我國公共危機審計工作，從實踐上看，因?qū)嵤┑碾A段性，并沒有形成有效的經(jīng)驗性總結(jié)，開展帶有一定的盲目性、被動性，亟需有規(guī)范性的實踐指導(dǎo)；從理論上看，有關(guān)危機管理的研究成果連篇累牘，但公共危機審計的研究并沒有引起理論界學(xué)者們的重視，主要集中于國內(nèi)危機審計內(nèi)容和方法的經(jīng)驗型介紹，缺乏對國際組織和他國經(jīng)驗的借鑒。本文擬立足于他國有關(guān)危機審計的研究成果和審計報告，通過比較研究，分析其特點，為我國公共危機審計的開展提供經(jīng)驗型借鑒。
一、國際審計組織公共危機審計
?。ㄒ唬┳罡邔徲嫏C關(guān)國際組織 作為一個自治、獨立的非政治性組織——最高審計機關(guān)國際組織（INTOSAI），認為其本身負有在提高危機援助責任和提升透明度方面的重大責任和義務(wù)，因此在2005年10月維也納舉辦的第54次INTOSAI治理委員會上，設(shè)立了災(zāi)害援助責任與審計工作組。其任務(wù)并不是直接開展審計工作，主要是促進信息交換，識別全球?qū)徲嬠欅E，提供有效的審計協(xié)調(diào)。在2005年～2010年戰(zhàn)略計劃《知識分享/知識服務(wù)》中，工作組設(shè)定了建立國際通用的單一危機援助信息結(jié)構(gòu)，建立國際一致的審計協(xié)調(diào)與合作框架，加強對地理信息系統(tǒng)在審計中的應(yīng)用等三個戰(zhàn)略目標；立足完成建立信息交換框架，召開內(nèi)部溝通討論會，向最高審計機關(guān)提供危機援助審計操作指南，形成最佳審計實務(wù)和建議等四項工作；切實履行促進信息交換，了解全球跟蹤審計，提供審計協(xié)調(diào)，提升援助基金流動的透明度，識別國際組織的作用，形成最佳審計實務(wù)，提供審計指南等七項職責。工作組后期對印度洋海嘯、美國卡特琳娜颶風和印度與巴基斯坦地震等自然災(zāi)害開展了相關(guān)研究，并提出了具有價值的研究結(jié)論和意見：（1）建立國際通用的單一危機援助信息結(jié)構(gòu)，從而提升公共危機救助相關(guān)利益者的責任意識及危機援助過程中信息的透明度和可比性，節(jié)約信息成本和降低浪費、無序競爭的風險，加強參與各方的更好的協(xié)調(diào)和合作，提升危機援助審計的計劃和監(jiān)督。（2）建立國際一致的審計協(xié)調(diào)與合作框架，有助于降低審計管理壓力，提高審計結(jié)果的共享程度，提高稀缺審計資源的利用程度。（3）加強對地理信息系統(tǒng)的利用，同時開展對危機援助地理信息的審計。
（二）最高審計機關(guān)歐洲組織最高審計機關(guān)歐洲組織（EUR
OSAI）設(shè)立了危機基金分配審計任務(wù)促進組，在制定的2009年～2011年工作計劃中，設(shè)定了針對危機預(yù)防和后果減輕開發(fā)審計方法，進行審計能力建設(shè)；在歐洲最高審計機關(guān)中建立新的合作和信息分享機制；與國際組織保持合作等戰(zhàn)略目標。期望的結(jié)果主要包括建立歐洲自然和人為災(zāi)害的審計數(shù)據(jù)庫；開發(fā)危機預(yù)防和結(jié)果減輕資金分配審計的術(shù)語表；對為危機預(yù)防和結(jié)果減輕而實施的資金分配進行審計等。該組織的工作開展取得了階段性成果。在2010年6月烏克蘭召開的EUROSAI危機分配基金審計任務(wù)促進組會議上通過了《對危機預(yù)防和結(jié)果消除實施審計的相關(guān)術(shù)語》，主要定義了與公共危機相關(guān)的術(shù)語：援助，意外事件計劃，災(zāi)難，災(zāi)難管理，災(zāi)難風險，災(zāi)難風險減少計劃，災(zāi)難對社會和社區(qū)的影響，災(zāi)難風險減輕全國平臺，災(zāi)難預(yù)，公共意識，重建，恢復(fù)，復(fù)原，可持續(xù)發(fā)展響應(yīng)/應(yīng)急響應(yīng)等。上述審計術(shù)語的界定為國別之間開展援助審計實務(wù)和理論研究提供了統(tǒng)一的基本溝通交流語言。
