項目組織單位：交通部科技教育司
項目主持單位：交通部財務司
課題承擔單位：中國交通會計學會
課題組成員：鄭仁周 張永康 周國光 吳永富 張躍民 方開華 姚定榮
李蘭閣 施國泰 李俊興 馮利榮 陳石祥 繆婷婷 湯永勝 李愛民
[摘 要] “交通基本建設資金監(jiān)督管理問題的研究”1999年8月由交通部科教司立項，課題合同編號95-01-04-20；2000年1月課題研究成果通過部科教司組織的專家評審，評審證書編號：交科軟評字[2000]003號。
本項研究通過對當前我國交通（包括公路、水路）基本建設資金籌集、使用、管理過程中監(jiān)督現(xiàn)狀的深入調研及其對存在問題的細致分析，特別是針對當前社會關注的經營性公路項目基本建設資金的監(jiān)督管理問題，提出解決交通基本建設資金監(jiān)督管理工作中存在問題的方法，為制定《交通基本建設資金監(jiān)督管理辦法》提供理論依據和決策參考方案。
本項課題研究成果的主要內容包括：《“交通基本建設資金監(jiān)督管理問題的研究”課題研究報告》、《交通基本建設資金監(jiān)督管理辦法》（送審稿）。
該項研究成果在目前我國擴大內需，加大基礎設施建設，特別是公路基礎設施建設力度的新形勢下，加強對交通基本建設資金監(jiān)督管理工作，防止交通基本建設資金在使用過程中發(fā)生挪用、截留、虛報、墊支等各種問題，保證交通基本建設資金的安全使用，進一步規(guī)范我國交通基本建設資金的監(jiān)督管理制度，確保交通事業(yè)順利、健康發(fā)展發(fā)揮重要作用和較高使用價值。專家評定認為該課題研究成果具有國內同行業(yè)先進水平。
該項研究成果之一的《交通基本建設資金監(jiān)督管理辦法》已經被部財務司采用，經修改后，已由部于2000年4月13日以交財發(fā)[2000]195號正式發(fā)布實施。據調查了解，該辦法實施以來，在交通系統(tǒng)內部初步取得實效，大家普遍反映該辦法的制定實施對規(guī)范行業(yè)管理、加強交通基本建設資金的監(jiān)督管理提供了良好的制度保證，并且易于操作。
[關鍵詞] 交通行業(yè) 基本建設資金 監(jiān)督管理
1.引 言
1997年7月開始的東南亞金融危機，對我國國民經濟發(fā)展產生了一定的不利影響，也為我國的公路基礎設施建設帶來了難得的發(fā)展機遇。
由于東南亞金融危機的影響，從1998年以來，我國的物價指數(shù)連續(xù)下降，通貨緊縮的特征明顯表現(xiàn)出來。為保持國民經濟持續(xù)、快速、健康的發(fā)展，黨中央、國務院及時作出了重大決策，采取積極的財政政策，發(fā)行國債，擴大內需，加大基礎設施建設的投入。公路、港口碼頭等交通建設項目作為國家重要的基礎設施，兩年來得到迅猛發(fā)展。
1998年我國全力加快對公路的基礎設施建設作為擴大內需的重點，全年共完成公路建設投資額2168億元，新建成公路5.2萬公里，其中新建成高速公路1487公里，使我國的公路通車里程達到127.8萬公里，其中高速公路8733公里，收費公路7萬公里；建成沿海港口泊位56個，其中深水泊位20個，新增吞吐能力1649萬噸，改善內河航道774公里等。在一定程度上緩解了由于交通發(fā)展滯后嚴重制約國民經濟快速發(fā)展的被動局面。
1999年我國進一步加大交通建設的力度，特別是加大公路建設的投資力度，到10月底為止已完成公路建設投資額1508.2億元，比上年同期增加了6.2%。目前全社會在建公路投資總規(guī)模達8354.7億元，預計到1999年底公路總里程將達到131萬公里，其中高速公路將達到1.1萬公里。
在交通建設資金相對短缺的不利條件下，重點工程建設進展順利，交通基本建設特別是公路建設取得了顯著成就，為拉動國民經濟發(fā)展作出了貢獻，這與融投資體制改革發(fā)展迅速是分不開的。特別是公路事業(yè)的快速發(fā)展和公路投資力度的加大，對我國國民經濟的發(fā)展，尤其是對1998年我國國民經濟增長7.8%發(fā)揮了關鍵性的推動作用，公路建設的直接動力為0.57%，加上間接動力（包括施工人員的收入消費等因素）則達到1.16%。
在充分肯定交通基本建設取得巨大成就的同時，我們也應當清醒認識到在交通基礎設施建設與管理方面存在的一些亟待解決的問題：1998年以來在公路工程質量方面所出現(xiàn)的嚴重質量問題，充分說明我們要以經濟手段來監(jiān)理控制公路工程質量的力度；1999年初以來所暴露的挪用公路交通基礎設施建設工程款的問題告誡我們應加大對公路建設投資的財務管理與審計監(jiān)督力度；長期以來程度不同地存在著某些公路交通基礎設施建設投資效益低下的問題，要求我們必須按市場規(guī)律辦事，充分發(fā)揮財務管理與審計監(jiān)督的作用，對交通基礎設施建設項目的經濟效益進行科學的評價與有效的控制。為了有利于提高有限的交通基本建設資金的使用效益，有必要加強對公路交通基本建設資金的科學管理和有效監(jiān)督。
在加快交通基礎設施建設，特別是公路建設過程中，由于有關的法規(guī)制度不健全，以及在制度執(zhí)行過程中的人為因素，導致在建設資金監(jiān)管中產生了一系列問題，對交通基本建設事業(yè)造成了不良影響。為了確保交通工程質量安全的前提下，進一步加強交通基本建設資金的監(jiān)管，強化建設資金的監(jiān)管力度，堵塞交通基本建設資金使用管理過程中發(fā)生的挪用、截留、虛報、墊支等各種漏洞，針對]交通基本建設資金監(jiān)督管理問題進行研究顯得尤為迫切和必要。
2.交通基本建設投資體制現(xiàn)狀及資金監(jiān)管問題研究的必要性
2.1交通基本建設投資體制的沿革
我國交通基本建設投資體制已經由以往單一的國家投資發(fā)展為國家、國家和地方、國家地方和企業(yè)及中外合資等多種形式相結合的投資體制。投資渠道不斷拓展，基本建設資金也由建設銀行代行財政職能改為由財政統(tǒng)一歸口職能，企業(yè)、個人及國外資金比例不斷增加，投資趨向多元化發(fā)展。
其中公路建設投資主體主要有政府投資（包括中央預算投資、地方預算投資）、銀行貸款（包括國內貸款、國外貸款）和其他投資（包括企業(yè)、個人等）；但是從投資主體來看，政府投資比重較大。
港口基本建設項目投資在港口下放之前由國家預算內撥款，港口下放以后實行“以港養(yǎng)港，以收抵支”的財務體制。隨著港口管理體制的改革，港口建設投資體制也相應地發(fā)生了很大變化，港口建設資金除主要來源于“以港養(yǎng)港”資金外，外資、國內貸款、債券和其他資金也占有一定比例。
2.2交通基本建設內部組織管理機構的設置與職能
2.2.1公路建設管理機構的設置與職能：
目前公路建設一般分為三個層次：第一層次是國道主干線、國道公路等重點工程的建設，由省交通廳直接負責。具體有三種形式：（1）國際金融組織貸款項目；（2）成立項目指揮部；（3）項目法人制。
第二層次為國、省道公路改造項目，列入全省公路建設規(guī)劃，由省公路局、下屬各公路分局（段）、地（市、縣）交通局申報立項，組織實施。資金來源主要是撥款和貸款。
第三層次為縣、鄉(xiāng)公路建設，由各地、市縣交通局負責組織實施。資金來源主要有廳撥、民工建勤及交通部扶貧公路補助等。
2.2.2水運基本建設管理機構的設置與職能：
港口下放后，建設體制也經歷了幾次變化。先是地方成立海港建設指揮部（主要人員由港務局原負責這方面工作的人員組成），不久后港口建設指揮部劃歸港口領導管理，也有的港口將之改稱“基建工程處”、“建設（開發(fā)）公司”等，具體負責港口大中型建設項目實施工作。
2.3分析摸請投資渠道的來源及構成
