課題組織單位：中國交通會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)
課題承擔(dān)單位：湖北省交通會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)[1]
[摘 要] 本課題通過分析國內(nèi)外國庫集中支付制度的一般做法，分析我國財(cái)政資金支付管理制度的現(xiàn)狀，在研究交通行業(yè)的本質(zhì)屬性和業(yè)務(wù)特點(diǎn)及資金來源和支出與財(cái)政國庫集中支付的關(guān)系基礎(chǔ)上，為配合我國財(cái)政支出管理制度改革，為交通行業(yè)即將面臨的國庫集中支付方式的具體操作提出政策性建議，同時(shí)為財(cái)政部門針對交通行業(yè)的特點(diǎn)決定采用不同的國庫支付方式提供決策依據(jù)，從而有利于我國交通行業(yè)的健康發(fā)展，達(dá)到財(cái)政支出管理制度改革的根本目的。
[關(guān)鍵詞] 財(cái)政支出 交通管理 集中支付
一、研究背景
改革開放以來，中國的財(cái)政體制進(jìn)行了重大的改革，目前以部門預(yù)算制度、政府采購制度和國庫集中支付制度為核心的三項(xiàng)基礎(chǔ)性的管理改革試點(diǎn)工作正在進(jìn)行，三項(xiàng)改革是緊密聯(lián)系在一起的，是互為條件，相輔相成的，只有并駕齊驅(qū)，財(cái)政支出管理體制改革才能快速前進(jìn)。這將是一次非常深刻的改革，它涉及到預(yù)算觀念、預(yù)算體制和預(yù)算管理方式的改變，是對傳統(tǒng)預(yù)算管理體制的一次革命。前一段時(shí)期，改革的重點(diǎn)集中在財(cái)政收入方面，這一段時(shí)期，改革重點(diǎn)將轉(zhuǎn)移到財(cái)政支出管理方面上來。
根據(jù)國務(wù)院《財(cái)政國庫管理制度改革方案》的要求，在“十五”期間全面推行以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，財(cái)政資金繳、撥，以國庫集中支付為主要形式的財(cái)政國庫管理制度。這是我國財(cái)政收支和預(yù)算執(zhí)行管理制度的重大改革。自2000年起，我國開始編制部門預(yù)算，但是想解決預(yù)算管理中存在的種種問題，光有好的預(yù)算，還不能確保資金的使用不出岔子，還應(yīng)有盯得住、管得了的手段。要從根本上解決問題，還得再造一套機(jī)制。按照市場經(jīng)濟(jì)國家的普遍做法，推行國庫集中支付制度勢在必行。國庫集中支付制度是將財(cái)政所有的財(cái)政性資金集中在國庫或國庫指定的代理銀行開設(shè)賬戶，所有的財(cái)政支出均通過這一單一賬戶進(jìn)行撥付。國庫集中支付制度的基本思路是：改變資金管理方式，改變資金收入和支付方式。國庫集中支付制度，是指所有行政事業(yè)單位只設(shè)一個(gè)財(cái)政國庫賬戶，記錄所有收入與支出。它是我國財(cái)政收支管理制度和預(yù)算執(zhí)行管理制度的一次重大變革。通過實(shí)施國庫集中支付制度，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，能夠加速預(yù)算資金周轉(zhuǎn)、提高資金使用效率、防止預(yù)算資金改變預(yù)定用途、加強(qiáng)財(cái)政政策的宏觀調(diào)控和實(shí)施力，有利于加強(qiáng)財(cái)政支出管理，減少國債發(fā)行，優(yōu)化預(yù)算編制，促進(jìn)國有資產(chǎn)核算。
無疑，國庫集中支付制度是一種先進(jìn)的財(cái)政國庫管理制度，我們理應(yīng)推行。但交通行業(yè)有其與其他部門不同的特點(diǎn)，無論是交通運(yùn)輸業(yè)還是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有其一體性、連續(xù)性、關(guān)聯(lián)性，對資金管理和使用的要求也有別于其他部門，如何適應(yīng)財(cái)政國庫管理體制改革，制定出有利于交通行業(yè)發(fā)展的改革方案，是交通行業(yè)面臨的一件十分重要且亟需研究解決的大事。
二、研究目的
交通作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，處于舉足輕重的地位。其健康發(fā)展與建設(shè)在很大程度上關(guān)系到社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成敗。本課題就是針對國庫集中支付制度改革勢在必行的形勢，通過分析國外國庫集中支付制度的一般做法，比較我國與外國財(cái)政資金支付管理制度的差距，研究交通行業(yè)的本質(zhì)屬性和業(yè)務(wù)特點(diǎn)及相應(yīng)的資金來源與資金支出的關(guān)系，為交通行業(yè)實(shí)行國庫集中支付應(yīng)不同于其他部門及地方同類預(yù)算單位提供理論和事實(shí)依據(jù)，確定交通行業(yè)納入國庫集中支付的范圍，并設(shè)計(jì)適合交通行業(yè)的具體的支付方案，從而有利于我國交通事業(yè)的發(fā)展。
三、 國外財(cái)政國庫集中支付模式分析
國庫集中支付制度在國外稱為國庫單一賬戶制度（Treasury Single Account——TSA），即將所有的政策性財(cái)政資金的收付全部集中到國庫單一賬戶，所有財(cái)政收入都納入國庫單一賬戶，所有財(cái)政支出都從國庫單一賬戶中開支，從而實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金的流向、流量的全程控制。體現(xiàn)在支付制度方面就是各國普遍采用的國庫集中支付制度。支付的過程為：根據(jù)支出部門開出的購買商品或支付勞動(dòng)費(fèi)的支付憑證或由國庫部門簽發(fā)的支票，經(jīng)有關(guān)部門審核無誤后，通過銀行同業(yè)資金清算系統(tǒng)或政府支出信息管理系統(tǒng)，從中央銀行的國庫單一賬戶劃撥資金。
（一）各國國庫集中支付模式之比較
通過對以上各國國庫集中支付模式的介紹，可以看出，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家在收繳方式上普遍采用直接繳庫，在支出方式上一般采用財(cái)政直接支付，只是在管理機(jī)構(gòu)、賬戶設(shè)置、資金范圍的界定等方面有細(xì)節(jié)上的差異，其比較分析如下：
國家
名稱
管理機(jī)構(gòu)
名稱
賬戶設(shè)置
收繳方式
（主要指稅收）
支出方式
納入國庫集中收付的資金范圍
法國
經(jīng)濟(jì)財(cái)政部
公共會(huì)計(jì)司
國庫單一賬戶、
國庫分類賬戶
納稅人直接申報(bào)，以支票形式繳稅
財(cái)政直接支付（控制實(shí)際支出資金）
所有政府現(xiàn)金資源（包括稅收和其他預(yù)算內(nèi)外收入）
匈牙利
財(cái)政部
國庫局
國庫單一賬戶、
國庫總分類賬冊系統(tǒng)
納稅人直接繳庫
財(cái)政直接支付
所有財(cái)政收入
巴西
國庫
秘書處
國庫單一賬戶、
國庫單一賬戶代理戶（零余額賬戶）
納稅人向商業(yè)銀行繳款，銀行在兩天內(nèi)劃轉(zhuǎn)到國庫
財(cái)政直接支付
稅收收入、公債收入及其他收入等
日本
命令機(jī)構(gòu)和
出納機(jī)構(gòu)
國庫單一賬戶、
銀行代理店
稅金由納稅人直接申報(bào)納稅，歲入金由歲入征收官征收匯繳
財(cái)政直接支付
稅收收入和非稅的歲入金
意大利
國庫部
國庫單一賬戶
納稅人通過商業(yè)銀行直接繳庫
財(cái)政直接支付
稅收收入和其他預(yù)算內(nèi)外收入
美國
財(cái)政事務(wù)
管理局
國庫單一賬戶
納稅人直接在網(wǎng)上繳稅劃款
財(cái)政直接支付
稅收收入和其他各種財(cái)政收入
（二）各國國庫集中支付模式之借鑒
1、國外國庫管理的基本運(yùn)作方式
從各國的國庫管理運(yùn)作的基本情況來看，國庫機(jī)構(gòu)的設(shè)置基本分為兩種類型：一種是設(shè)立獨(dú)立的國庫機(jī)構(gòu)；第二種是國庫設(shè)置在財(cái)政部內(nèi)，為財(cái)政部下屬的一個(gè)司（局）或處，如法國、日本。各國普遍采用的政府財(cái)政資金管理辦法是國庫單一賬戶，即我們前面提到的國庫集中支付制度。支付的過程為：根據(jù)支出部門開出的購買商品或支付勞動(dòng)費(fèi)的支付憑證或由國庫部門簽發(fā)的支票，經(jīng)有關(guān)部門審核無誤后，通過銀行同業(yè)資金清算系統(tǒng)或政府支出信息管理系統(tǒng)，從中央銀行的國庫單一賬戶劃撥資金。在各國中，目前所有的政府資金都集中在中央銀行的國庫的單一賬戶中。
2、外國國庫管理的特點(diǎn)
