從上世紀(jì)80年代開始，中國高校經(jīng)歷了一系列的變革，這些舉措引發(fā)了學(xué)者對高校治理的研究興趣。目前，對我國高校治理的研究還處在初級階段，國內(nèi)相關(guān)著作非常少。筆者通過對中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫（CNKI）進(jìn)行搜索發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)文章都是僅就某一個方面進(jìn)行研究，全面系統(tǒng)進(jìn)行分析的文章非常少。在查閱大量文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，筆者發(fā)現(xiàn)學(xué)界主要研究了高校治理的概念，認(rèn)識到科學(xué)合理的高校治理的重要性，研究了中國高校治理的發(fā)展歷程，在對國外知名大學(xué)治理模式進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上，提出了中國高校治理存在的問題以及解決問題的建議。本文將從下述幾個方面對我國高校治理研究情況進(jìn)行文獻(xiàn)綜述。
一、關(guān)于高校治理概念及發(fā)展歷程的研究
“治理”在引入高等教育領(lǐng)域前，已被其他科學(xué)領(lǐng)域所廣泛運用。在我國高校治理和大學(xué)治理兩個概念往往通用。趙成認(rèn)為公共管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)是高校治理的主要淵源，高校治理的研究主要借鑒于公司治理的研究方法和框架。{1}作為舶來品，“高校治理”的準(zhǔn)確內(nèi)涵值得探討。西方學(xué)術(shù)界也是在近些年才從治理角度研究大學(xué)管理問題。美國學(xué)者科爾森的《大學(xué)和學(xué)院的治理》是第一本研究大學(xué)治理的著作。1973年，卡耐基高等教育委員會將大學(xué)治理定義為“作決策的結(jié)構(gòu)和過程，從而區(qū)別于行政和管理”。{2}Robert Birnbaurm認(rèn)為大學(xué)包含行政和教師兩大體系，大學(xué)治理的主要作用就是平衡這兩個體系。在我國真正提出“大學(xué)治理”的是張維迎教授。2004年張維迎教授在《大學(xué)的邏輯》一書中從大學(xué)的理念與治理、終身教職的理想與實現(xiàn)、學(xué)術(shù)自由與學(xué)術(shù)規(guī)范等方面提出大學(xué)的邏輯，指出高校治理的基本問題在于高校治理結(jié)構(gòu)的改革。此后，大學(xué)治理成為研究熱點。謝敏、鄭哲認(rèn)為大學(xué)治理是一個動態(tài)概念，它包括過程和結(jié)果兩個部分：過程指的是制度安排；結(jié)果是為了實現(xiàn)大學(xué)目標(biāo)的理念和目標(biāo)本身。{3}張佳春、李壽喜、陳月圓認(rèn)為高校治理是指為了確保高校制定出正確的政策與目標(biāo)，并在其實施時監(jiān)督其過程，而制定出的評價全體參與者的一種機(jī)制。{4}蔡文伯,楊瑞旭認(rèn)為大學(xué)治理是大學(xué)組織內(nèi)部管理與外部制度環(huán)境互動的過程，更加突出大學(xué)組織內(nèi)、外部行為的關(guān)聯(lián)性。大學(xué)治理核心是處理好政府與大學(xué)、市場與大學(xué)、學(xué)術(shù)共同體與大學(xué)之間的關(guān)系。{5}丁萬星等人從法理學(xué)角度出發(fā)認(rèn)為高校治理主要分外部和內(nèi)部兩方面的內(nèi)容：外部治理研究的是高校和政府之間的關(guān)系；內(nèi)部治理研究的主要是學(xué)術(shù)權(quán)利、行政權(quán)力和監(jiān)督權(quán)利。{6}