通過調研，我們認為現(xiàn)行交通基本建設資金渠道大致分為六種類型：
◆國家投資工程項目：開工比較順利，資金到位情況良好。
◆世行、亞行貸款項目：資金到位率高，工程建設程序管理比較嚴密。
◆自有資金建設項目：建設項目比較順利，資金到位情況良好。
◆中外合資建設項目：工程建設完工后，在索賠時易發(fā)生扯皮現(xiàn)象。
◆地方建設項目：資金到位情況不佳，尤其是縣級交通基本建設項目，資金根本上不到位，挪用情況比較嚴重，或由施工企業(yè)墊資開工，工程完工后地方無力償還工程款。
◆已建待批項目：有的項目在未立項之前合同未簽即已開工，非常不規(guī)范，在工程款結算時容易產生糾紛。
據交通部統(tǒng)計，“七五”-1998年公路基本建設投資結構情況如表2-1。
表2-1：
“七五”—1998年公路基本建設投資結構情況表
單位：億元
投資方式
“七五”期間
“八五”期間
1996年
1997年
1998年
合 計
金額
比例(%)
金額
比例(%)
金額
比例(%)
金額
比例(%)
金額
比例(%)
金額
比例(%)
國家投資
19.9
7.5
69.3
3.9
2.7
0.4
9.5
0.8
168.3
7.9
269.7
4.5
交通部投資
81.1
30.7
354.5
22.1
108.9
17.2
119.6
9.5
117.7
5.5
781.8
13.3
國內貸款
15.2
5.8
--
--
105.9
16.8
168.0
13.4
773.4
36.3
1062.5
18.0
利用外資
3.4
1.3
--
--
66.7
10.5
82.0
6.6
109.9
5.1
262.0
4.4
地方政府
136.6
51.8
1185.2
74.1
301.3
47.7
655.9
52.2
786.4
36.9
3065.4
52.1
企事業(yè)自籌
--
--
--
--
7.0
1.1
10.9
0.9
38.5
1.8
56.4
1.0
以工代賑
--
--
--
--
--
--
5.6
0.4
11.7
0.5
17.3
0.3
其他
6.6
2.5
--
--
39.6
6.3
204.2
16.3
125.8
5.9
376.2
6.4
合 計
263.8
100
1600.0
100
632.1
100
1256.1
100
2131.8
100
5883.8
100
以上資料來源：《全國交通統(tǒng)計資料匯編》——交通固定資產投資完成情況。
注：(1)“七五”期間，“利用外資”是交通部擔保償還的世界銀行等國外金融機構借款；“國內貸款”是由地方政府擔保償還的國內銀行借款。
(2)“八五”期間，地方政府投資中包括由地方政府擔保的借貸款。
從表2-1的資料分析可以看出，公路基本建設投資規(guī)模呈逐年上升趨勢，其中特別是1998年投資額甚至超過“七五”和“八五”期間10年的投資總額。說明全社會和各級政府已經充分認識到交通基礎設施在國民經濟中的重要地位。投入公路基礎設施的資金以交通部和地方政府為主，其中地方政府投資比例最大，占52.1%；其投資額逐年增加，特別是地方政府投資增幅比較大，有的年份甚至超過100%，但所占比例大體上呈逐年下降趨勢。公路建設投資格局逐步向以地方政府投資為主，國家和交通部投資為輔，利用國內貸款和利用外資并舉的方向發(fā)展。
國家投資比例呈逐年縮小趨勢，但在1998年為拉動國民經濟增長，國家加大投資力度，投資額占當年總投資額的7.9%，充分說明了國家對公路建設的重視。
總體來看，公路基本建設投資逐步朝市場化方向發(fā)展。隨著國家公路建設投資規(guī)模的逐年劇增，如何解決公路建設過程中產生的有關資金監(jiān)管方面的問題，成為我們研究的重要內容。
據交通部統(tǒng)計，“八五”-1998年水運基本建設投資結構情況如下表2-2。
表2-2：“八五”-1998年水運基本建設投資結構情況表(略)
以上數(shù)據來源于1991年至1998年全國交通統(tǒng)計資料匯編。
注：上表中“(%)”系指占總投資比重。
從表2-2的資料分析可以看出，水運基本建設投資逐年增長，特別是九十年代初期水運基本建設資金投資增長幅度較快，1991 - 1995年四年間每年平均增長23%以上。1995年以后，水運基本建設投資情況比較平穩(wěn)，呈低幅增長態(tài)勢。
水運基本建設投資主要來源于三大方面，國家、交通部投資占22.7%；企事業(yè)和地方自籌占28.1%；國內貸款與利用外資比重占42.3%。其中國內貸款與利用外資比重最大，但近年來投資額和其所占比例均呈逐年下降趨勢。相反，交通部投資、企事業(yè)和地方自籌資金近年來投資額和所占比重均呈逐年上升趨勢。水運基本建設投資渠道多元化格局逐步形成。
面對交通基本建設資金投資的多樣化和復雜化，就為我們進一步統(tǒng)一思想，加強監(jiān)督和管理提出了新的要求。
2.4目前交通基本建設資金監(jiān)管的方式、方法
目前交通基本建設資金的監(jiān)管主要是通過國家立法和部門建章立制進行監(jiān)管的，如《中華人民共和國招投標法》、《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國會計法》、《關于加強基礎設施建設資金管理與監(jiān)督的通知》（財政部財基字[1999]50號）、《基本建設財務管理若干規(guī)定》（財政部財基字[1998]4號）、《關于加強建設項目工程預（結）算竣工決算審查管理工作的通知》（財政部財基字[1998]766號）等等一系列相關法律法規(guī)。這些法律法規(guī)從不同的角度對交通基本建設資金的監(jiān)管作出了規(guī)范，但執(zhí)行過程中在一定程度上存在許多不足之處。
經過調查發(fā)現(xiàn)，許多基本建設單位建立健全了各項管理制度，從建設項目立項開始到竣工的全過程進行監(jiān)管，在資金管理和稽核監(jiān)督方面多數(shù)單位一般制定了《財務收支審批制度》、《會計稽核制度》、《內部牽制制度》等一系列制度，如：
◆支付建設、改造大修等工程項目預付款、進度款必須有計劃、合同（協(xié)議）、工程預算、開工報告、施工監(jiān)理部門認定的工程進度表；
◆各種工程的決算付款必須有驗收合格證明，經建設單位有關部門和領導審核和審計部門審定的工程決算；
◆基建項目的保留金支付必須有工程監(jiān)理部門和使用單位出具的有關證明方可辦理；
◆施工單位領用材料款必須有物資部門出具的有關手續(xù)方可辦理；
◆國際招標項目的工程款、材料款必須經建設單位有關部門審定無誤后，方可辦理支付手續(xù)；
◆建設部門的管理費用，每年年初由建設單位根據概算費用、項目進度，編報建設單位管理費預算，報財務部門審核，經主管領導批準后核定管理費的限額，經建設單位領導批準后方可到財務部門辦理費用報銷。
2.5我國交通基本建設資金的概念以及加強交通基本建設資金監(jiān)管的重要性
第一，應當明確納入國家監(jiān)管范疇的交通基本建設資金的概念。納入國家監(jiān)管范疇的交通基本建設資金可以從兩個方面理解，一種觀點是指納入國家交通基本建設投資計劃，用于交通基本建設項目的全部資金，即廣義的交通基本建設資金概念；另一種觀點是僅指國家以各種方式投入交通基本建設項目的資金，即狹義的交通基本建設資金概念。