（1）國庫具有財(cái)政管理的職能。從目前各國的情況來看，國庫不僅承擔(dān)著執(zhí)行預(yù)算和監(jiān)督的職能，還肩負(fù)著財(cái)政的職能。傳統(tǒng)意義上的“庫藏財(cái)政”模式的國庫職能要求得到進(jìn)一步的深化。由于國庫的預(yù)算收支的執(zhí)行過程中，可全面、準(zhǔn)確、及時(shí)地獲取收支信息，從而有利于對財(cái)政收支實(shí)施全面而有效的控制，促進(jìn)財(cái)政資源的優(yōu)化管理。國庫的財(cái)政管理職能已成為市場經(jīng)濟(jì)國庫的核心職能。其中，加強(qiáng)對公共支出的監(jiān)督、管理和政府融資政策的制定是各國國庫管理的重點(diǎn)。
（2）資金管理的“市場管理”機(jī)制。在各國的國庫資金管理運(yùn)作過程中，時(shí)刻體現(xiàn)著“加強(qiáng)控制，提高效率”的目標(biāo)。部分國家在資金的管理上引進(jìn)了“市場管理”機(jī)制，即中央銀行管理國庫賬戶要收手續(xù)費(fèi)，國庫存款余額也計(jì)付利息，因保管國庫資金不當(dāng)造成的損失也須按規(guī)定賠償。以法國為例，1993年獨(dú)立法第38項(xiàng)條款規(guī)定：法蘭西銀行應(yīng)將政府視為客戶，通過向政府提供各種金融服務(wù)收取費(fèi)用，其對中央行管理和運(yùn)用國庫賬戶所收取的費(fèi)用金額相當(dāng)可觀，每年約2.3億法郎，與此同時(shí)，銀行也按市場主導(dǎo)利率向政府單一賬戶資金余額支付利息。而日本《會(huì)計(jì)法》規(guī)定，日本銀行是由其管理的國庫資金為國家存款，如因保管不當(dāng)造成損失，要依民法和商法有關(guān)規(guī)定予以賠償。這樣，既能刺激中央銀行提高對庫存款的使用效率，又能保證財(cái)政資金保值、增值。
（3）完善的監(jiān)管體系和嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制。這是實(shí)現(xiàn)國庫資金管理規(guī)范、有序運(yùn)行的基本保障。各國在有關(guān)國庫資金的使用、支付和監(jiān)督過程中各部門所負(fù)有的權(quán)利和責(zé)任都有明確的規(guī)定，并用立法形式制定了規(guī)范的監(jiān)管程序，以及一系列嚴(yán)厲的懲罰措施，對審批、授權(quán)、計(jì)賬、撥款等環(huán)節(jié)設(shè)立層層責(zé)任制。有些國家還設(shè)有專門的對政府資金支出進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，對預(yù)算的執(zhí)行狀況實(shí)行內(nèi)部控制和外部監(jiān)督相結(jié)合的雙重監(jiān)控體系。如法國的雙重監(jiān)控，內(nèi)部監(jiān)控包括國庫內(nèi)部監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)察專員的專項(xiàng)檢查，外部的監(jiān)督則由檢查公共資金使用的最高司法機(jī)關(guān)審計(jì)法庭進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)。審計(jì)法庭的基本職能是協(xié)助議會(huì)監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，如發(fā)現(xiàn)非正常現(xiàn)象，有權(quán)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行處理。
（4）高效率的國庫資金運(yùn)行機(jī)制。各國高效率的國庫資金運(yùn)行機(jī)制主要是建立在國庫單一賬戶的設(shè)置、集中統(tǒng)一的政府支付系統(tǒng)的運(yùn)作，以及以發(fā)達(dá)的電子信息網(wǎng)絡(luò)和支付系統(tǒng)為依托的基礎(chǔ)上。國庫單一賬戶制度減少了非單一賬戶下資金撥付的多個(gè)轉(zhuǎn)賬環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)對政府資金的集中、統(tǒng)一使用；通過政府支付系統(tǒng)，能掌握各支出部門每一筆資金的使用狀況，從而杜絕不合理的支出，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算資金的全面嚴(yán)格管理。發(fā)達(dá)的電子信息網(wǎng)絡(luò)和支付系統(tǒng)是保障集中支付制度正常運(yùn)行的必要條件和手段。各級預(yù)算的執(zhí)行與管理采用先進(jìn)計(jì)算機(jī)操作技術(shù)，并在預(yù)算執(zhí)行的各部門間建立了財(cái)務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。不僅使預(yù)算執(zhí)行和管理達(dá)到了科學(xué)化、現(xiàn)代化的管理水平，還更易于對每一項(xiàng)財(cái)政收入和支出進(jìn)行監(jiān)督和控制。由于各國電子化程度不同，具體操作方式也不同，主要依靠網(wǎng)絡(luò)和銀行間資金清算系統(tǒng)的完善與發(fā)達(dá)。
四、河南省交通行業(yè)財(cái)政國庫集中支付的實(shí)施情況
河南省交通廳是河南省交通行業(yè)的行政主管單位，下設(shè)11個(gè)廳直屬事業(yè)性單位，包括公路局、航務(wù)局（海事局）、道路運(yùn)輸管理局、質(zhì)檢站、定額站、機(jī)關(guān)服務(wù)中心、廳行政機(jī)關(guān)、通信中心、征稽處、河南省交通學(xué)校、交通技工學(xué)校。河南省交通行業(yè)于2003年7月1日開始實(shí)施財(cái)政國庫集中支付制度，目前，納入該項(xiàng)制度的單位僅限于一級預(yù)算單位（即省交通廳），基層預(yù)算單位（包括各省局和直屬學(xué)校）均未涉及。改革要求省交通廳完全實(shí)行財(cái)政直接支付，取消所有過渡性賬戶，省廳財(cái)務(wù)處甚至無須設(shè)置零余額賬戶，對于過去老賬戶中的余額實(shí)行只出不進(jìn)，到2004年底徹底清零。在大半年的實(shí)施過程中，已出現(xiàn)諸多問題，基本實(shí)行情況如下。
（一）河南省交通行業(yè)實(shí)施國庫集中支付前后的資金管理特征
河南省交通行業(yè)的資金來源主要有政府性基金、預(yù)算外資金、交通規(guī)費(fèi)收入。其中政府性基金包括汽車養(yǎng)路費(fèi)、客票附加費(fèi)和貨運(yùn)附加費(fèi)；預(yù)算外資金包括運(yùn)管費(fèi)、通行費(fèi)和行政事業(yè)性收費(fèi)。
實(shí)行國庫集中支付制度前，河南省交通行業(yè)資金管理流程如下：
1、 政府性基金
對于政府性基金，其收入由各地市交通部門征收匯繳到省交通廳征稽處，再上繳到財(cái)政國庫；在支出時(shí)，由省交通廳通過資金預(yù)算上報(bào)財(cái)政部門，經(jīng)審批后取得資金進(jìn)行分配。對于重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目在交通廳設(shè)立基本建設(shè)專戶，按工程進(jìn)度撥款；其他資金按照各省局的部門預(yù)算撥款，再由各省局根據(jù)比例分成向地市交通局分配。
2、 預(yù)算外資金
（1）運(yùn)管費(fèi)。運(yùn)管費(fèi)由各地市交通局通過本地財(cái)政預(yù)算外資金專戶按規(guī)定比例上繳省財(cái)政預(yù)算外資金專戶。
（2）通行費(fèi)。高速公路已發(fā)展為有限公司，其收取的通行費(fèi)作為企業(yè)收入，不再上繳財(cái)政。對于省管收費(fèi)還貸公路的通行費(fèi)，由收費(fèi)站征收后上繳到省公路局統(tǒng)管處，再納入省財(cái)政預(yù)算外資金專戶。對于地市管收費(fèi)還貸公路的通行費(fèi)，征收后直接歸集到當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算外資金專戶，其中60%上繳省公路局統(tǒng)管處，再納入省財(cái)政預(yù)算外資金專戶。
（3）行政事業(yè)性收費(fèi)。對于質(zhì)檢站、定額站等單位的行政事業(yè)性收費(fèi)直接上繳省財(cái)政預(yù)算外資金專戶。
3、 交通規(guī)費(fèi)
對交通規(guī)費(fèi)實(shí)行層層上繳的形式，由各縣市征收后上繳省交通廳征稽處，再劃歸財(cái)政國庫。在支出時(shí)，由省交通廳按預(yù)算上報(bào)財(cái)政部門，經(jīng)審批后按比例分配到各縣市，再根據(jù)計(jì)劃劃歸到各單位。