蔡文伯，楊瑞旭對我國現(xiàn)代大學(xué)治理歷史進(jìn)行了回顧：改革開放以前，我國高校完全受政府控制，政府既是舉辦人，也是管理人，市場和社會力量無法介入大學(xué)管理，高等教育發(fā)展受到制約。改革開放以后，我國高等教育快速發(fā)展。1985年5月27日中共中央頒布了《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，高校擁有更大的辦學(xué)自主權(quán)，政府的職能不再是高校管理者，而是為高等教育發(fā)展提供政策、法律法規(guī)的服務(wù)。此外，將更多權(quán)力由中央下放到地方政府，地方辦學(xué)積極性顯著提高。1998年頒布了《中華人民共和國高等教育法》,將高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)以法律形式確定下來。其中的第30條規(guī)定:“高等學(xué)校自批準(zhǔn)之日起取得法人資格,高等學(xué)校的校長為高等學(xué)校的法定代表人。高等學(xué)校在民事活動中依法享有民事權(quán)利,承擔(dān)民事責(zé)任?！?010年國家發(fā)布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010―2020年）》，提出要“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”，用16個字表達(dá)為：依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與。{5}從中可以看出，政府和大學(xué)的最終目的都是培養(yǎng)出更多更好的人才，為國家發(fā)展和社會進(jìn)步貢獻(xiàn)力量。
二、關(guān)于國外大學(xué)治理模式的研究
研究者們主要對美國、英國、法國、加拿大、新加坡，等國知名高校的管理結(jié)構(gòu)和管理模式進(jìn)行了描述。曹叔亮從大學(xué)分類、大學(xué)招生制度、大學(xué)管理與運行、高等教育組織及認(rèn)可制度對美國大學(xué)治理進(jìn)行了分析。根據(jù)辦學(xué)特色，美國的高校大致分為三類：第一類是兩年制學(xué)院，即社區(qū)學(xué)院；第二類是四年制學(xué)院，它又分為文理學(xué)院或文科學(xué)院和獨立的?？茖W(xué)院兩類；第三類是綜合性大學(xué)，它們的規(guī)模龐大涵蓋文理、工程與技術(shù)、商科、國際問題、衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)、家政、建筑等多個學(xué)科。美國高等院校按錄取標(biāo)準(zhǔn)或政策可分為四類招生政策：開放性的招生政策、“最低限度篩選”的招生政策、有選擇性的招生政策、競爭性的招生政策。通常美國的大學(xué)都設(shè)有董事會，董事會可以按照自己的方式管理學(xué)校，董事會將行政權(quán)力交給校長，校長是首席行政長官。美國高等院校教師的職稱分為：教授、副教授、助理教授和講師4級，不同學(xué)校各職稱教師分布也不相同。教師的聘任分為非終身聘任和終身聘任兩種方式。一系列非官方資源性聯(lián)合團(tuán)體如美國高等教育理事會、美國學(xué)院聯(lián)合會等對美國教育的發(fā)展方向和教育質(zhì)量有重大影響。{7}
臧日霞分析了英國當(dāng)前實行的高等教育基金委員會治理模式。20世紀(jì)90年代，英國結(jié)束了大學(xué)撥款委員會模式，改為實行基金委員會模式。英國高等教育基金委員會是英國高校的資助機(jī)構(gòu)，它要求各高校承擔(dān)資金開支的績效責(zé)任，也對高校的科研和教學(xué)等方面有一定程度的影響。各個高校要與各基金委員會簽署財政備忘錄，保證資金按照既定用途使用，同時對高校進(jìn)行風(fēng)險評估，確保高校有資金償還能力?；鹞瘑T會制定一系列可以量化的指標(biāo)對高校進(jìn)行審查和績效問責(zé)。英國的高等教育基金委員會通過財政手段對大學(xué)進(jìn)行監(jiān)督和審計，從而保障高等教育教學(xué)和科研的質(zhì)量。但這一模式也存在不足之處，那就是使高校無法實現(xiàn)真正意義上的自治。{8}
陳通等人對法國高校的四種典型的治理模式進(jìn)行比較分析，這四種高校治理模式分別是：校長與行政委員會共同治理、校長盡量少參與大學(xué)內(nèi)部治理、行政人員在校長集權(quán)下各負(fù)其職并團(tuán)結(jié)合作、校長充分平衡教職員工的利益和大學(xué)戰(zhàn)略關(guān)系。每種治理模式中校長、教務(wù)長、院長和代表團(tuán)里的權(quán)力和關(guān)系都不盡相同。{9}