第二，應當明確納入國家監(jiān)管范疇的交通基本建設資金的構成內容。廣義上的交通基本建設資金包括：納入國家交通基本建設支出的財政資金；國家債務預算中用于交通基本建設的資金；納入國家預算管理的交通規(guī)費，包括公路養(yǎng)護費、公路建設資金、公路客運附加費、公路貨運附加費、車輛購置附加費、有償轉讓收費公路收費權的收入、港口建設費、水路客貨運附加費等；地方財政支出中的機動財力用于交通基本建設的資金；預算外資金；交通基礎設施建設單位自籌資金；非國家投資者投入交通基礎設施建設項目的資本金；國內外各種貸款形成的交通基礎設施建設資金以及其他資金。 狹義上的交通基本建設資金包括國家作為投資主體投入交通基本建設項目中的資金，包括投入非經營性交通基本建設項目中的資金和投入經營性交通基本建設項目中的資本金。
第三，應當根據交通基本建設資金監(jiān)管要求上的不同，將其劃分為用于經營性項目的交通基本建設資金和用于非經營性項目的交通基本建設資金。
國家對經營性項目實行“先有項目，后有企業(yè)”的管理模式，其基本特征是：（1）經營性建設項目實行項目資本金制度，國家基本建設資金是以項目成本金的形式投入建設項目的；（2）項目建成投入使用后，實行企業(yè)化經營管理，以盈利為目的，以利潤最大化或價值最大化為經營目標。對此，項目業(yè)主或項目法人應對項目的合理籌資、科學投資以及建成后的經營管理承擔主要責任。
非經營性交通基礎設施建設項目屬于社會公益性建設項目，項目建成投入使用后，由事業(yè)性經濟組織負責運營管理。非經營性建設項目的基本特征是：（1）非經營性交通基礎設施建設項目建成投入使用后，面向全社會公眾提供公益性服務；（2）建設非經營性交通基礎設施建設項目所需的資金完全由國家提供，所形成的資產完全屬于國有資產。
收費還貸公路建設項目屬于非經營性建設項目，但與一般的非經營性建設項目不同，項目建成后可用收取的車輛通行費補償公路養(yǎng)護與收費管理支出，并償還項目貸款的本金和利息，因此在監(jiān)管收費還貸公路的建設資金時應當充分考慮到這一特點。
2.6實行資金監(jiān)管是維護所有者權益的迫切需要
目前交通基本建設項目在財務與管理中存在著一些不容忽視的問題，如一些項目前期準備工作不足，甚至搞“三邊”工程，概算變更隨意性很大，超支嚴重；一些項目配套資金留有缺口，已出現(xiàn)“胡子”工程；一些項目財務、資金管理嚴重弱化，存在挪用建設資金、鋪張浪費等違反財經法規(guī)等問題。
例如1996年以來河北省、天津市合作經營公路收費權和合作建設公路問題。在投資上繞開國家計委吸收外商投資項目審批權限，將京石涿保段、京石保石段、京秦河北段、京滬河北段、京滬天津南段、京秦天津段等6個限額以上中外合作高速公路項目，直接向省計委采取化整為零的手段報批分段立項，設立中外合作企業(yè)，違背了國務院國發(fā)[1996]34號文及有關部門的規(guī)定精神，以致被通報批評。
又如近年來河北省石安高速公路項目和山西省原太高速公路項目挪用建設資金超過2億元，問題嚴重。
還如1998年在對交通基建資金使用的審計過程中，發(fā)現(xiàn)了不少諸如高估冒算、虛報投資等問題。由于領導重視，上下配合，相互協(xié)作，審計效果顯著，如中遠集團當年實際核減投資1.08億元；交通系統(tǒng)各級審計部門1998年查出違紀違規(guī)金額10.37億元，追還侵占挪用資金3.5億元，也包含著相當一部分基建資金。
這一系列問題如不及時解決和糾正，將會嚴重影響交通基礎設施建設資金的使用效益，甚至造成巨大的資金損失和浪費。
3.交通基本建設資金監(jiān)管存在的問題及原因分析
3.1交通基本建設資金監(jiān)管存在的問題
3.1.1交通基本建設投資管理體制方面存在的問題及主要表現(xiàn)
3.1.1.1從投資渠道及運行上看，目前我國的交通基本建設實行的還是集中的計劃體制。
由于公路建設是國民經濟的基礎產業(yè)，政府投資比重較大，而且受幾十年計劃經濟體制的影響，投資渠道相對集中，市場含量較小。在投資運行上由于條塊分割的行政隸屬體制沒有改變，公路投資的資金市場形成和發(fā)展受到影響，市場的積極作用受到限制，公路、水路交通部門獨家組織施工、獨家組織管理的局面普遍存在，建設單位、施工單位和監(jiān)理單位三種身份混為一體，即“三位一體”（個別地方設計單位也混在一起，“四為一體”），缺乏公正性、合理性和獨立性，導致產生許多弊端。
3.1.1.2隨著交通基礎設施投資規(guī)模的不斷擴展，特別是近年來國家加大交通基礎設施建設，尤其是高速公路建設的力度，在現(xiàn)行投資體制下，政府作為國家交通基本建設的主管部門，其投資意識和投資行為常常與市場和效益脫節(jié)。
各地方政府往往從本位利益出發(fā)，在爭投資、爭上項目上下功夫，忽視可行性研究，盲目上馬大中型交通基本建設項目，使有限的資金發(fā)揮不出其應有的效益，造成不必要的損失和浪費。
3.1.2資金籌集過程中的問題及分析
3.1.2.1概（預）算編制不準確
近幾年，社會各界嚴厲批評基本建設預算超概算、決算超預算現(xiàn)象的發(fā)生，因此在概算編制階段，建設單位出于自身利益考慮，往往要求設計單位將各項費用打足，而設計審查單位并不是出資單位，在審查概（預）算時，一般也從寬掌握。取費標準高套，工程預留費、高速公路管理用房、建設期貸款利息安排比較寬裕，大型專用設備購置費、工具器具購置費安排缺乏準確依據。
有些公路項目，第一部分建筑安裝工程投資只占批準概算的2/3。而目前的體制是，計劃部門根據批準的概算和建設年限安排年度資金計劃，財政（財務）部門根據年度計劃籌措并撥付資金，工程管理部門審批竣工決算。而各級又一再強調基建資金按計劃到為，即意味著未經批準的預留費等一大塊資金過早撥付建設單位，建設單位賬戶沉淀資金較多，如果主體工程決算較概算有較大結余，則為建設單位挪用資金搞非生產性建設和計劃外采購設備提供了機會和條件。
由于概算不足、資金來源不落實和資金規(guī)模留有缺口，拖長建設工期，形成“胡子”工程。有的項目在資金尚未完全落實的情況下立項，在項目建設過程中就會發(fā)生資金困難，特別是自籌資金部分非常容易產生問題。
3.1.2.2項目法人的籌資風險約束機制不能到位
根據國家要求，今后新開工項目必須建立項目法人制，項目法人是按《公司法》規(guī)定設立的有限責任公司或股份有限公司。問題是：一是作為項目法人的公司是以追求最大利潤為目的，而公路、港口碼頭等作為國民經濟的重要基礎設施，具有較強的公益性和超前性。交通基礎設施投資額大，建成初期交通量和吞吐量沒有明確保證，這就使有些項目要為貸款償還冒很大的風險，投資風險巨大。兩者之間的矛盾導致實際工作中存在許多弊端。二是公路建設資金主要來源于部補、廳撥資金和銀行貸款，其中銀行貸款是以國家批準的公路建成后的收費權作質押擔保，項目法人公司并沒有資金。因此要項目法人承擔風險實際上并沒有約束力，這就難以避免項目法人單位變相挪用資金。
3.1.2.3國際金融組織貸款項目概（預）算批復與利用外資方案不配套
項目建設單位一般都希望利用國際金融組織貸款項目的稅收優(yōu)惠政策盡量多采購一些公路施工、養(yǎng)護的設備，無疑，這些設備采購因使用的是項目貸款，最終都將進入項目建設成本。既然使用的是項目貸款，那么設備的采購則應控制在概（預）算批復的購置金額內。事實上，現(xiàn)在有些國際金融組織貸款項目，設備采購大大超過項目原批準概算，其執(zhí)行的依據是有關部門批準的利用外資方案。
3.1.3資金撥付監(jiān)管中的問題及分析
計量支付相對滯后，由于目前國內建筑市場僧多肉少，因此，建筑工程招標和建筑合同的簽訂履行往往難以體現(xiàn)甲乙雙方平等，即使合同是平等的，在履行過程中也難以做到平等。業(yè)主占主導地位，可以要求承包方做這做那，而承包方完成了一定的工作量后，申請支付工程款，手續(xù)非常繁雜，周期較長，加上有少數(shù)監(jiān)理工程師、業(yè)主有意拖欠工程款，造成建設單位資金充裕，施工單位資金異常緊張，直接影響工程的進度和質量，影響已完工程決算的辦理。