實(shí)行國庫集中支付制度后，河南省交通行業(yè)進(jìn)行預(yù)算管理的項(xiàng)目和內(nèi)容增加，除政府性基金外，航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、水路運(yùn)輸管理費(fèi)、道路運(yùn)輸管理費(fèi)等均納入集中支付。對省交通廳財(cái)務(wù)處取消全部匯撥匯繳賬戶，在支出時(shí)由下級預(yù)算單位（包括公路局、航務(wù)局、地市交通局等）向省交通廳上報(bào)支出計(jì)劃，再由省廳上報(bào)財(cái)政，經(jīng)財(cái)政審批后直接撥付到下級預(yù)算單位。重點(diǎn)建設(shè)資金向農(nóng)網(wǎng)道路傾斜，通村公路進(jìn)行切塊管理，資金支出由省交通廳按計(jì)劃上報(bào)省財(cái)政，由省財(cái)政直接撥付到各地市財(cái)政局，再下?lián)艿礁鞯厥薪煌ú块T；對于國債資金補(bǔ)助，由省交通廳上報(bào)省財(cái)政廳，經(jīng)批準(zhǔn)由省財(cái)政直接撥付到各地市交通局；對于中央車購稅補(bǔ)助，由交通部根據(jù)計(jì)劃撥付到省廳財(cái)務(wù)處，再撥付到各地市交通局財(cái)務(wù)處。
（二）河南省交通行業(yè)實(shí)施國庫集中支付后的相關(guān)問題
在調(diào)查過程中我們發(fā)現(xiàn)，河南省交通行業(yè)實(shí)行了半年的國庫集中支付改革后，主要存在以下問題：
1、國庫集中支付制度要求交通廳財(cái)務(wù)處上報(bào)用款計(jì)劃和撥款通知書，過去一次可以解決的問題，現(xiàn)在要分預(yù)算項(xiàng)目解決，一個(gè)項(xiàng)目一張通知單，交通部門的業(yè)務(wù)量很大。
2、實(shí)行國庫集中支付制度的配套設(shè)施仍不完善，一是預(yù)算項(xiàng)目不科學(xué)、不準(zhǔn)確，國庫集中支付制度改革要求部門預(yù)算更加科學(xué)、細(xì)化，但是目前實(shí)際工作中還無法滿足；二是網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)不夠發(fā)達(dá)，改革要求直接支付到供應(yīng)商，但是并未實(shí)現(xiàn)與所有供應(yīng)商聯(lián)網(wǎng)；三是國庫集中支付制度的整個(gè)系統(tǒng)不夠靈活，調(diào)整困難，出現(xiàn)問題無法及時(shí)解決。因此對于大多數(shù)項(xiàng)目由于預(yù)算不能做到完全準(zhǔn)確，常常使撥款滯后。
3、國庫集中支付制度要求所有收入統(tǒng)統(tǒng)上繳各地“財(cái)政匯繳戶”，取消過渡戶，其改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)當(dāng)天清繳，但是效果并不明顯，銀行作用不能充分發(fā)揮。
4、實(shí)行國庫集中支付制度后，交通部門的會(huì)計(jì)核算任務(wù)更重。例如，基本建設(shè)項(xiàng)目原來按工程進(jìn)度進(jìn)行資金撥付，但現(xiàn)在支付時(shí)還要受到其他方面的制約：一是受收入制約，即財(cái)政上是否有相關(guān)的資金來源進(jìn)行支付；二是存在一個(gè)協(xié)調(diào)問題，財(cái)政總是按月均衡支付資金，但項(xiàng)目進(jìn)度快慢不一，經(jīng)常出現(xiàn)“需要資金的時(shí)候資金不能及時(shí)到位，不需要時(shí)資金又過剩”這種不平衡現(xiàn)象。
5、實(shí)行國庫集中支付后程序繁多，交通部門要與財(cái)政廳的經(jīng)濟(jì)建設(shè)處、國庫處、預(yù)算處、財(cái)政廳支付中心進(jìn)行聯(lián)系，財(cái)政“婆婆”太多，交通部門工作不易協(xié)調(diào)。
6、實(shí)行國庫集中支付制度后，交通廳無法監(jiān)督調(diào)控各項(xiàng)資金的使用支出情況，弱化了交通廳的行業(yè)調(diào)控能力和行業(yè)管理職能，影響了工作積極性。
五、鐵路財(cái)政國庫集中支付的實(shí)施情況
（一）國庫集中支付制度下鐵路單位事業(yè)費(fèi)管理
長期以來，我國鐵路事業(yè)費(fèi)一直納入鐵路財(cái)務(wù)管理，目前實(shí)行的是鐵道部統(tǒng)一管理，鐵路局、鐵路分局、基層事業(yè)單位分級核算的財(cái)務(wù)管理體制。在國庫集中支付制度下，財(cái)政資金按不同的支付主體，對不同類型的支出，分別實(shí)行財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種方式。從鐵路現(xiàn)實(shí)出發(fā)，鐵路事業(yè)費(fèi)宜采用財(cái)政直接支付與財(cái)政授權(quán)支付相結(jié)合的方式。具體來講：
（1）工資性支出實(shí)行財(cái)政直接支付方式。即財(cái)政部向代理銀行簽發(fā)支付指令，代理銀行根據(jù)支付指令通過財(cái)政部零余額賬戶將工資直接支付到個(gè)人工資賬戶。鐵道部及其所屬事業(yè)單位有財(cái)政撥款供養(yǎng)的在編人員的工資均實(shí)行直接支付。
（2）工程采購支出。工程采購支出，指各事業(yè)單位采購設(shè)備、建筑安裝工程、工程監(jiān)理和設(shè)計(jì)等投資額超過50萬元人民幣(含)的支出。工程采購支出中設(shè)備采購、建筑安裝工程、工程監(jiān)理等支出屬于政府采購的，應(yīng)當(dāng)按照政府采購有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，需要實(shí)行公開招標(biāo)采購方式的，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》，履行招標(biāo)投標(biāo)程序。工程采購支出由財(cái)政直接支付時(shí)，各單位要依據(jù)年度財(cái)政預(yù)算、分月用款計(jì)劃和有關(guān)支付憑證(屬于政府采購范圍的工程項(xiàng)目，還需要按財(cái)政部有關(guān)規(guī)定提供相關(guān)的政府采購文件)，提出項(xiàng)目支付申請，填寫財(cái)政部統(tǒng)一制定的《中央基層預(yù)算單位支付申請書》。工程項(xiàng)目中的建筑安裝工程、設(shè)備采購、工程監(jiān)理、土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)的支付，由財(cái)政部國庫執(zhí)行機(jī)構(gòu)通過代理將資金直接支付到有關(guān)收款人。
（3）物品、服務(wù)采購支出。物品、服務(wù)采購支出，指事業(yè)單位采購列入財(cái)政部頒發(fā)的《政府采購品目分類表》的商品、服務(wù)（單項(xiàng)服務(wù)購買額不足10萬元人民幣的購買支出除外），或未列入《政府采購品目分類表》但單件商品或單項(xiàng)服務(wù)購買額超過10萬元人民幣（含）的支出。情況特殊的，經(jīng)鐵道部認(rèn)定并報(bào)財(cái)政部批準(zhǔn)后可不作為物品、服務(wù)采購支出管理。物品、服務(wù)采購屬于政府采購的，應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政部有關(guān)政府采購的規(guī)定執(zhí)行，需要實(shí)行公開招標(biāo)采購方式的，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》，履行招標(biāo)投標(biāo)程序。物品、服務(wù)采購支出由財(cái)政直接支付時(shí)，各單位要依據(jù)年度財(cái)政預(yù)算、分月用款計(jì)劃和有關(guān)支付憑證，提出支付申請，填寫財(cái)政部統(tǒng)一制定的《中央基層預(yù)算單位直接支付申請書》。財(cái)政部國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)審核支付申請后，及時(shí)開具支付憑證，將資金直接支付到收款人賬戶。
（4）其他購買支出及零星支出。未納入財(cái)政直接支付的其他購買支出和零星支出，即單件物品或單項(xiàng)服務(wù)購買額不足10萬元人民幣的購買支出；投資額不足50萬元人民幣的工程項(xiàng)目（含建設(shè)單位管理費(fèi)）支出及特別緊急的支出，實(shí)行財(cái)政授權(quán)支付方式。財(cái)政授權(quán)支付數(shù)額，由財(cái)政部根據(jù)批準(zhǔn)的各事業(yè)單位用款計(jì)劃中月度授權(quán)支付額度，每月25日前以《財(cái)政授權(quán)支付匯總清算通知單》、《財(cái)政授權(quán)支付通知單》的形式分別通知中國人民銀行、代理銀行?！敦?cái)政授權(quán)支付通知單》確定各單位下一月度授權(quán)支付的資金使用額度。代理銀行憑據(jù)《財(cái)政授權(quán)支付通知單》受理各單位支付指令并與國庫單一賬戶進(jìn)行資金清算。中國人民銀行根據(jù)《財(cái)政授權(quán)支付匯總清算通知單》累計(jì)余額限定的額度、每日實(shí)際發(fā)生的財(cái)政性資金支付金額和代理銀行填制的劃款申請與代理銀行進(jìn)行資金清算。