二、國外公共危機審計
（一）美國洛杉磯開展綜合性危機預(yù)防績效審計 2008年，哈維羅斯事務(wù)所（Harvey M Rose Associate .LLC）對洛杉磯市政府的危機預(yù)防和應(yīng)急工作進行了績效審計，出具了《洛杉磯應(yīng)急計劃制定活動和城市災(zāi)害預(yù)防的績效審計報告》。其審計目的在于確定制定緊急事件計劃和開展災(zāi)難預(yù)防活動的適當性及審查城市對重大緊急事件或災(zāi)難的反應(yīng)是否達到了公共需求。審計重點主要包括：應(yīng)急行動理事會負責管理公共危機應(yīng)急和危機后的重建活動；應(yīng)急管理部主要是進行協(xié)調(diào)、管理和指揮，確保應(yīng)急行動和管理的持續(xù)性；市長辦公室的國土安全和公眾安全部確保撥付資金的支出達到規(guī)定的撥款要求。公共危機審計內(nèi)容涉及到制定戰(zhàn)略計劃、組織結(jié)構(gòu)、預(yù)防措施、應(yīng)急演練與培訓(xùn)、外部協(xié)調(diào)、撥款管理、緊急事件運作基金等方面。除此之外，評估了應(yīng)急機制運行是否做好充分的準備，應(yīng)急計劃中對管理各部門的職責、資源的控制、與其他機構(gòu)的協(xié)調(diào)等內(nèi)容是否表述清楚；評估了有效的溝通和協(xié)調(diào)的程度等內(nèi)容。
?。ǘ┘幽么蟛涣蓄嵏鐐惐葋喌貐^(qū)對地震預(yù)防措施審計 太平洋沿岸是加拿大最易發(fā)生地震的地區(qū)，是世界上少有的兩大板塊會合和相互作用的地區(qū)，是地震帶斷層地帶，曾在1949年發(fā)生過地震，另外哥倫比亞地區(qū)的緊急預(yù)防措施在1996年~1997年的暴風雨中受到了嚴重的挑戰(zhàn)。之后，審計部門按照檢查總長的要求針對哥倫比亞地區(qū)對于災(zāi)害的緊急反應(yīng)措施運行是否良好進行了審計，并同時不列顛哥倫比亞地區(qū)總審計長出具了《加拿大不列顛哥倫比亞審計長1997-1998年審計報告：地震預(yù)防績效審計報告》。審計目標表現(xiàn)為兩個方面：評估哥倫比亞地區(qū)政府是否達到了應(yīng)對強級地震所需要的充分的程度；如果將地震預(yù)防措施達到充分的程度，還需要采取哪些行動。公共危機審計重點主要集中在四個方面：（1）理解地震的風險性和危害性方面，審計人員主要關(guān)注各級政府有沒有認識到其強級地震的風險性和危害性，是否有專業(yè)人員對風險事件進行科學(xué)全面的分析，是否制定出完善和連貫的具體計劃去評估這些風險潛在影響程度。（2）減輕強級地震的潛在影響方面，審計人員重點關(guān)注政府有沒有在建筑規(guī)范、土地征用、提高公眾的防震意識、保險以及建筑物翻新等方面采取必要的措施將地震影響降低到最小化。（3）強級地震的應(yīng)急措施方面，審計人員關(guān)注政府有沒有在應(yīng)急反應(yīng)計劃、政府的支持機制、緊急通訊系統(tǒng)與聯(lián)絡(luò)機制等考慮制定應(yīng)急準備以保護公眾生命和財產(chǎn)安全。（4）強級地震后的恢復(fù)措施方面，審計人員主要針對有沒有經(jīng)濟可持續(xù)規(guī)劃、清除殘骸、實施重建、促進經(jīng)濟復(fù)蘇等災(zāi)后重建的恢復(fù)規(guī)劃進行重點審計。