3.1.4建設資金使用中的監(jiān)管問題及表現(xiàn)
建設單位管理費普遍存在超定額支出的問題。除主觀上控制不嚴外，客觀也存在一些問題，如：定額標準低、計提建設單位管理費的基數(shù)不合理等。建議制定新辦法時予以考慮。
項目法人公司執(zhí)行董事會決議，根據《公司法》規(guī)定，公司無主管部門。那么，交通主管部門如何實現(xiàn)對公路建設項目的監(jiān)管，交通部和交通廳撥付的資金的監(jiān)管問題，有待在擬定監(jiān)管辦法中予以明確。
竣工決算嚴重滯后，產生“胡子”工程。
3.1.5監(jiān)管中制度、人員等方面的問題及分析
3.1.5.1工程項目管理缺乏具體統(tǒng)一可行的規(guī)定，各自為政現(xiàn)象比較嚴重。
3.1.5.2部分交通基本建設資金管理人員素質（包括思想素質和業(yè)務素質）較低，導致資金管理水平落后，產生許多問題。
另外，由于部分建設單位領導缺乏資金監(jiān)管意識，不執(zhí)行國家有關法律法規(guī)和規(guī)章制度，指使財務人員和其他資金管理人員違法操作，造成國家基本建設資金的損失和浪費。
3.2交通基本建設資金管理過程中，挪用、截留、墊支、預留、虛報產生的原因
經過調研，綜合歸納當前交通基本建設資金管理中存在共性問題的5個原因是：
3.2.1建設項目投資的不斷變革
交通基本建設投資趨向多元化發(fā)展，由以往單一的國家投資發(fā)展為國家、國家和地方、國家地方和企業(yè)及中外合資等多種形式相結合的投資體制，投資渠道不斷拓展。由于現(xiàn)行交通基本建設資金的監(jiān)管制度建設相對滯后，已經不適應當前交通基本建設的發(fā)展，導致了資金監(jiān)管方面出現(xiàn)較大的漏洞。
3.2.2資金監(jiān)管不力，出現(xiàn)問題嚴重
某些建設項目方面的違法犯罪形式多樣，如在項目前期工作中，沒有很好地進行可行性研究，導致項目選擇失當，造成不必要的浪費；由于概算不足、資金來源不落實和資金規(guī)模留有缺口，拖長建設工期，形成；未能保證資金?？顚Ｓ?，挪用和變相挪用項目建設資金，隨意擴大工程規(guī)模、變相搞概算外工程；實施外部監(jiān)督與內部財務約束機制相結合的監(jiān)督力度不夠。
3.2.3是非錯誤界限混淆不清
對于交通基本建設資金的監(jiān)管，缺乏一個完備的監(jiān)督體系，某些同志對交通基本建設資金使用管理過程中存在的問題是非錯誤界限混淆不清。對于滯留、擠占、截留、挪用交通基本建設項目資金等違法違紀行為，甚至已構成犯罪的行為，認為只是財務會計上的一般弊端，未予以足夠重視，缺乏執(zhí)行規(guī)章的嚴肅性，導致資金使用和監(jiān)管上產生很大的漏洞。這就需要建立健全完善的交通基本建設資金監(jiān)管法規(guī)體系，以便進一步明確法律責任，嚴肅財經紀律。
3.2.4法制觀念淡薄，人員素質有待提高
通過對某些問題的產生根源進行分析，表明某些建設項目主要是由于領導和工作人員缺少法制觀念，導致嚴重問題的產生。有關法律法規(guī)的宣傳有待加強，對建設項目有關人員的獎懲制度有待完善，現(xiàn)行財會人員的管理體制有待改革。
3.2.5交通基礎設施建設項目實行不妥的組織形式
目前公路建設管理采取的是公路局（段）的管理形式，應當逐步改變這種狀況，將其按職能分解，嚴格獨立行使職能，工程項目要通過招、評、定標，選定施工單位，確保工程質量，監(jiān)管建設資金安全使用；有條件的還必須實行項目法人責任制。
4.交通基本建設資金監(jiān)管的目標和基本思路
4.1以理論研究為依據探索分析問題
我們認為，進行交通基本建設資金監(jiān)督管理問題的研究，既要針對調研中揭露存在的問題加以分析，又要從理論上認清國家經濟改革和發(fā)展中的指導方針，結合交通行業(yè)的實際來研究探索問題。
在理論研究認識上要把握以下4個問題，作為分析問題的出發(fā)點和落腳點：
4.1.1從戰(zhàn)略上調整國民經濟的布局
國有經濟的作用既要通過國有獨資企業(yè)來實現(xiàn)，更要大力發(fā)展股份制，探索通過國有控股和參股企業(yè)來實現(xiàn)。國有經濟在關系國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域還是要占支配地位，要支撐、引導和帶動整個社會經濟的發(fā)展。以公有制為主體，多種所有制經濟共同發(fā)展，在實現(xiàn)國家宏觀調控目標中應發(fā)揮重要作用。
4.1.2堅持速度、結構、質量和效益的統(tǒng)一
在保持經濟適度快速增長的同時，把工作的著力點放在優(yōu)化結構、提高經濟增長的質量和效益上來。發(fā)展社會主義的市場經濟，速度指標應是預測性的、指導性的，不是計劃經濟體制下的指令性計劃；我們要的是實在的、無水分的速度，講求質量效益的速度，這就要求以市場為導向來增強技術開發(fā)和創(chuàng)新能力。
在增加國家交通建設投入的基礎上，更加重視和鼓勵企業(yè)、集體和個人等社會資金投資于交通基本建設的經營性項目，目的是要把促進消費需求的增長作為拉動經濟增長的一項重大措施，使投資和消費雙啟動。
4.1.3制止不合理的重復建設項目
交通基本建設投資項目，要適應市場，制定和實施明確的發(fā)展戰(zhàn)略、技術創(chuàng)新戰(zhàn)略和市場需求發(fā)展戰(zhàn)略，提高決策水平，避免出現(xiàn)大的失誤。
政府要通過制定產業(yè)政策和發(fā)布信息等方式進行引導，建立投資風險約束機制。嚴格執(zhí)行項目資本金制度和項目法人責任制，做到誰決策誰承擔責任和風險。
4.1.4建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度
建立現(xiàn)代企業(yè)制度是把握“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的要求，是發(fā)展社會化大生產和市場經濟的必然要求，是公有制與市場經濟相結合的有效途徑，是國有企業(yè)改革的方向。
公司制是現(xiàn)代企業(yè)制度的一種有效組織形式，公司法人治理結構是公司制的核心。將股東會、董事會、監(jiān)視會和經理層的職責形成各負其責、協(xié)調運轉、有效制衡的公司法人治理結構，以保證所有者對企業(yè)擁有最終控制權。
4.2確立交通基本建設資金監(jiān)管的范圍
我們認為交通基本建設資金（包括各級交通主管部門的公路、水路建設資金，國有企業(yè)、集體企業(yè)和個人以及中外合資投資建設公路、港口等交通基本建設資金）用于國家基本建設投資計劃內的項目，包括計劃內公益性交通設施項目的國家投資和計劃內經營性交通設施項目國家注入的資本金，各級交通主管部門和建設單位均負有監(jiān)管責任。
各級交通主管部門是指各級人民政府主管公路、水運交通基本建設的部門，包括：交通部，各省、自治區(qū)、直轄市交通廳（局、委、辦），各市、縣級交通局（委、辦）等。建設單位是指具體使用交通基本建設資金的單位（含實行項目法人責任制的項目管理單位）。
各級交通主管部門和建設單位應對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產保值增值等實行全過程負責。
4.3調研后提出監(jiān)管的原則
從總體來說，有關資金籌措，控制工程投資，分期用款計劃，項目預、決算等均屬監(jiān)管內容；要做到落實責任、逐級檢查、是非分清、數(shù)據真實、問題處理“五個到位”。