（5）改革事業(yè)費(fèi)會(huì)計(jì)核算辦法。國庫集中支付制度下，事業(yè)費(fèi)由財(cái)政直接支付或授權(quán)機(jī)構(gòu)支付，相應(yīng)的，反映事業(yè)費(fèi)收入、支出的會(huì)計(jì)核算作如下改革：各事業(yè)單位應(yīng)在“財(cái)政補(bǔ)助收入”科目下，增設(shè)“財(cái)政直接支付”、“財(cái)政授權(quán)支付”兩個(gè)明細(xì)科目用于核算事業(yè)費(fèi)收入；在資產(chǎn)類增設(shè)“零余額賬戶用款額度”、“小額現(xiàn)金額度”總賬科目用于核算事業(yè)費(fèi)收入、支出；各事業(yè)單位的“銀行存款”科目，核算內(nèi)容改變?yōu)楦魇聵I(yè)單位的自籌資金收入、以前年度結(jié)余和各項(xiàng)往來款項(xiàng)等。有關(guān)事業(yè)費(fèi)收入、支出的具體會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)為：①對財(cái)政直接支付的支出，各單位根據(jù)財(cái)政國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)委托代理銀行轉(zhuǎn)來的《財(cái)政直接支付入賬通知書》及原始憑證(“工資”支出憑發(fā)表工資銀行蓋章轉(zhuǎn)回的工資發(fā)放明細(xì)表)入賬。②對財(cái)政授權(quán)支付的指出，各單位根據(jù)代理銀行蓋章的《授權(quán)支付到賬通知書》與分月用款計(jì)劃核對后記賬。③對財(cái)政部下達(dá)的小額現(xiàn)金賬戶用款額度，各單位根據(jù)銀行蓋章的《授權(quán)支付到賬通知書》，與分月用款計(jì)劃核對后記賬。年終決算由各單位負(fù)責(zé)編制，并逐級匯總，鐵道部、二級預(yù)算單位匯總資產(chǎn)負(fù)債表時(shí)，將所屬事業(yè)單位的數(shù)字相加，不作上級與下級“撥出經(jīng)費(fèi)”、“撥入經(jīng)費(fèi)”相抵沖的賬務(wù)處理。鐵路事業(yè)費(fèi)實(shí)行國庫集中支付制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，從鐵路事業(yè)費(fèi)管理現(xiàn)狀及國庫集中支付制度的要求出發(fā)，事業(yè)費(fèi)實(shí)行國庫集中支付制度，應(yīng)分步驟、分階段實(shí)施，爭取用3～5年的時(shí)間全面實(shí)施事業(yè)費(fèi)的國庫集中支付。另外，鐵路事業(yè)費(fèi)實(shí)行國庫集中支付，還需國家有關(guān)部門加強(qiáng)國庫集中支付宏觀環(huán)境建設(shè)，完善市場運(yùn)行機(jī)制，為國庫集中支付制度的實(shí)施營造良好的市場環(huán)境；理順財(cái)政預(yù)算管理體制，明確財(cái)政、稅務(wù)、國庫、業(yè)務(wù)主管部門和預(yù)算單位之間的權(quán)責(zé)關(guān)系；進(jìn)一步改革國庫管理體制，與國庫集中支付制度配套實(shí)施的國庫單一賬戶體系、政府采購制度的改革和完善，包括建立獨(dú)立的國庫會(huì)計(jì)核算體系和聯(lián)行清算制度，規(guī)范結(jié)算，對賬和清算行為，確保預(yù)算款項(xiàng)的及時(shí)入庫、支付和結(jié)賬；加快國庫部門的電子化和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)步伐，加快財(cái)政收入入庫和款項(xiàng)撥付，適時(shí)反映財(cái)政庫款的動(dòng)態(tài)。
（二）鐵路建設(shè)基金試行“國庫集中支付”的利弊分析
鐵路建設(shè)基金是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)建立，屬于國家預(yù)算管理的專門用于鐵路建設(shè)的政府基金，是鐵路基本建設(shè)資金的主要來源之一。
1、建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行國庫集中支付試點(diǎn)的“利”
京秦客運(yùn)通道提速工程實(shí)行國庫集中支付試點(diǎn)的“利”主要表現(xiàn)在：(1)實(shí)行集中支付制，減少了撥款環(huán)節(jié)，款項(xiàng)通過財(cái)務(wù)司直接劃轉(zhuǎn)到施工單位、供貨廠商等最終用戶，資金到位迅速，提高了資金的使用效率，改變了原來將資金層層下?lián)艿淖龇?，避免各級管理部門截留、占用建設(shè)資金，確保工程進(jìn)度。(2)由于集中支付統(tǒng)一管理，財(cái)務(wù)人員不受任何外來因素影響，工作上沒有顧慮，可以認(rèn)真履行自己的職責(zé)。（3）集中支付制，有嚴(yán)格的審批程序，每筆業(yè)務(wù)都是公開進(jìn)行的，增強(qiáng)了執(zhí)行中的透明度，收支更合理，更合法。（4）集中支付制有利于加強(qiáng)預(yù)算約束，使每筆支出真正作到?？顚Ｓ茫岣吡速Y金使用的有效性，從源頭上遏制了腐敗。
2、建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行國庫集中支付試點(diǎn)的“弊”
京秦客運(yùn)通道提速工程實(shí)行國庫集中支付試點(diǎn)的“弊”，即存在的主要問題有：（1）建設(shè)基金實(shí)行直接撥付后，雖然減少了中間環(huán)節(jié)，但仍存在著資金不能及時(shí)到位的問題，有的款項(xiàng)從指揮部報(bào)送用款計(jì)劃，到用款單位收到資金，需要較長的時(shí)間，影響拆遷和施工進(jìn)度。（2）建設(shè)基金實(shí)行集中支付后，路局財(cái)務(wù)處、項(xiàng)目處和指揮部等中間環(huán)節(jié)，應(yīng)根據(jù)部財(cái)務(wù)司轉(zhuǎn)賬通知書進(jìn)行財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算、編制財(cái)務(wù)報(bào)告。但從目前來看，撥款與通知書沒有同步，鐵道部向用款單位撥了多少款，路局財(cái)務(wù)處、項(xiàng)目處、指揮部都無法掌握，工作較被動(dòng)。（3）由于許多最終用戶在一段時(shí)間內(nèi)沒有收到資金，而工程用款又很緊急，故發(fā)生過重復(fù)申請資金的情況，嚴(yán)重干擾了項(xiàng)目管理單位日常的財(cái)務(wù)和工程施工管理，個(gè)別情況還影響了施工的正常進(jìn)行。（4）由于撥款需要完備的財(cái)務(wù)手續(xù)，也就是說，必須有合同、驗(yàn)工計(jì)價(jià)等才能申請撥款，而現(xiàn)場急需支付的一些費(fèi)用，比如征地拆遷費(fèi)，特別是直接支付給當(dāng)?shù)卮迕竦?，一談妥馬上就得付款，如付款延誤對方就可能反悔，重新談判一般都會(huì)提高要價(jià)，而集中撥付辦法，解決不了現(xiàn)場急需資金問題，在一定程度上影響了拆遷工作的完成，在客觀上成為增加工程成本和延長工期的一個(gè)重要原因。（5）鐵路概、預(yù)算改革滯后，概算編制較粗糙，某種程度上缺乏應(yīng)有的約束力，如根據(jù)《鐵路基本建設(shè)設(shè)計(jì)概算編制辦法》的規(guī)定，初步設(shè)計(jì)階段編制總概算，經(jīng)審批成立，據(jù)此確定基本建設(shè)項(xiàng)目投資，以及作為實(shí)行招標(biāo)承包和投資包干的主要依據(jù)，而在施工階段，變更設(shè)計(jì)要由設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工和建設(shè)單位四方簽認(rèn)，但工程最終批準(zhǔn)多少投資，要到工程后期概算清理時(shí)方能確定，這樣，往往施工單位墊付資金后，從整理完備的財(cái)務(wù)手續(xù)到資金申請到位，要經(jīng)過較長一段時(shí)間，造成資金緊張而影響工程進(jìn)度，而這些資金是否能最終被批準(zhǔn)兌現(xiàn)，還要到工程后期概算清理時(shí)方能確定，使得各施工單位有顧慮，這也是造成管理混亂和管理效率低下的原因之一。
六、湖北省交通行業(yè)資金管理現(xiàn)狀與國庫集中支付的關(guān)系研究
（一）湖北省交通行業(yè)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)
