我國地方政府投融資平臺的存在由來已久。2008年11月，為應對國際金融危機，我國政府實施了積極的財政政策，各地方政府投融資平臺如雨后春筍般涌現(xiàn)出來。同時，各界對日漸龐大的地方投融資平臺債務及由此引發(fā)的風險極為關注。鑒于此，本文分析了地方投融資平臺存在的問題以及形成的原因后，提出了打造地方投融資平臺的對策。
一、地方投融資平臺的問題
1.融資需求大。近幾年，各地城市基礎設施建設投資規(guī)模日益擴大，進度也越來越快。由于改善城市面貌既可以滿足社會需求，也能體現(xiàn)政績，因此，在政府的中長期規(guī)劃中，大都提出了大規(guī)模的城建投資計劃，提高了城市投資需求。政府投融資平臺作為融資和項目實施的主要載體，壓力巨大。
2.融資能力低。政府投融資平臺承擔大量的公益性項目，資金投入量大，基本無回報或收益極低。投融資平臺企業(yè)短期內承擔多個建設項目，往往需要大量舉債，有的甚至已超過了財務風險預警線。支撐巨額的財務費用，造血功能缺失。融資渠道單一，投融資平臺對外融資多以銀行的長短期商業(yè)貸款等負債方式進行，利用資本市場直接融資比例過低，受宏觀調控政策的影響極大。
3.盈利能力差。許多投融資平臺往往依賴于某個或某類政府投資項目而建立，僅僅承擔了投資項目的融資及建設職能，不能對建設的工程項目進行經營與管理，沒有形成真正意義上的符合風險與收益一體化要求的投融資主體資格，市場化投融資“借、用、管、還”的責任不清晰，難以形成投融資運營合力。因此，資金使用效率較低，沒有通盤考慮資源的整合利用和持續(xù)經營。
二、投融資平臺風險的原因
（一）內部動因
1.地方政府債務管理制度不規(guī)范。長期以來，地方政府建設性債務游離于現(xiàn)行財政體系之外，透明度和公開性極低。政府債務的統(tǒng)計、核算，特別是預警體系尚未建立，令決策層無法準確地掌握政府的所有投融資活動，統(tǒng)籌規(guī)范債務管理難度很大。地方財政部門只能對部分直接由財政部門償還的債務進行管理，地方人大也沒有對債務融資履行監(jiān)管職能，更談不上引入社會公眾參與的體制和機制，為投融資平臺債務的肆意擴張和財政風險的積聚創(chuàng)造了條件。
2.地方投融資平臺風險約束機制不健全。我國投融資平臺從體制上尚未擺脫對政府部門的依附，項目的決策權不在各投融資平臺。地方投融資行為屬于“準財政”行為，出現(xiàn)債務風險也將最終由財政承擔。因而，在“借、用、還”不統(tǒng)一和“責、權、利”不清的情況下，盲目舉債、多頭管理。各平臺公司極易忽略完善自身的規(guī)范性考核辦法和建立相關的管理和監(jiān)督制度，投融資的風險約束機制建設更是無從談起。
3.地方政府政績考核機制有偏差。長期以來，地方GDP增長速度、就業(yè)、投資規(guī)模等往往是評價地方政府業(yè)績的重要內容。各級地方政府官員早已習慣于把本地投資增長快、投資規(guī)模大，融資平臺多、融資額度大等作為其任期內工作業(yè)績的主要內容，而較少地關注本屆政府對資源的使用是否高效，對財力的配置是否合理等實質問題。在這種存在偏差的政績考核機制下，官員要想在短期內做出引人矚目的政績，借債就成為一種突破已有預算約束的最佳策略。
4.政治周期效應催生地方負債規(guī)模。以官員任期制為基本特征的政治周期也對地方投融資債務風險產生重要影響。本屆政府極力融資搞建設，償債責任卻轉嫁給下屆乃至多屆后續(xù)政府。這種現(xiàn)象與經濟學中的“蛛網效應”極為類似。如果一屆政府既不償付本金，也不支付全部利息，即償債效率小于借債效率，則地方債務規(guī)模越來越大。
（二）外部誘因