對于逐級審查來說，研究審查過程中對建設項目的審查應采取四個結合的方法，即：全面審查與突出審查相結合，查賬與調查核實相結合，詳查與抽查相結合，定量與定性相結合。
交通基本建設資金監(jiān)管的基本原則包括：
4.3.1分級監(jiān)管、分級負責原則
交通基本建設資金按資金來源渠道和管理階段及職責，實行分級監(jiān)管、分級負責；實施“一級管一級”的監(jiān)管方式。
4.3.2?？顚Ｓ迷瓌t
交通基本建設資金必須按規(guī)定用于經批準的交通基本建設項目；交通基本建設資金實行專戶儲存，?？顚Ｓ茫坏媒亓?、擠占和挪用。
4.3.3監(jiān)督控制原則
交通主管部門和建設單位要對交通基本建設資金的使用和管理進行全過程的監(jiān)督檢查，建設單位要建立健全資金使用的內部控制制度，確保交通基本建設資金的安全、合理和有效使用。
4.3.4會計核算原則
各級交通主管部門和建設單位必須遵守《中華人民共和國會計法》和《國有建設單位會計制度》、《會計基礎工作規(guī)范》以及相關的財經法規(guī)、財會制度，加強交通基本建設資金的會計核算工作，嚴格實施會計監(jiān)督，及時反饋真實、準確的會計信息。
4.3.5效益原則
交通基本建設資金的籌集、使用要實行高度規(guī)范化管理，確保厲行節(jié)約，防止損失浪費，降低工程成本，提高資金使用效益。
4.3.6獎罰原則
必須嚴格按照現(xiàn)行有關法規(guī)、制度使用交通基本建設資金，如有違反要追究責任，并給予相應處罰；在使用監(jiān)管交通基本建設資金工作中有突出貢獻的要給予獎勵。
4.4監(jiān)管的重點內容
我們認為交通基本建設資金的監(jiān)管應包括：明確各級政府和建設單位的監(jiān)管職責；對交通基本建設資金籌集進行監(jiān)管；對交通基本建設資金撥付進行監(jiān)管；對交通基本建設資金的使用進行監(jiān)管；對工程合同及施工進行監(jiān)管；對制度進行監(jiān)控；明確監(jiān)管責任和獎罰。
我們認為交通基本建設資金監(jiān)管的重點應包括以下12個項目：
(1)是否違反基本建設程序，不按規(guī)定實行建設資金專款專用、專戶存儲，侵占和挪用建設資金。
(2)是否未經報批突破初步設計預算
(3)是否有計劃外工程項目
(4)是否擅自改變建設項目，擴大建設規(guī)模。
(5)籌集資金來源是否合法，配套資金是否及時到位。
(6)是否未經批準將額度內的基本預備費用于概算外工程項目和新增工程項目
(7)是否存在重大工程質量問題，并造成嚴重經濟損失。
(8)是否按規(guī)定提取使用建設單位管理費
(9)是否嚴格按建設項目施工合同規(guī)定撥付工程進度款，有無高估冒算，虛報冒領。
(10)是否按合同規(guī)定提留質量保證金
(11)是否亂攤亂擠建設成本
(12)是否建立和健全財會機構，加強各項原始記錄、統(tǒng)計臺賬、憑證賬冊、會計核算、財務報告、內部牽制制度等基礎性工作。
4.5交通基本建設資金監(jiān)管應實現(xiàn)的目標
加強交通基本建設資金監(jiān)督和管理的主要目的是為了提高有限資金的使用效益。要在進行深入調查研究的基礎上，充分借鑒國內外基本建設資金管理的成功經驗，認真分析問題產生的根源，提出解決問題的有效途徑，最終形成具有較強實用性和可操作性的《交通基本建設資金監(jiān)管辦法》。
4.6實施交通基本建設資金監(jiān)管的方法
從理論研究結合實踐工作應從以下4個方面對交通基本建設資金進行監(jiān)管：
(1)各項目應當自覺接受主管部門依法實施的各項監(jiān)管；
(2)項目負責人應負有領導責任，保障項目內部認真履行好財務監(jiān)管職責；
(3)項目財務部門要確保對財務收支進行有效的財務監(jiān)督和控制；
(4)相信和依靠項目員工，樹立明確的責任觀念，行使法律、法規(guī)賦予的監(jiān)督職權。
5.交通基本建設資金監(jiān)管的基本措施和途徑
5.1學習國內外有關資金監(jiān)管方面的經驗和做法
5.1.1加強概（預）算編制審查
概（預）算編制準確與否，直接關系到國家基本建設資金是否合理使用。在項目執(zhí)行中要維護批準概算的嚴肅性，未經原概算批準單位批復擅自超概算增加工程和超標準購置設備的，堅決不準予進入竣工決算。由于概算編制不準確，與項目執(zhí)行決算相差10%以上者，設計單位及設計審查單位應承擔相應的責任。
5.1.2預留費用先批后撥款
未經批準動用的預留費建議在年度投資計劃中暫不安排。即使已經計劃安排，財務部門也應根據批準動用的金額撥付，主管部門未批準動用的預留費，款項暫不撥建設單位。
5.1.3嚴格按工程進度撥款
資金管理實行分級監(jiān)管原則，明確各級資金監(jiān)管權限、職責。各級主管部門負責重點工程的資金監(jiān)管，各建設單位要及時報送每月的資金使用快報，既要確保工程建設的需要，又要防止資金沉淀于建設單位，強調建設單位必須及時辦理計量支付。
5.1.4限時辦理竣工決算
基本建設竣工決算是綜合反映建設項目建設成果和財務情況的總結性文件，竣工財務決算是竣工決算的重要組成部分，是正確核定新增固定資產價值，辦理固定資產交付使用手續(xù)，核定補差或上交結余資金的依據。建議規(guī)定基本建設主體工程完工一定期間內建設單位必須辦理竣工決算并上報主管部門，主管部門在規(guī)定時限內必須予以批復。未辦竣工決算的項目，管理機關應采取強制措施。
5.1.5大連港的經驗值得借鑒
大連港近年來在基本建設資金監(jiān)管方面結合港務局基本建設管理的具體情況，先后制定了《財務處與基建工程處財務管理手續(xù)的有關規(guī)定》、《關于局內施工單位承包港內工程取費辦法的通知》、《大連港基建工程處工作職責及管理細則》、《財務處內部牽制制度》、《大連港務局工程招標管理實施細則（試行）》和《大連港務局設備采購工作辦法》等一系列制度，從而加強建設資金的監(jiān)管力度，堵塞了各個環(huán)節(jié)的漏洞。
5.1.6學習國際通用的“菲迪克（FIDIC）”合同條款，在調研過程中針對實現(xiàn)投資、進度、質量三大目標進行有效的控制與監(jiān)管。
特別是工程項目實施的三個辦法：一是內部工程實施法，內部工程也稱自營工程，由建設單位自選組織實施；二是項目管理法，工程項目由業(yè)主委托機構代理進行全過程管理，雙方簽訂委托合同；三是全套工程法，業(yè)主與某公司簽訂合同，實行項目總承包，也稱為“交鑰匙工程法”。這對我們研究工作也提供了有意的借鑒。
5.2經營性交通基本建設項目資金監(jiān)管的基本措施與途徑
長期以來，我國政府一直采取鼓勵國內外經濟組織或個人投資公路建設的政策，經過多年的實踐，現(xiàn)已形成了多元化、多渠道籌集公路建設資金的格局。雖然公路建設從屬性看屬于公益事業(yè)，但由于籌資渠道和管理方式的差異，也就產生了不同類型的公路。
經營性公路是我國干線公路網的重要組成部分，經營性公路建設資金的使用效益直接影響著整個干線公路網建設資金的使用效益。
經營性公路是我國深化公路投融資管理體制改革的必然產物。按《公路法》的規(guī)定，公路經營企業(yè)可以通過投資建造公路來取得該公路一定期限內的收費經營權；也可以通過投資購買已建還貸收費公路收費權來取得該公路一定期限內的收費經營權。從我國目前13家公路上市公司的情況來看，交通部門可以先利用交通基本建設資金投資建造公路，然后再將已建成的公路以路產的形式投入公路經營企業(yè)以取得相應的國有股權；也可以先用交通基本建設資金投入已設立的股份公司形成國有股權，再由公路經營企業(yè)利用這部分資金投資建造公路。