交通部門及其所屬行業(yè)管理部門與其它行政管理部門一樣具有政府行政管理職能和職責(zé)，但同時(shí)又具有其他行政管理部門所不具備的突出特點(diǎn)：
第一，交通行政管理系統(tǒng)具有管理面廣的特點(diǎn)。只要有道路、航道，有車輛、船舶的地方，都必須切實(shí)加強(qiáng)交通行政管理，其管理覆蓋面必須是全省行政區(qū)域的每個(gè)角落。因此納入省級部門預(yù)算管理的資金從下到上，從上到下也具有運(yùn)轉(zhuǎn)周期長，而使用分散的特點(diǎn)。
第二，交通部門又具有管理層次多，管理權(quán)限、級次交叉的特點(diǎn)。按基層預(yù)算單位一般為一個(gè)獨(dú)立核算單位認(rèn)定，從省到市（州）再到縣（市）應(yīng)該分別是一級、二級、三級預(yù)算單位，而每個(gè)級次預(yù)算單位之下又都有很多基層預(yù)算單位。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，交通部門納入部門預(yù)算具有獨(dú)立核算功能的單位有600多個(gè)，涉及的規(guī)模不一的建設(shè)項(xiàng)目有幾千個(gè)之多。
第三，交通系統(tǒng)具有行政管理與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理并重的特點(diǎn)。屬于交通行政管理的事業(yè)經(jīng)費(fèi)，一般是納入省級部門預(yù)算的預(yù)算外資金；而用于修路、架橋、治河、建港和道路客貨運(yùn)站場建設(shè)的資金除了交通規(guī)費(fèi)之外，主要靠通過銀行貸款，引入外資，集資借款，地方政府自籌和政策扶持等多種渠道解決。因而具有資金需求量大，而資金來源廣泛的特點(diǎn)。目前各業(yè)管理部門都面臨建設(shè)任務(wù)重，資金需求量大，而資金籌措特別困難的局面。
第四，在省財(cái)政廳支持下，交通部門非稅收入（即所有交通規(guī)費(fèi)）的征收，解繳、使用已形成了全省統(tǒng)收統(tǒng)支，收支兩條線，高效運(yùn)行的局面。這是實(shí)行規(guī)范的部門預(yù)算，優(yōu)化公共資源配置，滿足社會(huì)公共需求，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的良好基礎(chǔ)。這也是與其它管理部門相比的又一個(gè)特點(diǎn)。
（二）湖北省交通行業(yè)實(shí)行國庫集中支付前后的資金管理流程對比分析
實(shí)行國庫集中支付制度后，交通行業(yè)的資金管理發(fā)生較大變動(dòng)。以湖北省為例，實(shí)行國庫集中支付制度前，交通廳的資金支付程序如表1（略） ④撥款
③撥款
①申報(bào)用款計(jì)劃
湖北省財(cái)政廳
湖北省交通廳
基層預(yù)算單位
國庫
交通廳開戶行
實(shí)行國庫集中支付制度后，湖北省交通廳的支付業(yè)務(wù)流程圖如表2、表3（略）所示。
對比以上各表，我們可以看出，實(shí)行國庫集中支付制度，可以提高資金使用透明度，加強(qiáng)了對財(cái)政資金全過程的監(jiān)管，減少資金的滯留和挪用，為預(yù)算執(zhí)行提供了可靠的制度保障，實(shí)現(xiàn)了從源頭上制止腐敗，是反腐敗的治本性措施。但是任何一項(xiàng)工作要想順利進(jìn)行，必須做到財(cái)權(quán)和責(zé)任相統(tǒng)一，財(cái)權(quán)是很重要的一部分，如果沒有資金的支配、使用權(quán)，沒有事權(quán)和財(cái)權(quán)的有機(jī)結(jié)合，就無法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。由于交通行業(yè)自身存在許多與其他行業(yè)不同的特點(diǎn)，因此這種新的制度改革在交通行業(yè)的發(fā)展過程中出現(xiàn)以下問題：
1、實(shí)行國庫集中支付制度改革后，交通行業(yè)各單位的業(yè)務(wù)量大大加大。預(yù)算單位的工作內(nèi)容、工作方式都發(fā)生了巨大變化，預(yù)算部門不僅要保證原來正常的財(cái)務(wù)核算和財(cái)務(wù)管理工作，還要組織各單位編制采購計(jì)劃，編報(bào)分月用款計(jì)劃，進(jìn)行支付申請等工作。
2、實(shí)行國庫集中支付制度改革后交通部門不能自主把握資金的運(yùn)作，各種審批手續(xù)繁雜，資金的及時(shí)到位不能保障，特別是基本建設(shè)資金到達(dá)的滯后會(huì)影響整個(gè)工程的進(jìn)展。
3、實(shí)行國庫集中支付制度改革前，商業(yè)銀行愿意向交通行業(yè)提供貸款，是因?yàn)榻煌ㄐ袠I(yè)大多數(shù)項(xiàng)目屬于國家基本建設(shè)項(xiàng)目，銀行承擔(dān)的各種風(fēng)險(xiǎn)均較小。而改革后，單位在開戶行賬戶上沒有存款余額，銀行存款資金減少，導(dǎo)致沒有足夠的資金用于貸款，使銀行存貸比指數(shù)大大降低，收入銳減，反而增加了銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)，銀行將很難再給交通部門提供貸款。
4、即使采用財(cái)政授權(quán)支付模式，預(yù)算單位獲得了一定的支付額度，但在向商品勞務(wù)供應(yīng)商支付貨款時(shí)，支付代理行首先要墊付資金，從而導(dǎo)致預(yù)算單位的賬戶上表現(xiàn)為負(fù)值，代理行只能在一天結(jié)束后才與國庫進(jìn)行清算，雖然能夠取得一定手續(xù)費(fèi)，但是大大限制了其資金的流轉(zhuǎn)。
（四）大一統(tǒng)的國庫集中支付對交通行業(yè)的不利影響
按照政府的職能部門分工，交通部門具有其特殊性，如在現(xiàn)階段完全以發(fā)達(dá)國家模式進(jìn)行規(guī)范的國庫集中支付制度改革，可能會(huì)有較大困難。以湖北省交通行業(yè)為例，湖北省交通廳除負(fù)責(zé)一般行政單位的各項(xiàng)管理工作外，還負(fù)責(zé)交通規(guī)費(fèi)征收、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)養(yǎng)護(hù)及籌融資等工作，既行使行政事業(yè)單位管理職能，還具有建設(shè)項(xiàng)目籌融資、經(jīng)營管理等特殊職能。在現(xiàn)階段，如果實(shí)行一個(gè)單位一個(gè)零余額賬戶的財(cái)政授權(quán)支付和由財(cái)政將資金直接撥付到用款單位的財(cái)政直接支付的支付方式，將會(huì)對交通事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生較大的影響。
1、對交通建設(shè)籌融資工作的影響
交通基礎(chǔ)建設(shè)任務(wù)繁重，貸款資金量大。在湖北省，截至2003年底交通廳貸款余額已達(dá)313億元，2004年交通建設(shè)總投資為165億元，其中：重點(diǎn)工程100億元，面上工程60億元，而交通規(guī)費(fèi)資金、交通部車購稅專項(xiàng)投資、企業(yè)投資及地方自籌資金只有近70億元，余下90多億元都要通過銀行貸款解決，如果嚴(yán)格按照西方發(fā)達(dá)國家模式進(jìn)行規(guī)范的國庫集中支付改革，各預(yù)算單位只能有一個(gè)零余額賬戶，而且不論是財(cái)政直接支付方式，還是財(cái)政授權(quán)支付方式，各單位的銀行賬戶上將沒有銀行存款余額，也沒有資金的現(xiàn)金流量，這將直接影響銀行對交通部門的貸款，影響交通建設(shè)的籌融資工作，具體影響主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是改革后取得銀行貸款沒有保障。根據(jù)銀行貸款內(nèi)部管理的有關(guān)規(guī)定，合適的存貸比指數(shù)是商業(yè)銀行向企事業(yè)單位貸款的重要依據(jù)，如實(shí)行零余額賬戶的授權(quán)支付，單位銀行賬戶沒有存款余額，沒有合適的存貸比指數(shù)，銀行將很難再給交通部門貸款。
二是改革后無法達(dá)到銀行對貸款資金擔(dān)保的要求。湖北省交通廳和省公路局的貸款是通過交通規(guī)費(fèi)資金（即收取的政府性基金和預(yù)算外收入）擔(dān)保取得的，這種擔(dān)保是以貸款主體（省交通廳、省公路局）銀行賬戶上的存款余額為基礎(chǔ)的，一旦銀行存款余額為零，銀行無法從交通部門銀行賬戶上扣本扣息，擔(dān)保將無法履行，從而加大銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)，降低省交通廳及省公路局的貸款信譽(yù)度。如果用于擔(dān)保的規(guī)費(fèi)資金全部上繳省財(cái)政（國庫和財(cái)政專戶），要想繼續(xù)通過這種方式融資，就會(huì)導(dǎo)致銀行存款賬戶主體的變更（由交通變?yōu)樨?cái)政），銀行可能會(huì)要求省財(cái)政廳行使擔(dān)保職能，而行政單位是不能提供經(jīng)濟(jì)擔(dān)保的，那么交通建設(shè)資金的籌措將很難解決，特別是路網(wǎng)工程的貸款無法籌集。