王雁對加拿大的大學(xué)治理模式進(jìn)行了分析。加拿大政府不對大學(xué)管理進(jìn)行干預(yù)，只負(fù)責(zé)撥付教育經(jīng)費，大學(xué)有高度的自治權(quán)，崇尚學(xué)術(shù)自由。加拿大高等院校一般設(shè)有管理董事會和教務(wù)會，其中管理董事會擁有行政權(quán)力，而教務(wù)會則擁有學(xué)術(shù)性事務(wù)的管理權(quán)力。王雁認(rèn)為加拿大的大學(xué)治理模式有以下特點：董事會、教務(wù)會、校長等之間權(quán)責(zé)劃分明確且相互制衡；加拿大健全的法律法規(guī)使依法治校得以實現(xiàn)；加拿大高校以學(xué)生為本，實行教師民主治校；高度自由的學(xué)術(shù)氛圍。{10}
此外，郭偉展等人也介紹了美國、英國、澳大利亞、新加坡等國家高校治理情況。
許多國外高校治理的經(jīng)驗非常值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，學(xué)者們對國外高校治理模式的研究成果和結(jié)論對研究我國高校治理模式、促進(jìn)我國高校治理的進(jìn)一步發(fā)展有非常大的借鑒價值。
三、關(guān)于目前我國高校治理中存在問題的研究
1.社會力量參與高校治理的程度很低。我國高校與社會的融合度越來越高，這使得高校的利益相關(guān)者除了教職工、學(xué)生和政府外，還包括社會。這必然會使得社會中間力量在一定程度上參與高校治理。王建華、鐘和平認(rèn)為受制度、資金和傳統(tǒng)觀念等因素的制約，我國社會組織參與高校治理面臨著缺乏主動性、社會力量的管理權(quán)被淡化、社會參與的監(jiān)督―評估―反饋機(jī)制不健全和參與力度不夠的困境。{11}
2.高校內(nèi)各種權(quán)利不能相互制衡。郭宏通過研究發(fā)現(xiàn)我國的行政權(quán)利和學(xué)術(shù)權(quán)利嚴(yán)重不平衡，行政權(quán)利高度集中在校長和黨委書記手中，教授的學(xué)術(shù)決策力受到限制。此外，高校各個院系和教職員工缺乏自主權(quán)，教職工代表大會的權(quán)利也不能充分發(fā)揮。{12}
3.高校的激勵與約束機(jī)制不健全。目前我國高校教育評估體系主要由辦學(xué)準(zhǔn)入評估、辦學(xué)監(jiān)管評估、資源投入評估構(gòu)成。它是促使我國高校今年快速發(fā)展的因素之一，對辦學(xué)方向起到了引導(dǎo)作用，也提高了教職工的工作積極性。但是該評估體系中評估指標(biāo)的設(shè)置仍有待完善。王寰安認(rèn)為在高校治理改革中國家很難把握好控制與放權(quán)的程度，對高校的控制程度過高，會使高校辦學(xué)的積極性降低，不能靈活調(diào)整教學(xué)和科研工作來及時準(zhǔn)確地向社會輸送所需要的人才；若放棄對高校的直接控制，只通過教育評估結(jié)果來對高校進(jìn)行調(diào)控，則可能對高校產(chǎn)生負(fù)激勵，同樣不利于高等教育的發(fā)展。{13}
4.高校財務(wù)信息披露不充分。郭宏等人通過比較歐美國家和我國的大學(xué)治理情況發(fā)現(xiàn)，我國高校的財務(wù)信息只上報給教育主管部門和財政部門，而作為高校重要利益相關(guān)者的教師、學(xué)生和其他相關(guān)社會團(tuán)體對高校的財務(wù)信息知之甚少，而美國等一些西方發(fā)達(dá)國家的高校財務(wù)信息會像上市公司那樣進(jìn)行披露，以方便公眾進(jìn)行監(jiān)督。
四、改革、優(yōu)化我國高校治理的建議
1.完善高校治理結(jié)構(gòu)。大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為我國大學(xué)治理的關(guān)鍵是建立現(xiàn)代大學(xué)制度，而重構(gòu)高校治理結(jié)構(gòu)是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的基礎(chǔ)。從文獻(xiàn)上來看，學(xué)者們從不同的角度探討了高校治理結(jié)構(gòu)，王衛(wèi)星通過分析高校治理結(jié)構(gòu)缺失的原因后，建議從以下幾方面構(gòu)建高校治理結(jié)構(gòu)：一是多方面進(jìn)行融資，除了國家財政撥款外，鼓勵民間資本和外資投入到高校中來；二是理順高校的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，阮艷平、畢正華也認(rèn)為應(yīng)該通過產(chǎn)權(quán)制度改革來建立有效的高校國有資產(chǎn)管理制度；三是借鑒公司治理的研究成果，成立高校董事會，下設(shè)學(xué)術(shù)等委員會，同時聘請校外人員做獨立董事。郭宏等人還建議要設(shè)計出學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)績考評指標(biāo)體系，優(yōu)化激勵―約束機(jī)制。吳啟迪等人還建議要強(qiáng)化學(xué)術(shù)權(quán)，實現(xiàn)“教授治學(xué)”，平衡學(xué)術(shù)權(quán)和行政權(quán)，克服高校行政化傾向。
