一、導(dǎo)言
公共項(xiàng)目是以政府為投資主體，在“市場失靈”的基礎(chǔ)設(shè)施和自然壟斷行業(yè)中建設(shè)的投資項(xiàng)目。公共項(xiàng)目主要涉及公路、鐵路、港口、橋梁、機(jī)場等重要基礎(chǔ)設(shè)施；道路、水庫、大壩等公共工程；供水、供電、管道煤氣、排污、固體廢棄物處理等城市公共基礎(chǔ)設(shè)施。公共項(xiàng)目的概念有廣義和狹義之分。廣義的公共項(xiàng)目是指所有投向于公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)，能為社會提供基礎(chǔ)性和公共性商品或服務(wù)的投資項(xiàng)目，其資金來源既包括政府投資也包括非政府投資，既包括物質(zhì)性投資也包括非物質(zhì)性投資。狹義的公共項(xiàng)目特指政府作為投資主體，在基礎(chǔ)設(shè)施和自然壟斷行業(yè)投入建設(shè)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。本文使用的是狹義公共項(xiàng)目的概念。
公共項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)是項(xiàng)目可行性研究和項(xiàng)目后評價(jià)報(bào)告的重要組成部分，也是項(xiàng)目投資決策的重要依據(jù)，20世紀(jì)30年代起源于美國，第二次世界大戰(zhàn)以后發(fā)展迅速，從軍工領(lǐng)域拓展到其他領(lǐng)域，之后很多專家學(xué)者開始運(yùn)用這種方法研究投資項(xiàng)目的建設(shè)問題、工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)管理、技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策的制定等，并形成了一套系統(tǒng)的、科學(xué)的研究方法。公共項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)對于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資宏觀調(diào)控，提高投資決策的科學(xué)化水平，引導(dǎo)和促進(jìn)各類資源合理配置，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，減少和規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮投資效益，具有重要作用。
公共項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)是指在項(xiàng)目可行性研究的基礎(chǔ)上，從項(xiàng)目財(cái)務(wù)及國民經(jīng)濟(jì)角度進(jìn)行分析，對擬建項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證和經(jīng)濟(jì)評價(jià)，從而確定項(xiàng)目未來發(fā)展前景的一系列活動。公共項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)是投資者得到預(yù)期收益的前提，如何選擇客觀、恰當(dāng)?shù)捻?xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法對正確進(jìn)行投資決策至關(guān)重要。
二、公共項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)特征
1.經(jīng)濟(jì)外部性特征。對于公共項(xiàng)目供給的正外部性的爭論，如果政府是公共項(xiàng)目的投資者，那么各種基于國民經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的上述目標(biāo)就是政府投資決策考慮的內(nèi)部效果，也是該項(xiàng)目得以建設(shè)的原因，如果將其視為外部效益計(jì)入效益費(fèi)用分析，則屬于重復(fù)計(jì)算。而如果是私人資本作為項(xiàng)目的投資主體，由于項(xiàng)目效果不能納入投資者賬戶，因此是外部效益。我們界定的公共項(xiàng)目主要投資主體是政府，是研究財(cái)政支出資金來源的公共項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)評價(jià)問題，很多財(cái)務(wù)評價(jià)的“外部效果”在很大程度上應(yīng)該被視為國民經(jīng)濟(jì)的評價(jià)體系的“內(nèi)部效果”，但這一“內(nèi)部效果”在現(xiàn)有的國民經(jīng)濟(jì)核算體系中又常被漏算，或被計(jì)入其他系統(tǒng)的效果。因此，在研究公共項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)問題時(shí)，這一問題應(yīng)該考慮如何解決。