三是改革后無法滿足銀行對信貸資金監(jiān)管的要求。以收費(fèi)還貸公路為例，銀行在公路建設(shè)期的貸款投入，要通過公路營運(yùn)期的通行費(fèi)收入來實(shí)現(xiàn)投資收益，但根據(jù)國家的收費(fèi)政策，這部分收入屬于預(yù)算外收入，應(yīng)全部納入財(cái)政專戶進(jìn)行管理。按照以前的資金撥付方式，銀行可以對財(cái)政返回的通行費(fèi)現(xiàn)金流進(jìn)行監(jiān)管，如果實(shí)行零余額賬戶的財(cái)政授權(quán)支付或財(cái)政直接支付，全部資金不通過貸款銀行的現(xiàn)有賬戶，存留在國庫或基層用款單位，因而商業(yè)銀行是無法對國庫或財(cái)政專戶資金進(jìn)行監(jiān)管的，從而無法對各自的投資收益進(jìn)行監(jiān)管。
四是對銀行信譽(yù)評級的造成影響。銀行的貸款規(guī)模、貸款期限等是根據(jù)貸款單位的信譽(yù)確定的。一直以來，湖北省交通廳和省公路局的信譽(yù)等級都是AAA級，如果實(shí)行徹底的國庫集中支付制度改革，省交通廳和省公路局賬戶上沒有銀行存款余額，沒有資金的現(xiàn)金流量，銀行信譽(yù)評級的許多指標(biāo)可能會(huì)為零，這將會(huì)嚴(yán)重影響銀行對省交通廳和省公路局的信譽(yù)評級，從而嚴(yán)重影響貸款規(guī)模和期限，不利于交通建設(shè)的籌融資工作。
2、對交通系統(tǒng)現(xiàn)有會(huì)計(jì)核算體系的影響
交通部門點(diǎn)多線長面廣，情況復(fù)雜，所管轄的業(yè)務(wù)和范圍也較大。湖北省交通行業(yè)，從主要業(yè)務(wù)方面，有交通規(guī)費(fèi)的征收，有公路水路的建設(shè)養(yǎng)護(hù)和管理，有道路運(yùn)輸和安全的管理，還有工程質(zhì)量的監(jiān)督等；從管理范圍方面，有廳機(jī)關(guān)本身，廳直屬業(yè)務(wù)局和廳直單位，市州縣交通、公路、運(yùn)輸、征稽、港航系統(tǒng)，這么龐雜的系統(tǒng)沒有一個(gè)完善的核算體系和辦法是很難想象的，因此湖北省交通系統(tǒng)根據(jù)國家目前有關(guān)財(cái)經(jīng)制度和辦法進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，形成了一套健全有效的會(huì)計(jì)核算體系：省交通廳作為全省交通部門規(guī)費(fèi)資金的收支一級核算主體，對全省各項(xiàng)交通規(guī)費(fèi)的收支進(jìn)行核算，全面反映交通系統(tǒng)的總收入和總支出；交通廳廳直二級單位分別對本單位及系統(tǒng)規(guī)費(fèi)資金的收支進(jìn)行核算；各市州縣基層單位則分別對本單位規(guī)費(fèi)資金的收支進(jìn)行核算。因各級交通部門是獨(dú)立核算單位，這種核算體系能較全面地反映整個(gè)交通部門和各級獨(dú)立核算單位的收支全貌，有利于交通主管部門及時(shí)了解資金的使用情況，全面反映會(huì)計(jì)信息。近些年來由于有這一整套的會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)作保障，湖北省交通廳目前尚未發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象。
實(shí)行國庫集中支付制度改革后，將會(huì)對交通行業(yè)的會(huì)計(jì)核算體系形成較大的沖擊和影響，既不能全面、及時(shí)反映交通部門的收支情況，也不利于資金的監(jiān)管和核算。主要表現(xiàn)為：
（1）目前進(jìn)行的國庫集中支付制度改革是針對行政單位和完全的事業(yè)單位，其會(huì)計(jì)核算體系要么按照行政單位執(zhí)行，要么按照事業(yè)單位執(zhí)行，有其固有的體系。而交通行業(yè)不同于一般的單純的行政和事業(yè)單位，是既有行政單位，又有事業(yè)單位，屬性上無法分開，發(fā)生業(yè)務(wù)時(shí)，究竟應(yīng)該怎樣進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，目前還沒有針對這一特殊問題的解決方案，使交通部門無章可循。
（2）在進(jìn)行具體核算時(shí)，若采取財(cái)政直接支付方式，一級單位對二級單位、二級單位對三級單位的撥款將由財(cái)政直接撥付，財(cái)政將資金直接撥付到基層用款單位后，在會(huì)計(jì)核算上只給一級或二級預(yù)算單位一聯(lián)“入賬通知書”備查，此聯(lián)不能作為收支核算的賬務(wù)處理依據(jù)，只能作為備查賬，這樣一方面造成一級或二級預(yù)算單位的財(cái)務(wù)賬收支無法平衡，會(huì)計(jì)核算不全面，另一方面影響了資金的及時(shí)監(jiān)控；若采取財(cái)政授權(quán)支付方式，一級單位對二級單位的撥款將由銀行直接通過二級單位零余額賬戶撥付，一級單位將無依據(jù)進(jìn)行收支的賬務(wù)處理，二級單位和基層單位的支出業(yè)務(wù)無法在一級單位財(cái)務(wù)賬上反映，這樣也會(huì)造成一級預(yù)算單位的財(cái)務(wù)賬收支無法平衡，更不利于一級單位及時(shí)了解資金的使用情況。
3、實(shí)行直接繳庫對交通規(guī)費(fèi)征收水平的影響
交通規(guī)費(fèi)征稽部門通過對每輛車、每艘船進(jìn)行單車單船按月征收上解，最后集中省級財(cái)政成為交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資本金的主要來源。由于車輛、船舶流動(dòng)性大，征收困難，必須經(jīng)常上門上路下河催收，車（船）主主動(dòng)繳費(fèi)率不到30%，如果取消收入過渡戶實(shí)行直接繳庫，將加大交通規(guī)費(fèi)征收工作的難度，對費(fèi)收工作造成不利影響，從而影響交通部門資本金籌集力度。以公路規(guī)費(fèi)征管工作為例，有以下四點(diǎn)不容忽視：
（1）規(guī)費(fèi)征收實(shí)行直接繳庫將延長車主繳費(fèi)時(shí)間，加重車主經(jīng)濟(jì)上負(fù)擔(dān)，激化征繳矛盾。
（2）公路規(guī)費(fèi)實(shí)行直接繳庫與現(xiàn)行的上戶上門征收方式不相適應(yīng)。
（3）公路規(guī)費(fèi)征收實(shí)行直接繳庫，將使偷逃拖欠公路規(guī)費(fèi)的行為重新抬頭，從而導(dǎo)致公路規(guī)費(fèi)的大量流失。
（4）公路規(guī)費(fèi)征收實(shí)行直接繳庫后，如果遇到退費(fèi)情況，由于財(cái)政退庫手續(xù)可操作性不強(qiáng)，退費(fèi)的及時(shí)性將得不到保障。
4、對交通部門宏觀調(diào)控能力的影響
實(shí)行國庫集中支付制度后，財(cái)政部門將資金直接撥付到項(xiàng)目上去，交通部門對項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度、安全等方面的宏觀調(diào)控能力將大大降低。而公路、水路交通建設(shè)又不同于一般建設(shè)項(xiàng)目，是一個(gè)全方位的互通網(wǎng)絡(luò)，必須進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，因此省級交通部門必須具有資金的使用權(quán)、調(diào)度權(quán)，才能協(xié)調(diào)各地、各方面的局部利益，調(diào)動(dòng)市（州）、縣（市）等地方政府的積極性，按照國家和省統(tǒng)一的公路網(wǎng)布局進(jìn)行建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。
5、對交通部門應(yīng)對突發(fā)事件能力的影響
交通部門的養(yǎng)護(hù)任務(wù)重，資金量大，水毀等突發(fā)性事件較多，每天均必須進(jìn)行補(bǔ)坑槽等小修保養(yǎng)工作，如果按照一般的每月一次的國庫集中支付方式，難以保證資金的及時(shí)足額撥付，從而影響工作的正常開展。
6、影響交通專項(xiàng)資金的使用效率
交通部門資金使用量大，建設(shè)項(xiàng)目單位和資金使用單位多（一年交通部門有幾千個(gè)建設(shè)項(xiàng)目和600多個(gè)部門預(yù)算單位），如果實(shí)行省級財(cái)政國庫集中支付，財(cái)政部門的審核任務(wù)量將大幅增加，加上不可避免的人為因素的影響，將嚴(yán)重影響交通建設(shè)資金的周轉(zhuǎn)速度和使用效率，使目前本已很緊張的建設(shè)資金更加難以到位。另外，還將增加資金運(yùn)行成本，如必須增加大量的人力物力，應(yīng)付申報(bào)、審核、請款等工作，且各項(xiàng)目單位和資金使單位將增加大量的差旅費(fèi)，用于請款等工作。