1.受地區(qū)城市化、工業(yè)化發(fā)展驅使。我國地方政府投融資平臺引發(fā)的政府性債務風險，它的形成和積聚與地區(qū)城市化、工業(yè)化發(fā)展存在緊密相連的因果循環(huán)關系。地方政府構建投融資平臺舉借債務有了經濟上的可行性，其舉借債務的規(guī)模也會因經濟的繁榮、城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展而不斷積累，引發(fā)地方政府財政風險。
2.受國內外經濟及政策環(huán)境影響。2008年下半年爆發(fā)的國際金融危機催生了地方投融資平臺的快速發(fā)展。為應對金融危機，2008年11月我國政府實施積極的財政政策，出臺了4萬億元的刺激計劃，其中，中央僅承擔1.18萬億元，其余部分都要求地方政府給予配套資金支持和稅收優(yōu)惠。
3.受體制因素影響。一方面，我國《預算法》規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！钡胤秸疅o法通過公開、透明與合法渠道實現(xiàn)市場融資。因此，只有借助投融資平臺。另一方面，1994年分稅制體制改革后，地方事權過多與財力不足的矛盾在基層政府表現(xiàn)得越來越突出?；鶎诱狈Ψ€(wěn)定可靠的收入來源。
三、地方融資平臺的打造
根據(jù)統(tǒng)一化的政府融資平臺、市場化的國資管理平臺、政策性的產業(yè)投資平臺、先導性的創(chuàng)業(yè)引導平臺的總體戰(zhàn)略定位，建議采取以下措施打造投融資平臺。
1.切實增強平臺融資能力。擴充資產規(guī)模。充分運用政府可以合理支配的資金和資源，擴大政府獨資或控股投資公司的資產規(guī)模和現(xiàn)金流量。優(yōu)化資源配置，增強融資能力。拓寬融資渠道，進一步發(fā)揮現(xiàn)有商業(yè)銀行的信貸資金優(yōu)勢，為重點項目提供融資便利。積極爭取政策性貸款，完善政府投融資公司的融資擔保體系，建立良好的社會信用環(huán)境。擴大直接融資，創(chuàng)新直接融資方式。
2.創(chuàng)新投融資體制和模式。一是充分發(fā)揮各級投融資平臺公司的融資功能。各級投融資平臺公司要以項目建設為紐帶，加強與各金融機構、社會資本的聯(lián)系與合作。二是各投融資平臺公司要加強與金融機構對接，用好用活金融政策，構建良好的銀企合作機制，提升融資能力，爭取金融機構信用評級、銀團貸款、融資授信等支持。三是積極支持配合金融機構創(chuàng)新金融產品，探索“按揭”融資模式。
3.制定先行先試的投融資政策。抓住區(qū)域發(fā)展政策，制訂重點建設項目融資規(guī)劃。制定和落實投融資政策，用“先行先試”的手段，努力構建地方投融資體制改革的政策支撐體系。加快研究制定投資項目管理、特許經營權管理等政策措施，規(guī)范和強化政府投資管理，加強投融資宏觀調控，營造投融資要素合理流動的市場環(huán)境，為政府融資創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。
4.加強對政府投融資平臺的監(jiān)管。加強政府規(guī)劃和政策引導，各投融資平臺企業(yè)要按照當?shù)貒窠洕蜕鐣l(fā)展中長期規(guī)劃，編制企業(yè)發(fā)展規(guī)劃和項目建設計劃。建立健全企業(yè)法人治理結構，形成科學完備的董事會、監(jiān)事會決策機制和監(jiān)督制衡機制。建立激勵機制，對經營性業(yè)務的管理,以定量考核為主,定性考核為輔,主要考核經營績效指標完成情況。強化投資風險約束機制。建立監(jiān)管機制，規(guī)范投資項目審批，重大項目實施日常財務監(jiān)管。有效杜絕違規(guī)違紀現(xiàn)象，切實防范政府債務風險。