目前，用于公路建設的交通基本建設資金主要由車輛購置附加費、公路養(yǎng)路費、公路貨運附加費、公路客運附加費、有償轉讓收費公路收費權的收入等構成。其中，車輛購置附加費屬于中央交通規(guī)費，由交通部負責管理與分配使用；公路養(yǎng)路費、公路貨運附加費、公路客運附加費等屬于地方交通規(guī)費，由各省級交通主管部門負責管理與分配使用。在實行公路資金“費改稅”后，這種基本格局不會發(fā)生大的變化。有償轉讓收費公路收費權的收入，根據“誰投資、誰受益”的原則，分別由交通部和交通主管部門管理。各級交通主管部門對各自管理權限范圍內的交通基本建設資金的籌集與使用實行監(jiān)管。
公路經營企業(yè)用于公路建設的資金，包括國家直接用交通基本建設資金投入形成的資本金；國家通過其他國有法人間接地用交通基本建設資金投入形成的資本金；其他國有法人的和非國有法人單位投入的資本金；還有公路經營企業(yè)以銀行貸款、發(fā)行債券等形式籌措的各種負債資金。雖然從理論上來講，交通主管部門只負責監(jiān)督管理國家直接或間接投入公路經營企業(yè)的交通基本建設資金，對投資者投入非交通基本建設資金形成的資本金以及公路經營企業(yè)自行籌措負債資金的管理屬于股權管理的范疇。
根據《國務院關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》、財政部頒布的《基本建設財務管理若干規(guī)定》和國務院《收費公路管理條例》（送審稿）中的有關規(guī)定，交通基本建設資金是以公路建設項目資本金的形式投入公路經營企業(yè)的。在社會主義市場經濟條件下，交通主管部門對投入公路經營企業(yè)的這部分資金進行監(jiān)管的主要目的在于：（1）有效地提高公路基本建設資金的投資效益，確保國有資產的保值增值；（2）有效地引導民間資金投入公路建設項目，為發(fā)展我國的公路建設事業(yè)作出貢獻。
在實行政企分開、建立現(xiàn)代企業(yè)的新形勢下，作為各級政府的交通主管部門，已不可能直接對公路經營企業(yè)進行投資并享有其股權，因此各級交通主管部門對這部分交通基本建設資金的監(jiān)管可分為兩個層次進行：一是授權交通投資公司或其他具有法人資格的企事業(yè)單位具體管理交通基本建設資金的投放，或享有交通部門對公路經營企業(yè)投資所形成的國有股權；二是交通主管部門根據公路交通事業(yè)發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃，將用于公路建設的交通基本建設資金授權交通投資公司或其他具有法人資格的企事業(yè)單位統(tǒng)一管理。
作為公路經營企業(yè)的投資者，對交通基本建設資金監(jiān)管的主要方式應當是股權管理。首先，應以公司股東身份對公路經營企業(yè)的收費經營活動進行有效的監(jiān)管，以確保投入公路經營企業(yè)的交通基本建設資金能夠真正實現(xiàn)預期的保值與增值。其次，應對是否將有限的交通基本建設資金投入公路經營企業(yè)進行科學的可行性論證，以確保獲得理想的投資效益。
5.2.1實施公路特許經營制度是改革的需要
隨著政府機構改革與政府職能轉換的全面推行，交通部門不應當再以雙重身份管理投入公路經營企業(yè)的交通基本建設資金，而是應當通過推行公路的特許經營制度將公路經營企業(yè)的公路建設與收費經營活動逐步用“BOT”方式進行規(guī)范。一方面，交通主管部門應加大規(guī)范公路建設“BOT”方式的力度，使規(guī)范的“BOT”方式在利用民間資金發(fā)展我國干線公路網中發(fā)揮更重要的作用；另一方面，交通主管部門授權交通投資公司等法人單位持有交通基本建設資金投入公路經營企業(yè)后所形成的股權，對交通基本建設資金的保值增值承擔責任。
公路特許經營制度是是實行公路收費經營的依據。但是，由于我國目前的公路特許經營制度尚未真正建立，政企尚未真正分開，絕大多數(shù)由國有單位改制或新建立的公路經營企業(yè)尚未真正成為規(guī)范意義上的公司制企業(yè)，還缺乏自我約束能力，因而交通主管部門還有必要對國有或者國有控股的公路經營企業(yè)的公路投資行為進行有效的直接監(jiān)督與控制。至于對那些非國有控股、或者無國有參股的公路經營企業(yè)交通基本建設資金的監(jiān)督管理工作，應主要側重于在完善特許經營制度的基礎上依法進行行業(yè)管理。
5.2.2在當前條件下，交通主管部門應當主要側重于以下幾個方面對國有或者國有控股的公路經營企業(yè)的交通基本建設資金進行監(jiān)督管理。
5.2.2.1通過加大對公路基本建設工程可行性研究的力度，加強對公路建設項目可行性論證階段的科學管理與有效控制，對公路投資額和未來交通量進行科學預測，為合理確定公路特許經營期限奠定可靠的基礎，防止由于可行性論證方面的原因所導致的公路投資失誤。
——交通主管部門應采取措施，盡可能地避免對公路建設項目可行性論證的行政干預，真正實行政企分開，由公路經營企業(yè)獨立享有投資決策自主權并對投資效益負完全責任是非常必要的。
——應通過制定有關規(guī)定，通過實行招投標制，保證讓有資格的研究單位獨立地進行公路建設項目可行性論證，防止在選聘研究單位過程中出現(xiàn)腐敗行為。
——應通過制定有關規(guī)定，明確研究單位從事公路建設項目可行性論證應承擔的責任，并通過公路建設項目的后評估落實責任。
5.2.2.2在科學論證的基礎上向公路經營企業(yè)投放交通基本建設資金，并監(jiān)督公路經營企業(yè)合理籌措公路建設資金，以求提高有限公路資金的使用效益。
公路的經濟效益，包括財務效益和宏觀經濟效益。財務效益一般取決于公路的投資成本和未來預期的交通量。由于我國東、南部地區(qū)經濟較為發(fā)達，交通量比較大；地勢比較平坦，公路平均造價較低。這使得東、南部地區(qū)的公路具有較為理想的財務效益，利用貸款和民間資金修建經營公路有明顯的優(yōu)勢。與此相反，我國中、西部的大多數(shù)地區(qū)屬于山區(qū)或重丘區(qū)，建造公路投資巨大，相對較低的經濟發(fā)展水平又制約了交通量的快速增長，公路投資的財務效益一般不理想。在這種情況下，片面依賴特許經營機制建造公路，公路經營企業(yè)有可能陷入財務困境而難以自拔。應當在科學論證的基礎上監(jiān)督公路經營企業(yè)合理籌措建設資金，最大限度地提高投資效益和股權收益率。
5.2.2.3通過加強對公路經營企業(yè)公路建設項目概預算編制與招投標工作的有效規(guī)范，有效地控制公路工程成本。
我國的工程建設招投標工作是從90年代初期開始實行的。實踐表明，科學、嚴肅的工程建設項目招投標在保證工程質量、控制工程成本方面效果顯著。但我國目前的公路工程招投標工作還不盡如人意。對此，應注重做好以下工作：
——應通過公開招標和資格驗證方式選擇有資格的設計、工程（造價）咨詢單位負責編制工程概預算，并對其編制質量負責，防止在選擇工作設計單位過程中的行政干預以及可能出現(xiàn)的腐敗行為。
——應通過公開招標和資格驗證方式選擇工程施工單位，防止在選擇工程施工單位過程中的行政干預以及可能出現(xiàn)的腐敗行為。
——在公路工程招投標和選擇工程施工單位過程中，應有工程財務人員與審計人員參與，以利于做出財務上的最佳選擇。
5.2.2.4加強對公路工程施工階段的管理與控制，是降低公路工程成本、提高公路經營企業(yè)投資效益的有效手段。