2.經(jīng)濟(jì)福利性特征。一般將公共支出分為“購買性公共支出”和“轉(zhuǎn)移性公共支出”，公共項(xiàng)目的建設(shè)對國民收入分配的影響包括了這兩個(gè)方面的影響。前者對于收入分配的影響一般是間接的，例如公共項(xiàng)目的實(shí)施帶來的對于相應(yīng)需求的增加，刺激相關(guān)行業(yè)、地區(qū)的勞動力、投入物的需求增長，從而使得國民收入和財(cái)富的增長；后者則涉及到對于公共項(xiàng)目利益相關(guān)者的直接影響，例如水利建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中的“以工代販”；生態(tài)移民過程的“移民補(bǔ)貼”等。對于如“扶貧開發(fā)項(xiàng)目”、“農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)項(xiàng)目”這一類的公共項(xiàng)目，一個(gè)重要的目標(biāo)效果就是解決地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡，收入差距擴(kuò)大等社會問題從而帶來的整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)總福利效果。而對于大型跨地區(qū)、跨流域的重大公共工程項(xiàng)目，則對于項(xiàng)目影響地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等產(chǎn)生明顯的影響。國內(nèi)對于此類公共項(xiàng)目的評價(jià)中都設(shè)置了社會經(jīng)濟(jì)評價(jià)指標(biāo)和方法來加以評價(jià)，如“分配效果”指標(biāo)、“分配系數(shù)參數(shù)”等。因此，研究公共項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)評價(jià)問題，公共項(xiàng)目的福利效果，是一個(gè)重要的評價(jià)內(nèi)容。
3.公共項(xiàng)目的循環(huán)經(jīng)濟(jì)特征。基于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的“3R”（Reduce,Reuse,Recycle）原則，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)表現(xiàn)為：對于物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)，更加關(guān)注低數(shù)量、高質(zhì)量、高價(jià)格獲得的增長；經(jīng)濟(jì)活動從生產(chǎn)優(yōu)先到服務(wù)優(yōu)先；在社會就業(yè)方面，循環(huán)經(jīng)濟(jì)使得就業(yè)的重點(diǎn)從生產(chǎn)轉(zhuǎn)向維護(hù)。資源、能源等類型公共項(xiàng)目的實(shí)施對于資源、能源、環(huán)境、生態(tài)、社會經(jīng)濟(jì)中與循環(huán)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相關(guān)的內(nèi)容密切相關(guān)，因此，對于此類公共項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)評價(jià)應(yīng)該考慮其對循環(huán)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的貢獻(xiàn)?；谘h(huán)經(jīng)濟(jì)的公共項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)，就是要從國民經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的要素投入與產(chǎn)出關(guān)系，將資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)要素納入國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行系統(tǒng)，考慮投入物循環(huán)利用與經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的效果。
三、公共項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)的內(nèi)容
1.公共項(xiàng)目財(cái)務(wù)評價(jià)。公共項(xiàng)目財(cái)務(wù)評價(jià)是指在國家現(xiàn)行財(cái)稅制度和價(jià)格體系的條件下，從財(cái)務(wù)的角度，分析測算項(xiàng)目直接發(fā)生的財(cái)務(wù)費(fèi)用和收益，編制財(cái)務(wù)報(bào)表，計(jì)算評價(jià)指標(biāo)，考察項(xiàng)目財(cái)務(wù)盈利能力和清償能力等財(cái)務(wù)狀況，對項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性進(jìn)行評價(jià)的一種活動。它是建設(shè)項(xiàng)目可行性研究的重要內(nèi)容。
公共項(xiàng)目財(cái)務(wù)評價(jià)所使用的基本報(bào)表有資產(chǎn)負(fù)債表、利潤表、現(xiàn)金流量表、財(cái)務(wù)平衡表、財(cái)務(wù)外匯流量表等，所適用的參考報(bào)表有固定資產(chǎn)投資估算表、投資使用計(jì)劃表、總成本表、單位成本表、銷售收入表、借款償還平衡表等。
公共項(xiàng)目財(cái)務(wù)評價(jià)的內(nèi)容和主要指標(biāo)包括：（1）項(xiàng)目盈利能力評價(jià)主要考察投資項(xiàng)目的盈利水平。在進(jìn)行項(xiàng)目盈利能力評價(jià)時(shí)，需編制全部投資現(xiàn)金流量表、自有資金現(xiàn)金流量表和損益表三個(gè)基本財(cái)務(wù)報(bào)表。項(xiàng)目財(cái)務(wù)盈利能力評價(jià)的主要計(jì)算指標(biāo)有財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率、投資收益率、凈現(xiàn)值、投資回收期等指標(biāo)。（2）項(xiàng)目償債能力評價(jià)可在編制貸款償還表的基礎(chǔ)上進(jìn)行。投資項(xiàng)目的資金來源一般可分為自有資金和借入資金，借入資金必須按期償還。