7、影響交通部門的責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的管理體系
《中華人民共和國公路管理?xiàng)l例》明確規(guī)定國道建設(shè)及養(yǎng)護(hù)委托省交通部門負(fù)責(zé)實(shí)施，省道及以下公路的建設(shè)及養(yǎng)護(hù)由省交通部門負(fù)責(zé)實(shí)施。多年來，國家賦予交通部門以事權(quán)，同時(shí)也賦予交通部門對交通規(guī)費(fèi)統(tǒng)收統(tǒng)支權(quán)，這是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)賴以發(fā)展的基礎(chǔ)。如果不從交通的實(shí)際情況出發(fā)實(shí)行一個(gè)模式的國庫集中支付方式，將形成“財(cái)政給多少錢交通辦多少事”的被動(dòng)局面，不利于發(fā)揮多個(gè)方面的積極性。只有財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合，才能發(fā)揮交通和財(cái)政等多個(gè)方面的積極性。多年來，交通部門按照國家和省政府以及財(cái)政部門的要求，對交通規(guī)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支、收支“兩條線”管理，編制部門預(yù)算，資金進(jìn)入省級金庫，支出由省財(cái)政廳按照批準(zhǔn)的部門預(yù)算撥付到省交通廳，省交通廳再根據(jù)預(yù)算撥付到項(xiàng)目單位和用款單位，已形成了一套完整的管理體系。事實(shí)證明，由于發(fā)揮了財(cái)政、交通兩個(gè)部門的積極性，同時(shí)交通部門有一套完整的管理體制和一支熟悉業(yè)務(wù)管理隊(duì)伍從事此項(xiàng)工作，因此取得了較好的成績。
七、湖北省交通行業(yè)實(shí)行財(cái)政國庫集中支付的政策性建議
（一）交通行業(yè)實(shí)行財(cái)政國庫集中支付資金范圍界定
交通廳直屬的主要單位是事業(yè)單位，資金來源絕大多數(shù)是以規(guī)費(fèi)收入返還或再分配為主，其他資金來源為輔，資金來源因其規(guī)費(fèi)的多樣性而渠道多樣化，有些單位雖然能做到日常收支相抵，但重大工程項(xiàng)目依然要依靠國家財(cái)政扶持。這些事業(yè)單位的財(cái)務(wù)活動(dòng)同交通廳的財(cái)務(wù)資金之間存在著密不可分的關(guān)系，其財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算除應(yīng)受到國家預(yù)算管理部門的指導(dǎo)和約束，還應(yīng)服從交通廳的全局安排。
交通行業(yè)的資金來源的性質(zhì)各異，其支出也應(yīng)采用不同的管理方式。在整個(gè)資金來源中，按其性質(zhì)可分為財(cái)政性資金和非財(cái)政性資金，財(cái)政性資金又可區(qū)分為預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩部分。非財(cái)政性資金主要有經(jīng)營收入和其他收入等，對這部分資金管理和使用不應(yīng)納入集中制服的范圍，即依然采用分散支付方式，各預(yù)算單位通過各自設(shè)在商業(yè)銀行的賬戶，實(shí)現(xiàn)對各項(xiàng)事業(yè)活動(dòng)和經(jīng)營活動(dòng)的支付。其財(cái)政性資金包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金、納入財(cái)政預(yù)算管理的政府性基金、納入財(cái)政專戶管理的預(yù)算外資金，具體內(nèi)容是：財(cái)政補(bǔ)助資金（如財(cái)政支付的職工工資、工程建設(shè)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)等）、事業(yè)收入形成的預(yù)算外資金、來自交通建設(shè)基金的有特定用途的專項(xiàng)資金等。這部分財(cái)政性資金不論是預(yù)算內(nèi)還是預(yù)算外的都應(yīng)該全部納入國庫單一賬戶管理。鐵路預(yù)算單位的資金來源中，主要是本單位事業(yè)收入等預(yù)算外資金和經(jīng)營收入等非財(cái)政性資金，財(cái)政性資金比重較低，因此在實(shí)行國庫集中支付制度改革過程中，要充分考慮鐵路部門的資金特點(diǎn)。財(cái)政性資金應(yīng)逐步直至全部納入國庫單一賬戶管理。非財(cái)政性資金（上級單位補(bǔ)助收入、經(jīng)營收入以及其他收入等）不能納入集中支付的范圍，仍要采用分散支付方式，各預(yù)算單位通過各自設(shè)在商業(yè)銀行的賬戶，實(shí)現(xiàn)對各事業(yè)活動(dòng)和經(jīng)營活動(dòng)的支付。其納入國庫集中支付的部分應(yīng)實(shí)行財(cái)政授權(quán)支付方式，這樣更適合鐵路預(yù)算單位對資金的使用需求。
（二）建立健全網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)
國庫集中支付制度改革是一項(xiàng)十分復(fù)雜綜合性很強(qiáng)的工作，需要財(cái)、稅、庫、行等部門密切協(xié)作、大力配合，要建立計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使財(cái)政、稅務(wù)、國庫、會(huì)計(jì)核算中心和各支出部門之間形成網(wǎng)絡(luò)體系，達(dá)到互相監(jiān)督，相互制約，共享資源，提高效率。而我國以財(cái)政部門為中心的預(yù)算資金管理信息平臺(tái)還不健全，大部分剛開始實(shí)行集中會(huì)計(jì)核算，而距離真正做到事前、事中和事后全方位監(jiān)控并與政府采購相結(jié)合的信息平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)尚有很大差距。為了實(shí)現(xiàn)垂直化財(cái)務(wù)管理，以及對預(yù)算資金管理，應(yīng)構(gòu)建新型的財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)。該信息系統(tǒng)是以財(cái)政部門為核心建立財(cái)務(wù)信息處理中心，通過一個(gè)高效、安全、快捷的現(xiàn)代信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)將各預(yù)算執(zhí)行單位與財(cái)政部門的國庫支付中心、政府采購部門、商業(yè)銀行聯(lián)系起來，滿足資金預(yù)算、控制、異地實(shí)時(shí)查詢、統(tǒng)計(jì)、分析和監(jiān)督管理等要求。真正實(shí)現(xiàn)政府一盤棋、財(cái)政一盤賬、財(cái)務(wù)信息實(shí)時(shí)在線、財(cái)務(wù)控制由事后控制轉(zhuǎn)為事前控制的具備真正遠(yuǎn)程化數(shù)據(jù)管理能力的先進(jìn)、穩(wěn)定、安全的財(cái)政管理系統(tǒng)。
國庫集中支付的實(shí)現(xiàn)完全依賴于高效成熟的國庫集中支付資金管理信息系統(tǒng)的支持，而信息平臺(tái)在連接財(cái)、稅、庫、行等的運(yùn)行過程中，有可能會(huì)出現(xiàn)各種網(wǎng)絡(luò)問題，如果一旦發(fā)生，后果不可預(yù)料，存在較大風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部門應(yīng)充分考慮各種可能，確定應(yīng)急方案，當(dāng)出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)故障時(shí)，能夠及時(shí)調(diào)整，盡可能減少損失，使國庫集中支付能高效順暢進(jìn)行。
（三）確立交通部門會(huì)計(jì)核算體系辦法
交通部門的單位性質(zhì)比較復(fù)雜，不同于一般單純的行政單位，交通廳不能夠完全按照行政單位的核算辦法進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。若按照原來的核算體系不變，只反映交通廳發(fā)生的業(yè)務(wù)，其他的不做反映，其差額該怎么核算？而且并不能清楚其下屬部門資金的使用情況，無法對整個(gè)資金的使用情況進(jìn)行有效的監(jiān)督。