公路工程施工階段財務管理與控制的主要目的是為了有效地控制公路工程成本。工程監(jiān)理人員的專業(yè)技術水平、敬業(yè)精神和工作的責任心在一定程度上影響到工程的質量和工程成本。在市場經濟條件下應重視對是否有必要或者有可能支付較高的代價來選擇具有較高信譽的工程監(jiān)理公司承擔工程監(jiān)理任務，以保證工程建設質量，避免因質量問題而導致更大的經濟損失進行決策。
5.2.2.5加強對公路竣工決算階段的管理與控制，防止挪用公路工程款現(xiàn)象的發(fā)生。
加強對公路工程項目竣工決算情況的財務監(jiān)督對公路工程成本的有效控制也具有重要作用。由于目前政企尚未真正分開，還存在地方政府為追求自身利益而采取行政干預的手段挪用公路建設工程款的可能性；由于國有股東還不能真正發(fā)揮對企業(yè)經營行為的剛性約束力，公路經營企業(yè)的經營者還有可能為謀求自身利益而挪用、浪費有限的交通基本建設資金，侵犯國有股東的合法權益。因此，交通主管部門有必要、也有責任對投入公路經營企業(yè)的交通基本建設資金實行有效的監(jiān)督管理。
5.2.2.6科學評價收費經營公路的投資效益，促使公路投資效益不斷提高，有益地維護國有投資者的合法權益。
為了保證公路建設投資獲得最理想的經濟效益，有必要對經營性公路工程項目進行經濟效益評價。作為交通主管部門，應主要關注用內部收益率反映的投資效益；作為國有股東，應主要關注用股權收益率反映的財務效益。
以上工作應當作為在當前特定形勢下，交通主管部門監(jiān)督與管理國家投入公路經營企業(yè)的交通基本建設資金的側重點。加強這幾個方面的管理，有助于實現(xiàn)交通主管部門對交通基本建設資金實行監(jiān)督管理的目標。
水運經營性項目資金的監(jiān)督與管理可參照公路經營性項目的管理方式進行。
實行項目法人責任制和資本金制度的經營性項目的資金籌集要嚴格按照財政部《關于印發(fā)〈基本建設財務管理若干規(guī)定〉的通知》（財基字[1998]4號）的有關規(guī)定執(zhí)行。
5.3非經營性交通基本建設項目資金監(jiān)管的基本措施和思路
非經營性交通基礎設施項目由國家負責投資建設，建成交付后面向全社會提供公益性服務，非經營性交通基礎設施建設項目不以營利為目的，因而只有在保證工程質量的前提下，通過該項目所耗用經濟成本與其對全社會提供經濟效益之間的比較來衡量非經營性項目的投資效益。非經營性交通基礎設施建設項目的資金監(jiān)管一般應體現(xiàn)在以下諸環(huán)節(jié)的管理上：
5.3.1明確各級監(jiān)管職責
交通基礎設施是國家的重要基礎設施，特別是高速公路是一種高投入、技術先進的基礎產業(yè)，在建設時必須把質量放在第一位。堅持質量業(yè)主責任制，強調業(yè)主是建設質量的第一責任人。
要進一步明確各級交通主管部門和建設單位對交通基本建設資金的監(jiān)管職責，對單位主要負責人及各職能部門的責任要做到分工明確、各司其職、各負其責，對交通基本建設資金進行全方位的監(jiān)控。
5.3.2可行性研究階段建設資金的監(jiān)管：
必須認真做好交通基本建設項目的前期工作，使建設項目的可行性研究及項目前評價工作真正達到可行性的要求，而不是僅僅滿足可批性，確保投資效益，防止建設資金損失浪費。
5.3.3概預算編制階段建設資金的監(jiān)管
交通基本建設項目概預算編制的準確與否，直接關系到國家基本建設資金是否合理使用。要進一步加強基礎設施項目的概預算管理，做好項目前評價工作，努力降低工程建設成本。凡由國家投資的建設項目，都要認真搞好工程概算審查工作，并將審定的工程概算作為安排建設資金的依據。
要在建設項目前期工作階段就將資金來源的管理放在突出位置，交通基本建設項目資本金的籌集要嚴格按法律、法規(guī)辦事，嚴禁非法集資，確保項目建設資金不留缺口。
5.3.4施工招投標階段和工程監(jiān)理招投標階段建設資金的監(jiān)管
認真執(zhí)行《中華人民共和國招投標法》和國家有關法律法規(guī)，嚴格招投標制度、施工和監(jiān)理制度，選擇有資質的設計、施工、監(jiān)理隊伍，不能搞分包、轉包。
5.3.5施工階段建設資金的監(jiān)管
交通主管部門要嚴格按照基本建設支出預算、項目建設程序和工程建設進度撥付資金，建設項目中配套資金到位的比例不能低于財政資金的到位比例。要加強資金使用和施工的監(jiān)控，可以借鑒國外的先進經驗，如世行、亞行項目采取的BOT經營方式，保證資金足額有效地使用。在資金撥付中要切實加強監(jiān)督檢查，加強資金的源頭管理，確保建設資金及時、足額到位，嚴格防止人為滯留、擠占、截留、挪用國債專項資金和其他用于基礎設施的財政性專項資金。
資金管理實行分級監(jiān)管原則，明確各級資金監(jiān)管的權限、職責。各級主管部門負責重點工程的資金監(jiān)管，各建設單位要及時報送每月的資金使用快報，既要確保工程建設的需要，又要防止資金沉淀于建設單位，強調建設單位必須及時辦理計量支付。必須堅持按技術標準和規(guī)范進行施工，否則不予支付工程款。
5.3.6竣工決算階段建設資金監(jiān)管
進一步加強交通基礎設施項目竣工決算管理，做好項目后評估工作，努力降低工程建設成本?；窘ㄔO竣工決算是綜合反映建設項目建設成果和財務情況的總結性文件，竣工財務決算是竣工決算的重要組成部分，防止“三邊”工程、“胡子工程”，降低工程建設成本，是正確核定新增固定資產價值，辦理固定資產交付使用手續(xù)，核定補差或上交結余資金的依據。
在項目執(zhí)行中要維護批準概算的嚴肅性，未經原概算批準單位批復擅自超概算增加工程和超標準購置設備的，堅決不準予進入竣工決算。
5.3.7要進一步加強制度和法規(guī)建設，認真貫徹落實國家及有關部門的法規(guī)制度，保證交通基礎設施建設資金能夠專款專用，防止挪用和變相挪用；要嚴格控制項目建設資金的各項開支標準，防止鋪張浪費，隨意擴大工程規(guī)模、變相搞概算外工程。
5.3.8切實加強執(zhí)法監(jiān)督檢查，杜絕資金使用中的違法違紀行為。
要通過監(jiān)督，及時制止和糾正交通基礎設施建設資金管理中的各種問題。對滯留、擠占、截留、挪用交通基礎設施建設資金等違法違紀行為，或因工作失誤造成資金嚴重損失與浪費的，要追究當事人和有關負責人的責任，構成犯罪的，移交司法機關追究刑事責任。
5.3.9加強基礎設施建設項目單位的財務與資金管理工作
所有交通基礎設施建設項目的建設單位都要采取成立項目法人和注冊企業(yè)等方式，落實建設項目的財務和資金管理責任。所有的建設項目都要配備專人管理基本建設財務與會計核算，并按規(guī)定建立健全會計帳簿和報送有關報表。
6.結論
加強對交通基本建設資金的監(jiān)管是社會主義市場經濟條件下我國交通建設事業(yè)的客觀需要。本課題報告以社會主義市場經濟理論為依據，吸收已取得的有關交通基本建設資金監(jiān)管的科學研究成果，借鑒國內外有關交通基本建設資金管理的成功經驗，在對交通基本建設資金監(jiān)管問題進行科學與充分研究及比較分析的基礎上，形成了以下具有較強操作性的研究結論：
6.1必須有計劃有組織地建立逐級監(jiān)管體系
實施“一級管一級”的檢查要抓住四個關鍵：
——檢查要有共性和個性的依據
——檢查應采取定期與不定期相結合
——檢查的程序要明確
——檢查的方法要結合檢查對象的實際情況提出要求
6.2實施交通基本建設資金監(jiān)管的目標：
以理論結合實際，可將其概括為10個字，就是“建立、確保、防止、嚴肅、監(jiān)督”。
“建立”就是建立嚴格的基本建設資金監(jiān)管程序，監(jiān)管各階段建設資金來源與用途的合法性、合規(guī)性，并對建設資金實行逐級審查和決策。