因此，項(xiàng)目的投資者需要關(guān)注項(xiàng)目的償債能力；借入資金的債權(quán)人也需要關(guān)注貸出資金能否按期收回本息。（3）不確定性分析是指在信息不足，無法用概率描述因素變動規(guī)律的情況下，估計(jì)可變因素變動對項(xiàng)目可行性的影響程度及項(xiàng)目承受風(fēng)險(xiǎn)能力的一種分析方法。不確定性分析包括盈虧平衡分析和敏感性分析。（4）風(fēng)險(xiǎn)分析是指在可變因素概率分布已知的情況下，分析可變因素在各種可能狀態(tài)下項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)指標(biāo)的取值，從而了解項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)狀況。（5）外匯平衡分析主要是考察涉及外匯收支的項(xiàng)目在計(jì)算期內(nèi)各年的外匯余缺程度，在編制外匯平衡表的基礎(chǔ)上，了解各年外匯余缺狀況，對外匯不能平衡的年份根據(jù)外匯短缺程度，提出切實(shí)可行的解決方案。
2.公共項(xiàng)目國民經(jīng)濟(jì)評價(jià)。公共項(xiàng)目國民經(jīng)濟(jì)評價(jià)是從國民經(jīng)濟(jì)總體利益出發(fā)，使宏觀與微觀效益相結(jié)合，用系統(tǒng)的、整體的、綜合的觀點(diǎn)，從經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、政治、軍事和社會等方面，全面分析計(jì)算項(xiàng)目對國民經(jīng)濟(jì)的凈貢獻(xiàn)，評價(jià)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)合理性，為投資決策提供宏觀依據(jù)。
公共項(xiàng)目財(cái)務(wù)評價(jià)是從項(xiàng)目角度考察項(xiàng)目的盈利能力和償債能力。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，大部分項(xiàng)目財(cái)務(wù)評價(jià)結(jié)論可以滿足投資決策的要求，但有些項(xiàng)目需要進(jìn)行國民經(jīng)濟(jì)評價(jià)，從國民經(jīng)濟(jì)角度評價(jià)項(xiàng)目是否可行。需要進(jìn)行國民經(jīng)濟(jì)評價(jià)的項(xiàng)目主要有：（1）國家及地方政府參與投資的項(xiàng)目。（2）國家給予財(cái)政補(bǔ)貼或者減免稅費(fèi)的項(xiàng)目。（3）國家控制的戰(zhàn)略性資源開發(fā)項(xiàng)目。（4）主要的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，包括鐵路、公路、航道等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。（5）較大的水利水電項(xiàng)目。（6）動用社會資源和自然資源較大的中外合資項(xiàng)目。（7）主要產(chǎn)出物和投入物的市場價(jià)格不能反映其真實(shí)價(jià)值的項(xiàng)目。
國家計(jì)委1987年頒發(fā)的《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法與參數(shù)》規(guī)定：國民經(jīng)濟(jì)評價(jià)以經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益率作為主要指標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值、經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值率和投資效益率作為輔助指標(biāo)。國民經(jīng)濟(jì)評價(jià)主要參數(shù)包括：（1）社會折現(xiàn)率是由政府部門統(tǒng)一規(guī)定的，在國民經(jīng)濟(jì)評價(jià)中用以衡量資金時(shí)間價(jià)值的參數(shù)，代表了資金占用所需應(yīng)獲得的最低動態(tài)收益率。（2）影子匯率是反映外匯真實(shí)價(jià)值的匯率。影子匯率主要依據(jù)一個(gè)國家或地區(qū)一段時(shí)期內(nèi)進(jìn)出口的結(jié)構(gòu)和水平、外匯的機(jī)會成本及發(fā)展趨勢、外匯供需狀況等因素確定。一旦上述因素發(fā)生較大變化時(shí)，影子匯率值需作相應(yīng)的調(diào)整。（3）影子價(jià)格是指項(xiàng)目增加一名勞動力，社會為此付出的代價(jià)。
3.公共項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)。公共項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)就是指在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識別的基礎(chǔ)上，對可能導(dǎo)致項(xiàng)目投資損失的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行系統(tǒng)分析和權(quán)衡，并依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)對項(xiàng)目目標(biāo)的影響程度進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分級排序，綜合評估整個(gè)項(xiàng)目投資的風(fēng)險(xiǎn)水平。