（三）愛沙尼亞應(yīng)急體系績效審計愛沙尼亞國家審計辦公室于2007年向議會提交了《愛沙尼亞應(yīng)急準備審計報告》，該報告主要是針對動物疫情（禽流感）、流行病、海洋污染和危險化學(xué)品以及交通事故四項緊急情況進行審計，評估愛沙尼亞應(yīng)急準備措施是否到位，并根據(jù)審計建議完善應(yīng)急準備措施，為以后提供經(jīng)驗總結(jié)。國家審計辦公室按照INTOSAI的審計準則進行審計，通過以下方式進行審計：分析了與四項緊急情況相關(guān)的法律、風險評估情況、計劃及其他文件；對被審計部門中的職工進行了訪談；在征求專家意見的基礎(chǔ)上，評估應(yīng)急準備中風險管理過程的效能。審計人員主要是是從采取風險評估和降低風險的措施以及做好應(yīng)急計劃與備好執(zhí)行計劃所需的資源兩方面來針對不同的危機情況進行審計。（1）針對動物疫情（禽流感）的審計關(guān)注點：審查愛沙尼亞獸醫(yī)和食品委員會（VFB）對風險評估的要求、持續(xù)監(jiān)督和預(yù)防情況；出現(xiàn)禽流感危機時，農(nóng)業(yè)部、VFB以及獸醫(yī)和食品實驗室要采取的恰當?shù)念A(yù)防和控制措施。（2）針對流行病的審計關(guān)注點：流行病的風險評估標準；預(yù)防傳染病和控制其傳播的體系的運作程序以及實施效果；應(yīng)急準備工作的全面性。（3）針對海洋污染的審計關(guān)注點：有沒有全面的風險評估和監(jiān)測體系；應(yīng)急準備的資源是否充足。（4）針對危險化學(xué)品交通事故的審計關(guān)注點：是否有綜合的風險評估計劃、對危險物的監(jiān)控、對損失的保險、對疏散情況的分析以及對破壞環(huán)境的懲罰；是否有全面綜合的應(yīng)急計劃。
?。ㄋ模┧_爾多瓦、巴基斯坦地震災(zāi)后的應(yīng)對與恢復(fù)重建審計 薩爾瓦多在2001年遭受了兩次大地震，美國國會向國際開發(fā)署（USAID）提供了159萬美元左右的救助資金用于開展災(zāi)難恢復(fù)活動。美國審計總署（GAO）對該筆國外援助進行審計，其目的是防止?jié)撛诘母瘮『唾Y金濫用現(xiàn)象發(fā)生。審計人員進行的工作內(nèi)容包括：通過向美國國際開發(fā)署和美國陸軍工程兵團有關(guān)人員，了解災(zāi)后恢復(fù)重建項目監(jiān)管及其工作情況；與國際開發(fā)署區(qū)域檢察長協(xié)商，信息共享以避免重復(fù)工作；審計人員審查了國際開發(fā)署的戰(zhàn)略、適用合同、贈款、合作協(xié)議，與國際開發(fā)署和其他的美國官員討論相關(guān)建設(shè)項目的要求；采訪與項目相關(guān)的合同方、非政府組織、薩爾瓦多各部門組織，并向援助的接受者了解其居住條件、日常生活等，同時咨詢了美國資助項目如何幫助其重建家園。通過審計發(fā)現(xiàn)存在建設(shè)項目延遲，難以滿足計劃和預(yù)算要求的問題。巴基斯坦北部2005年10月發(fā)生了7.8級地震，造成7.4萬多人死亡，數(shù)百萬人失去了家園。2006年1月，美國政府向巴基斯坦提供了2億美元的專項資金用于震后重建項目。菲律賓馬尼拉的區(qū)域檢察官對震后重建項目開展了審計，審計的目標是確定該重建活動是否達到了預(yù)期的效果及其所產(chǎn)生的影響。審計中運用了以下審計方法：（1）訪問政府和相關(guān)機構(gòu)官員；（2）審閱工作組、執(zhí)行合伙人和承包商的計劃、合同、合作協(xié)議等文件以及審查合同、受讓人監(jiān)督報告、年度工作表等。2008年11月的《美國國際開發(fā)署/巴基斯坦地震災(zāi)后重建活動的審計報告》中指出，在績效審計的基礎(chǔ)上披露了建設(shè)項目延遲、合同績效評估沒有實現(xiàn)、績效管理計劃未能獲得通過、數(shù)據(jù)質(zhì)量評估有待完善等方面的問題，并提出了相應(yīng)的改進建議。
