堅持自愿原則和量力而行的方針，鼓勵企業(yè)和個人捐款建設(shè)農(nóng)村公路，但不得強(qiáng)行收取、硬性攤派，注意減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。
4、適度采用民工建勤，大力發(fā)展以工代賑（以糧代賑）。民工建勤制度是我國縣鄉(xiāng)公路建設(shè)重要手段之一，為我國縣鄉(xiāng)公路建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。但我們應(yīng)該看到民工建勤是一種無償使用農(nóng)村勞動力的公路建設(shè)用工制度，實際上是另一種大鍋飯形式，在市場經(jīng)濟(jì)條件下已經(jīng)越來越難以適應(yīng)勞動力市場化的要求，隨著農(nóng)村稅費改革的推進(jìn)，民工建勤這一從戰(zhàn)爭年代延續(xù)下來的辦法將會逐漸淡出歷史舞臺。
“以工代賑 ”是指我國為了幫助貧困地區(qū)盡快改變交通等基礎(chǔ)設(shè)施落后的面貌，國家決定利用庫存的工業(yè)品、糧食、棉花等采取“以工代賑”（以糧代賑）幫助貧困地區(qū)修建縣鄉(xiāng)公路，為貧困地區(qū)的脫貧致富打下基礎(chǔ)。1997年和1998年用于公路建設(shè)的“以工代賑”資金分別為5.7億元和11.7億元。因此，以工代賑在今后縣鄉(xiāng)公路建設(shè)中將繼續(xù)發(fā)揮不可替代作用。
?。ò耍┵J款籌資
根據(jù)交通部有關(guān)規(guī)定，收費還貸公路才可以利用國內(nèi)商業(yè)銀行貸款。截止2000年，全國利用貸款修路、收費還貸政策共籌集資金8000億，相當(dāng)于1985年的國民生產(chǎn)總值，占1985—2000年公路建設(shè)總投資的一半以上。因為縣鄉(xiāng)公路中只有二級或二級以上的公路才可以進(jìn)行貸款建設(shè)，然而現(xiàn)實情況是我國目前縣鄉(xiāng)公路中四級及等外公路占了80%以上，二級和二級以上卻只占4.25%。而縣鄉(xiāng)公路中由于車流量較小，對縣鄉(xiāng)公路投資風(fēng)險大，還款能力薄弱，商業(yè)銀行一般不可能向縣鄉(xiāng)公路貸款。
政策性金融，是在一國政府支持下，以國家信用為基礎(chǔ)運用各種特殊的融資手段直接或間接為貫徹、配合國家特定的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策，而進(jìn)行的一種特殊性的資金融通行為，它以不營利或利潤最小化的經(jīng)營目標(biāo)使其不同于商業(yè)銀行。因此，我國的公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是縣鄉(xiāng)公路建設(shè)應(yīng)積極爭取國家政策性金融機(jī)構(gòu)的扶植。為了解決銀行的后顧之憂，省交通廳可以采用“統(tǒng)貸統(tǒng)還、捆綁發(fā)展”的方針，即將收費還貸期滿的收費公路適當(dāng)延長收費年限，以收取的通行費償還向銀行借取用于縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的貸款。省交通廳可以用收費公路的收費站的收費設(shè)施進(jìn)行質(zhì)押，統(tǒng)一取得貸款用于農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。
?。ň牛〣OT籌資
根據(jù)交通部在1999年9月下發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村公路發(fā)展若干意見》中指出“要求到2010年中西部地區(qū)所有可通公路行政村建成通公路，并努力提高路面鋪裝率……在此基礎(chǔ)上，再用10年的時間東部和中西部大部分地區(qū)的縣道達(dá)到二級公路標(biāo)準(zhǔn)，主要鄉(xiāng)道達(dá)到三級以上標(biāo)準(zhǔn)，路面基本實現(xiàn)高等級化”。《意見》指出了今后縣鄉(xiāng)公路發(fā)展應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，為我國縣鄉(xiāng)實現(xiàn)收費還貸提供了基礎(chǔ)。收費經(jīng)營要求是一級或高等級公路，而到2001年我國127萬公里縣鄉(xiāng)公路中二級及二級以上高等級公路才只有5.4萬多公里，占4.25%，因此目前縣鄉(xiāng)公路實行BOT方式籌資條件尚不成熟。但《意見》中提出今后10—15年縣鄉(xiāng)公路高等級化為我國縣鄉(xiāng)公路實行BOT方式籌資提供了可能。
[參考文獻(xiàn)]
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1、周國光等編著：公路行業(yè)財務(wù)管理學(xué)，人民交通出版社2001年8月第1 版
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