公共項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)應(yīng)遵循以下基本準(zhǔn)則：（1）風(fēng)險(xiǎn)回避準(zhǔn)則。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析，采取措施有效控制或完全回避項(xiàng)目中的各類風(fēng)險(xiǎn)，特別是對項(xiàng)目整體目標(biāo)有重要影響的那些風(fēng)險(xiǎn)因素。（2）風(fēng)險(xiǎn)處理成本最小原則。在處理風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候考慮成本最小，甚至可以接受風(fēng)險(xiǎn)。（3）風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡準(zhǔn)則。確定可接受風(fēng)險(xiǎn)的限度，可接受風(fēng)險(xiǎn)是指在項(xiàng)目中存在的一些可接受的、不可避免的風(fēng)險(xiǎn)。（4）社會費(fèi)用最小準(zhǔn)則。將風(fēng)險(xiǎn)的社會費(fèi)用與風(fēng)險(xiǎn)帶來的社會效益一同考慮，以社會費(fèi)用最小為原則。（5）風(fēng)險(xiǎn)成本效益比準(zhǔn)則。處理風(fēng)險(xiǎn)是考慮處理成本和風(fēng)險(xiǎn)受益相匹配，以最經(jīng)濟(jì)的資源消耗來保證項(xiàng)目的順利實(shí)施。
四、公共項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益評價(jià)
經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益評價(jià)是從資源合理配置的角度，分析項(xiàng)目投資的經(jīng)濟(jì)效率和對社會福利所做出的貢獻(xiàn)，從而評價(jià)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)合理性，適用于財(cái)務(wù)價(jià)格扭曲，財(cái)務(wù)現(xiàn)金流量不能全面、真實(shí)地反映項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，財(cái)務(wù)成本不能包含項(xiàng)目的全部資源消耗，從而財(cái)務(wù)效益不能包含項(xiàng)目產(chǎn)出的全部經(jīng)濟(jì)效果的項(xiàng)目。公共項(xiàng)目所提供的產(chǎn)品或服務(wù)，從項(xiàng)目的成本與收益的角度看，存在著很強(qiáng)的外部性，其財(cái)務(wù)現(xiàn)金流量不能全面、真實(shí)地反映項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，所以要進(jìn)行費(fèi)用效益分析。
識別公共項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用與經(jīng)濟(jì)效益就是要對項(xiàng)目所涉及的所有社會成員的有關(guān)費(fèi)用和效益進(jìn)行判別，也是全面分析項(xiàng)目投資及運(yùn)營活動耗用資源的真實(shí)價(jià)值，以及項(xiàng)目為社會成員福利的實(shí)際增加所做出的貢獻(xiàn)。識別的內(nèi)容有：直接或間接費(fèi)用和效益；內(nèi)部或外部費(fèi)用與效益；有形和無形費(fèi)用與效益以及項(xiàng)目的近期影響和可能帶來的中期或遠(yuǎn)期影響。經(jīng)濟(jì)費(fèi)用的計(jì)算應(yīng)遵循機(jī)會成本原則，分析項(xiàng)目所占有所有資源的其他最有效利用所產(chǎn)生的效益進(jìn)行計(jì)算。經(jīng)濟(jì)效益的計(jì)算應(yīng)遵循支付意愿原則和接受補(bǔ)償意愿原則。支付意愿原則用于對項(xiàng)目產(chǎn)出物正面效果的計(jì)算；接受補(bǔ)償意愿原則用于對項(xiàng)目產(chǎn)出物負(fù)面效果的計(jì)算。
公共項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益評價(jià)是市場經(jīng)濟(jì)體制下政府對公共項(xiàng)目進(jìn)行分析和評價(jià)的重要方法。要對公共項(xiàng)目正確作出經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益分析，需要對其費(fèi)用效益予以正確的識別與計(jì)量。在識別與計(jì)量過程中，需明確項(xiàng)目基本目標(biāo)，圍繞目標(biāo)進(jìn)行必要的情景分析，進(jìn)行有無對比分析，正確識別正面和負(fù)面外部效果，合理確定效益和費(fèi)用的空間范圍和時(shí)間跨度等。只有這樣，才能保證正確評價(jià)公共項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)合理性，為政府審批或核準(zhǔn)項(xiàng)目提供依據(jù)。
公共項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)評價(jià)內(nèi)容缺一不可，每種評價(jià)的指標(biāo)都能從不同側(cè)面科學(xué)地衡量項(xiàng)目的可行性，財(cái)務(wù)評價(jià)是從微觀盈利角度進(jìn)行分析，國民經(jīng)濟(jì)評價(jià)是從宏觀社會角度對整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)行以及為社會帶來的貢獻(xiàn)進(jìn)行分析，而風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)更是公共項(xiàng)目運(yùn)行之前必不可少的評價(jià)內(nèi)容，綜合這些評價(jià)得出的結(jié)果才能更好地為公共項(xiàng)目的運(yùn)行提供參考和幫助。