三、國外公共危機審計相關(guān)經(jīng)驗借鑒
?。ㄒ唬娀参C審計研究加強對公共危機審計理論的研究，對于豐富和建設(shè)審計學(xué)科理論具有重要的意義。國際組織設(shè)置專門的機構(gòu)、確定戰(zhàn)略目標，并得出有價值的研究結(jié)論和建議，這種有計劃、有組織的開展公共危機審計研究，對于推動危機審計研究進程發(fā)揮極大的作用，因此，我國在借鑒他國的危機審計研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的實際情況，豐富和完善已有的理論研究成果，開展案例研究，深入挖掘危機審計的實效性，實現(xiàn)審計理論與審計實踐的良性互動。
?。ǘ┤嫱卣箤徲媰?nèi)容公共危機審計貫穿于公共危機管理的全過程，因此要從大局綜合危機審計的內(nèi)容，且在危機管理的不同階段，審計內(nèi)容側(cè)重點有所不同。危機預(yù)防審計以預(yù)防為主，意在強化危機管理人員危機預(yù)防意識、督促建立危機預(yù)警系統(tǒng)、提高危機風險識別、分析和應(yīng)對能力；危機反應(yīng)審計通過援助款物跟蹤審計，保證援助款物籌集、管理、分配和使用的真實性、合規(guī)性和效益性；危機恢復(fù)審計重在保障恢復(fù)重建資金分配使用及重建項目的效益性。審計機關(guān)要從機制上、制度上、實踐上，為保證重大公共危機工作的有效性開展審計調(diào)查，確保建立健全應(yīng)對公共危機的全面建設(shè)。
?。ㄈ┳⒅亻_展危機預(yù)防審計公共危機審計的開展要注重預(yù)防審計，只有確保應(yīng)急準備做到位，才能將危機所造成的人員和財產(chǎn)損失降低到最低。而國外也認識到應(yīng)急準備管理的重要性，重視預(yù)防審計的開展，我國也應(yīng)關(guān)注預(yù)防審計，一方面，監(jiān)督檢查應(yīng)急準備措施是否到位，評估各個部門是否能夠快速應(yīng)對，是否做好協(xié)調(diào)工作；一方面審計對危機應(yīng)急準備的資金是否合理運用等，其預(yù)防審計可以更好的監(jiān)督應(yīng)急部門開展應(yīng)急準備工作，以最大效用的發(fā)揮審計監(jiān)督職能。
（四）注重開展危機績效審計 “2012年基本建立起符合我國發(fā)展實際的績效審計方法體系”，“到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計”，這是《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中明確要求的，開展危機績效審計不僅僅是國外經(jīng)驗的簡單借鑒，而且是我國審計形勢發(fā)展的迫切需要。危機績效審計應(yīng)貫穿于公共危機事件的事前、事中及事后的全過程，以更好的實現(xiàn)其經(jīng)濟性、效率性和效果性。
?。ㄎ澹┩晟莆C審計方法及手段全過程跟蹤審計是公共危機審計的有效方式，它將審計工作貫穿于公共危機管理的全過程，實現(xiàn)對公共危機管理的預(yù)防、反應(yīng)和恢復(fù)的控制，將常規(guī)審計與全過程跟蹤審計相結(jié)合。運用多種審計手段，不僅要查閱相關(guān)資料，更要采用對相關(guān)人員的問卷調(diào)查、訪談?wù){(diào)查、實地觀察等，在咨詢專家意見的基礎(chǔ)上，確定相關(guān)危機管理措施是否真正執(zhí)行到位，保證公共危機審計工作的順利有效地進行。