“確?！本褪谴_保建設資金的依法合理使用，明確制度監(jiān)控責任，提高資金的使用效益。
“防止”就是防止建設過程中的弄虛作假，鋪張浪費，肆意揮霍，奢侈腐敗。
“嚴肅”就是嚴肅財經紀律，依法實施財務監(jiān)督，制止頂風違紀，維護國家和投資者權益，違反財經紀律的要處罰；對構成犯罪的，要依法追究刑事責任。
“監(jiān)督”就是監(jiān)督要采取外部監(jiān)督與建立內部財務約束機制相結合的方法，完善交通基本建設資金的監(jiān)督機制。
6.3進行交通基本建設資金監(jiān)管研究的最終目的
作為國家交通主管部門，要抓住國家加快發(fā)展公路建設的機遇提高投資效益，在建立現(xiàn)代企業(yè)制度的同時，對交通基本建設資金實行有效的監(jiān)管。在交通部財務司的指導下，從實際出發(fā)對當前交通基本建設資金現(xiàn)狀進行深入細致的調查研究，認真分析問題產生的根源，借鑒國內外先進的建設資金管理經驗，提出加強交通基本建設資金的監(jiān)管措施和意見，并本著“簡明實用、符合政策、突出重點、系統(tǒng)規(guī)范、便于操作、以利檢查”的思路，經充分的調研論證，針對當前存在的問題，制定符合合規(guī)性、適用性和可操作性的《交通基本建設資金監(jiān)管辦法》（以下簡稱“辦法”）
6.3.1辦法的總體框架
辦法共有九章55條?？傮w框架包括：
第一部分：總則，共一章5條。闡明辦法制定的必要性、適用范圍、監(jiān)管原則、監(jiān)管重點內容及實現(xiàn)的目標。
第二部分：監(jiān)管職責，共一章4條。明確各級交通主管部門和建設單位及其內部各職能部門對交通基本建設資金監(jiān)督管理應負的職責。
第三部分：監(jiān)管內容，共五章35條。從資金籌集、資金撥付、資金使用、工程合同及施工、制度等資金運動的各個不同階段和側面進行監(jiān)督管理。
第四部分：罰則，共一章6條。對資金監(jiān)管中出現(xiàn)的問題，明確責任，做到獎罰分明。
第五部分：附則，共一章4條。
6.3.2辦法可解決的主要問題
6.3.2.1明確了納入國家監(jiān)督管理范疇的交通基本建設資金的概念。
納入國家監(jiān)督管理范疇的交通基本建設資金可以從兩個方面理解，一種觀點是指納入國家交通基本建設投資計劃，用于交通基本建設項目的全部資金，即廣義的交通基本建設資金概念；一種觀點是僅指國家以各種方式投入交通基本建設項目的資金，即狹義的交通基本建設資金概念。為了便于國家在宏觀上對交通基本建設資金進行監(jiān)督管理，我們在辦法中明確凡納入國家交通基本建設投資計劃的資金都應進行監(jiān)督管理。
6.3.2.2對交通基本建設資金必須進行全過程監(jiān)督管理
交通基礎設施是國家的重要基礎設施，特別是高速公路是一種高投入、技術先進的基礎產業(yè)，在建設時必須把質量放在第一位。我們要的不僅是發(fā)展速度，更重要的是質量和效益，質量得不到保證就是對人民的犯罪。必須堅持質量業(yè)主責任制，強調業(yè)主是建設質量的第一責任人。
由于財務核算屬事后核算，而對許多項目在可行性研究、概預算編制、資金籌集和使用等階段產生的許多問題，僅靠財務部門進行資金監(jiān)管，力量是有限的，許多問題產生與某些單位、部門的領導和有關業(yè)務部門瀆職和失職是分不開的。根據新的《會計法》規(guī)定，單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的完整性、真實性負責。單位各職能部門有責任配合財務部門對資金進行全過程監(jiān)督管理。
辦法中進一步明確各級交通主管部門和建設單位對交通基本建設資金的監(jiān)督管理職責，對單位主要負責人及各職能部門的責任做到分工明確、各司其職、各負其責，對交通基本建設資金進行全方位、全過程監(jiān)督管理。
6.3.2.3針對建設項目投資的不斷變革，完善對多元化投資管理。
交通基本建設投資趨向多元化發(fā)展，由以往單一的國家投資發(fā)展為國家、國家和地方、國家地方和企業(yè)及中外合資等多種形式相結合的投資體制。
辦法中對多元化籌資予以明確規(guī)定，并對實行法人責任制和資本金制度的經營性項目的資金籌集也給予了規(guī)范。
6.3.2.4有針對性地解決資金使用過程中出現(xiàn)的問題
某些建設項目由于資金監(jiān)管不力，牽涉建設資金使用的違法犯罪形式多樣，要加大資金監(jiān)管力度，相應地在辦法中均予以明確規(guī)定。如：
——對未能保證資金專款專用，挪用和變相挪用項目建設資金，隨意擴大工程規(guī)模、變相搞概算外工程的行為，在辦法中對資金的支付程序均給予了詳盡的規(guī)定；
——對于前期工作費和建設單位管理問題超支問題，也予以明確規(guī)定。
6.3.2.5制止交通基建項目中實行不妥的組織形式
部分交通基礎設施建設項目單位集項目建設、設計、施工、監(jiān)理于一身，缺乏公正、獨立和相互制約機制，導致建設項目質量低下。在辦法中明確了工程設計、工程概預算、招投標、監(jiān)理、合同簽訂等各方面的監(jiān)督管理規(guī)定，按職能分解，嚴格獨立行使職能，工程項目的設計、施工、監(jiān)理要通過招、評、定標，選定設計、施工、監(jiān)理單位，以嚴格的合同確保工程監(jiān)管質量，保證建設資金安全使用。并明確了審計監(jiān)督的責任。
6.3.2.6明確了監(jiān)管職責及責任，防止是非錯誤界限混淆不清
針對某些同志對交通基本建設資金使用管理過程中存在問題的是非錯誤界限混淆不清，發(fā)生的滯留、擠占、截留、挪用交通基本建設項目資金等違法違紀行為，在辦法制定中，進一步強調執(zhí)行規(guī)章的嚴肅性，并明確各單位、部門和相關人員的職責和應承擔的法律責任，嚴肅財經紀律，從法規(guī)建設上堵塞資金使用和監(jiān)督管理中的漏洞。
6.3.2.7針對部分人員法制觀念淡薄發(fā)生的資金監(jiān)督管理問題，制定了相應的獎罰原則
在辦法中認真貫徹了有關法律法規(guī)的精神，對模范遵守法律法規(guī)的項目和個人要給予適當?shù)莫剟?，對違反者給予處罰，以提高單位和人員遵守法規(guī)制度的自覺性和主動性。
6.3.3辦法體現(xiàn)的基本實質
我們認為辦法的制定符合“一個依據、兩個前提、三個突出”?！耙粋€依據”就是以國家頒布的《會計法》和國家有關部門制定的基本建設資金監(jiān)督管理方面的規(guī)章制度為依據?！皟蓚€前提”就是：一是交通基本建設從醞釀、規(guī)劃決策、組織實施、直到建成投產整體過程各階段的基本建設程序辦事；二是遵照國家現(xiàn)行政策法規(guī)、行業(yè)財會制度，對原有繼續(xù)使用價值的制度可作參考?！叭齻€突出”就是：一是以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為要求，強化內部約束和監(jiān)督機制；二是辦法規(guī)定比較全面，可覆蓋交通系統(tǒng)公路、水運等基建資金的監(jiān)管工作；三是突出了資金監(jiān)督管理原則、任務、基本要求，在深入調研的基礎上制定監(jiān)管辦法在實施中應該是可行的，具有較強的操作性。
從課題整體研究結果來看，完成了預先確定的考核目標和主要技術指標。新擬訂的辦法也符合國家對交通基本建設資金監(jiān)管的要求，它的實施將有利于確保資金的安全使用，提高交通行業(yè)基建資金的使用效益，有助于交通建設事業(yè)的健康發(fā)展?！?br />