若改變整個(gè)核算體系，該怎樣建立一套新的體系，使其能把行政單位與事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算體系相融合，以滿足國庫集中支付制度在交通行業(yè)改革實(shí)踐的需要?！ ?br />
針對交通部門的特殊性質(zhì)，財(cái)政部應(yīng)盡快出臺(tái)有關(guān)法律法規(guī)等文件（如會(huì)計(jì)法，相關(guān)科目該怎樣核算），制定確立相應(yīng)的會(huì)計(jì)核算體系，解決目前交通行業(yè)核算體系的基礎(chǔ)問題，這是當(dāng)前交通部門急需解決的問題，以使交通行業(yè)實(shí)施國庫集中支付制度改革能順利進(jìn)行。
（四）解決交通部門貸款問題
目前財(cái)政上資金有限，所批復(fù)的用款額度往往不能滿足正常的開支需要，而交通部門又是關(guān)系國計(jì)民生的基礎(chǔ)性行業(yè)，必須有充足的資金用于各種基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理和維護(hù)等工作，因此，建設(shè)資金大量還是需要靠貸款解決。根據(jù)銀行貸款管理的有關(guān)規(guī)定，合適的存貸比指數(shù)是商業(yè)銀行向企事業(yè)單位貸款的重要依據(jù)，實(shí)施國庫集中支付后，單位銀行賬戶上沒有存款余額，沒有合適的存貸比指數(shù)，交通部門將無法從銀行獲得貸款。若擔(dān)保的規(guī)費(fèi)資金全部上繳省財(cái)政（國庫和財(cái)政專戶），要想繼續(xù)通過這種方式融資，銀行可能會(huì)要求省財(cái)政廳行使擔(dān)保職能，而行政單位是不能提供經(jīng)濟(jì)擔(dān)保的，這樣貸款問題就不能解決。
因此，財(cái)政上應(yīng)盡快出臺(tái)有關(guān)規(guī)定，是否考慮對《商業(yè)銀行法》做些修改，或者能有其他的籌款途徑，使交通部門可以取得大量的資金，保障國家交通事業(yè)的順利發(fā)展。
（五）批準(zhǔn)設(shè)立交通特設(shè)賬戶
交通行業(yè)由于系統(tǒng)復(fù)雜，業(yè)務(wù)廣泛，如果只設(shè)立每日清零的財(cái)政零余額賬戶進(jìn)行授權(quán)支付或者由財(cái)政直接支付，而不在賬戶上保留任何資金，可能會(huì)對交通部門目前的行業(yè)縱向管理帶來更多的問題，因此建議財(cái)政部門批準(zhǔn)交通行業(yè)設(shè)立特設(shè)專戶，在省級交通部門的銀行賬戶上留存一定資金，用于意外支出、公路、港口的臨時(shí)性維護(hù)支出、基建設(shè)施的水毀搶修支出等。
（六）非稅收入實(shí)行集中匯繳
建議對交通部門的非稅收入的收繳按集中匯繳方式，由交通部門的執(zhí)收單位將規(guī)費(fèi)資金逐級上解到省交通廳，由省交通廳按照有關(guān)規(guī)定將所收款項(xiàng)集中繳入省級財(cái)政專戶和國庫。
（七）對不同類型支出分別實(shí)行財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付
（1）財(cái)政直接支付。對交通預(yù)算單位而言，就是預(yù)算單位按照批復(fù)的部門預(yù)算，按月向財(cái)政部門報(bào)送資金使用申請。預(yù)算單位實(shí)際發(fā)生支付業(yè)務(wù)時(shí)，向財(cái)政國庫集中支付中心提出申請，支付中心根據(jù)批復(fù)的部門預(yù)算或資金使用計(jì)劃及相關(guān)要求對支付單位嚴(yán)格審核無誤后，向代理銀行發(fā)出支付令，通過代理銀行進(jìn)入全國銀行清算系統(tǒng)實(shí)行清算，直接將財(cái)政資金從國庫單一賬戶支付到收款人（商品和勞務(wù)供應(yīng)者）或用款單位賬戶?？蓪?shí)行財(cái)政直接支付的支出包括：
①工資支出、大宗物品和服務(wù)的購買支出、工程采購支出以及上級對下級的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等，直接支付到收款人。
②上級對下級的一般性轉(zhuǎn)移支付（稅收返還、原體制補(bǔ)助、過渡期轉(zhuǎn)移支付、結(jié)算補(bǔ)助等）、對企業(yè)的補(bǔ)貼和未指明購買內(nèi)容的某些專項(xiàng)支出等，支付到用款單位。
（2）財(cái)政授權(quán)支付。實(shí)行財(cái)政授權(quán)支付的支出包括未實(shí)行財(cái)政直接支付的購買支出和零星支出。這種方式與過去層層撥款的主要差別是，錢不是從使用單位的原有賬戶上走，而是以財(cái)政部為預(yù)算單位，在商業(yè)銀行開設(shè)的使用單位零余額賬戶上支付。這樣，每一筆資金支付對使用單位是透明的，對中央銀行和財(cái)政部門也是透明的。這種支付方式主要適用于經(jīng)常性的支出。財(cái)政授權(quán)支付是更適應(yīng)交通預(yù)算單位特點(diǎn)和資金使用需求的方式。
交通行業(yè)的路網(wǎng)建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理業(yè)務(wù)是跨區(qū)域的，事物性活動(dòng)頻繁，開支內(nèi)容廣泛，且多數(shù)項(xiàng)目較為零散，支出情況復(fù)雜，若要保證每項(xiàng)支出的合理性，必須由交通部門根據(jù)其客觀需要合理安排和支付資金。另外，交通部門承擔(dān)的國、省道干線的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理任務(wù)具有很強(qiáng)的專業(yè)性和特殊性，多數(shù)采購項(xiàng)目專用性強(qiáng)，數(shù)量單一，不宜納入政府采購的目錄，所以難以通過政府采購及時(shí)有效的進(jìn)行。且財(cái)政直接支付原則上每月只能申請一次，加上審批手續(xù)煩瑣，勢必影響預(yù)算單位的工作的順利進(jìn)行。
財(cái)政授權(quán)支付方式能減少資金申請和撥付環(huán)節(jié)，每月能在財(cái)政授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行多次支付，保證交通預(yù)算單位資金使用的自主權(quán)和資金支付的及時(shí)與便利，比較適合交通行業(yè)的條塊管理模式，同時(shí)財(cái)政授權(quán)支付方式能提高資金的使用效率。
（八）根據(jù)資金的不同性質(zhì)進(jìn)行管理
第一，在費(fèi)改稅之前，考慮目前交通部門建設(shè)任務(wù)大，貸款籌資任務(wù)繁重的實(shí)際情況，對交通預(yù)算外資金（包括收費(fèi)還貸公路通行費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、車輛過渡費(fèi)、水路交通規(guī)費(fèi)），其收入上解到省財(cái)政廳預(yù)算外資金專戶，其支出由省財(cái)政廳按批準(zhǔn)的預(yù)算項(xiàng)目和用款計(jì)劃撥付到交通特設(shè)賬戶上。
第二，對財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排給交通部門的財(cái)政資金和收取的政府性基金（包括公路養(yǎng)路費(fèi)、公路客運(yùn)附加費(fèi)和公路貨運(yùn)附加費(fèi)）實(shí)行兩種管理方式?？偟脑瓌t是均實(shí)行國庫集中支付改革，區(qū)分使用性質(zhì)采取不同的管理辦法：一是對財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排的資金、政府采購資金、省管重點(diǎn)工程資金、廳直單位使用的資金由省財(cái)政廳直接支付；二是對于政府性基金中其他用途的資金，如交通系統(tǒng)管理資金、路網(wǎng)建設(shè)資金、通村公路補(bǔ)助資金等，由省財(cái)政廳劃轉(zhuǎn)到特設(shè)賬戶上，再由交通廳嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的部門預(yù)算進(jìn)行撥付和管理，省財(cái)政廳加強(qiáng)資金監(jiān)管。這樣既符合國庫集中支付改革的精神，又比較實(shí)事求是，解決了交通部門籌融資困難，有利于交通事業(yè)的發(fā)展。
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[1] 項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：徐佑林
課題組組長：熊國賢 副組長：魏公民 黃長江 崔文娣
課題組成員：余彬 郭金玉 胡超群 余建平 計(jì)佑本 王維珠 夏福榮 胡敏 程希賢