從法理學(xué)角度出發(fā)，丁萬星、方敏等人主張全面落實《教育法》、《教師法》、《高等教育法》等相關(guān)法律規(guī)定，并運用法學(xué)相關(guān)理論分析了我國高校各種權(quán)利的合理配置與制約，一方面應(yīng)通過立法的形式保障學(xué)校的自主辦學(xué)的權(quán)力，同時也應(yīng)該規(guī)定學(xué)校要對其決策權(quán)負(fù)法律責(zé)任；另一方面，各個高校應(yīng)該制定出符合本校實際情況的大學(xué)章程，在章程中明確賦予董事會、學(xué)術(shù)委員會、黨代會、職代會等高校相關(guān)利益者和團(tuán)體應(yīng)有的權(quán)力，并在高校的日常運作中嚴(yán)格按照章程執(zhí)行。
高校內(nèi)外各利益相關(guān)者均應(yīng)積極參與到高校治理中來，是高校治理結(jié)構(gòu)改革的重要內(nèi)容。劉承波等認(rèn)為加大社會參與力度，要將政府對學(xué)校的管理從微觀層面向宏觀層面調(diào)整，并且政府應(yīng)吸收教育界以外的人事和團(tuán)體一同進(jìn)行決策和管理。此外要借鑒國外經(jīng)驗大力發(fā)展各種教育中介組織，使其中介和協(xié)調(diào)作用得到充分發(fā)揮。同時要加深高校與企業(yè)、行業(yè)部門的合作關(guān)系，使雙方資源都能得到充分利用。{14}
2.完善高校內(nèi)部控制。高校治理結(jié)構(gòu)解決了高校所有利益相關(guān)者的權(quán)力、職責(zé)和利益的劃分，是內(nèi)部控制有效進(jìn)行的基礎(chǔ)，內(nèi)部控制所起的作用是內(nèi)部管理監(jiān)控。韓玲、陳鵬程、熊美欣等人主要從會計和審計的角度進(jìn)行研究。他們認(rèn)為，首先要找到高校治理結(jié)構(gòu)與內(nèi)部會計控制的對接點，制定出全面的、切實可行的高校內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度、財務(wù)規(guī)章制度；同時完善財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、稅收監(jiān)督、銀行監(jiān)督、物價監(jiān)督等外部監(jiān)督體系和內(nèi)部審計體系。熊美欣還特別強(qiáng)調(diào)內(nèi)部審計的重要性，她認(rèn)為內(nèi)部審計涵蓋了高校內(nèi)部過程審計、戰(zhàn)略審計、風(fēng)險審計等多方面內(nèi)部職能審計，滲透于高校治理的各個方面，完善的內(nèi)部審計是保證高校治理順利進(jìn)行的有效工具和手段?？茖W(xué)的內(nèi)部審計需要突破傳統(tǒng)認(rèn)識，創(chuàng)新審計制度，改進(jìn)審計方法，加強(qiáng)審計專業(yè)人員的配置。{15}
3.加強(qiáng)文化建設(shè)。高校文化是高校的靈魂和血脈，是實現(xiàn)高校職能的動力源泉和精神力量。健康積極的高校文化能對大學(xué)治理起到良好的促進(jìn)作用。賴明谷認(rèn)為高校文化是高校治理的靈魂。高校文化建設(shè)應(yīng)該以人為本，由“以教學(xué)為中心”向“以育人為中心”轉(zhuǎn)變。在推行制度的同時溶入文化氛圍的培養(yǎng)，使強(qiáng)制執(zhí)行制度逐漸變?yōu)樽杂X遵循制度。要將國外高等教育的先進(jìn)經(jīng)驗與悠久的中華文化結(jié)合在一起，培育獨具活力的文化氛圍。郭慶認(rèn)為在措施方法上，必須將精神文化建設(shè)、物質(zhì)文化建設(shè)、行為文化建設(shè)和制度文化建設(shè)貫穿高校辦學(xué)治校的各方面和各環(huán)節(jié)。在監(jiān)督檢查上，必須建立健全大學(xué)文化考核評價體系和激勵機(jī)制，把大學(xué)文化建設(shè)納入學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略，納入干部任期目標(biāo)和考核體系。{18}
