20世紀80年代以來，我國城鄉(xiāng)隨著以市場經(jīng)濟為導向的改革開放，出現(xiàn)了大批勞動力跨區(qū)域遷移流動的現(xiàn)象。浙江省瑞安市是全國百強縣之一，經(jīng)濟實力一直列溫州前茅，瑞安的市場改革起步較早，商品經(jīng)濟活動異?；钴S，引來了全國各地大量的“淘金者”與“打工者”，他們既給瑞安市的經(jīng)濟建設提供了豐富的勞動力資源，又給當?shù)氐娜丝诠芾韼硪欢ǖ膲毫Γ@種川流不息的人口流動，無論現(xiàn)在或?qū)恚际俏覀兲貏e需要重視和研究的現(xiàn)實課題。
流動人口是一種特定的社會經(jīng)濟現(xiàn)象。一個地區(qū)或城市實際人口數(shù)量的增減、構成的變化，始終包含著外來人口的狀況，他們的活動對流入地和流出地的人口發(fā)展以及社會經(jīng)濟文化等各方面的發(fā)展都有著不同的作用和影響。在我國現(xiàn)行戶籍管理制度的情況下，所謂流動人口是相對城市常住人口而言的，專指離開常住戶籍所在地、跨越一定的行政轄區(qū)邊界、在某一地區(qū)滯留一定時間、從事各種活動的人口。因此，流動人口也常被稱做外來人口、暫住人口。
一、瑞安市流動人口的分布與構成特點
瑞安市的外來人口主要集中在城郊結合部和經(jīng)濟較為發(fā)達的集鎮(zhèn)，從瑞安東北部的場橋沿梅塘公路、塘河兩岸到城關東門與從飛云沿56省道至馬嶼一帶是瑞安市流動人口的主要分布地帶，流動人口數(shù)約占到全市流動人口的80％。其中，安陽街道、塘下鎮(zhèn)、莘塍街道、飛云街道、仙降街道、汀田街道是瑞安市流動人口的五大集聚區(qū)，也是流動人口管理的重點區(qū)域。
根據(jù)統(tǒng)計，2011年瑞安市登記在冊的流動人口總數(shù)達到548370人。其中，安陽鎮(zhèn)有119219人，塘梅公路沿線及塘河兩岸地區(qū)有247392人，飛云經(jīng)仙降至馬嶼鎮(zhèn)沿老56省道一帶有112004人。2001年全市登記在冊流動人口僅220452人，2002年為270697人，10年間流動人口翻了一番。這些僅是流動人口管理所的統(tǒng)計數(shù)字，加上未登記在冊的流動人員和散居鄉(xiāng)村的流動人口，估計全市流動人口在今年超過60萬。瑞安市流動人口服務管理局2011年3月21日統(tǒng)計報表顯示，在全市省外流入人口中，來源地主要集中在江西、貴州、四川、安徽、湖北、湖南、河南、重慶等省份，流動人口數(shù)均在2萬人以上，合計為484019人，占了全市省外流入人口總數(shù)的88.27％，居首位的是江西省、流入人口達121752人，占省外流入人口22.20%，其次是貴州省占19.97%，四川省占13.80%，安微省占9.94%，湖北省占7.26%，湖南省占6.18%，河南省占5.15%，重慶市占3.87%，還有福建省、云南省、陜西省分別占1.37%、1.45%、1.16%，其他省份共占3.12%，來自浙江省內(nèi)的有25424人、占4.64%。
據(jù)第六次全國人口普查統(tǒng)計，2010年11月1日零時，瑞安市常住人口有142.47萬人，男女性別比為109.25：100，人口自然增長率6.58‰，人口密度為1121人/平方公里，呈現(xiàn)東密西稀分布。可見，除去外出經(jīng)商、學習人員，在本土生活、工作的瑞安人達100萬人，在瑞安大地上，每三個居住人口中就有一個是流動人口，流動人口占到居住人口的1/3，在東部發(fā)達地區(qū)，流動人口分布的密度更高。無論從何種意義上說，這些流動人口已經(jīng)成為瑞安市社會經(jīng)濟活動中不可忽視的重要力量，他們對全市的城市建設和企業(yè)生產(chǎn)有著舉足輕重的作用。近幾年來，瑞安市的流動人口逐漸增多，并隨著經(jīng)濟的景氣情況略有波動，呈現(xiàn)出以下幾大特點：
1.工作、居住集中在城郊結合部，并有向農(nóng)村集鎮(zhèn)擴散的趨勢。瑞安縣城原來比較小，l987年縣改市后，縣城急劇膨脹，周邊的衛(wèi)星鄉(xiāng)鎮(zhèn)并入城關，眾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建在城郊，舊城的老廠都移址城郊，另外安陽新區(qū)、瑞祥新區(qū)又一直處在開發(fā)建設之中，附近是瑞安經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，這些地方適宜流動人口從事的職業(yè)和就業(yè)崗位相對較多，工資收入也比較高，目前大部分的勞動力都集中于此，這里的流動人口近20萬人，占全市流動人口的近1/3。
改革開放以來，瑞安市的民營企業(yè)發(fā)展迅速，基本完成了初步的原始積累，商品經(jīng)濟興旺發(fā)達，農(nóng)村城市化進程大大加快，這些發(fā)展既離不開流動人口的辛勤勞動，同時又為他們提供了大量的就業(yè)機會。最近幾年，農(nóng)村集鎮(zhèn)的流動人口迅猛增多，就連地處西部山區(qū)的湖嶺鎮(zhèn)2011年已有7867人登記在冊，甚至連地處海島的北麂每年流動人口都在500人以上。很顯然，流動人口已經(jīng)向廣大的農(nóng)村逐漸擴散，呈現(xiàn)出由點及面的分布趨勢。
2.從業(yè)領域相對集中，以血緣、地緣和業(yè)緣關系為基礎集聚。雖然瑞安市的流動人口增速較快，但他們的從業(yè)領域卻相對集中。據(jù)不完全統(tǒng)計，流動人口的職業(yè)分布中，服務類行業(yè)，生產(chǎn)、運輸設備操作及有關人員占52%；商業(yè)、服務業(yè)人員占20.6%；農(nóng)林牧漁水利業(yè)人員占18.4%；專業(yè)技術人員僅占4.9%。這一方面說明流動人口的從業(yè)領域比較狹窄、集中，另一方面也反映出其職業(yè)分布的雙向特征，即就業(yè)的勞動力要么在第二產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)第一線從事以體力勞動為主的工作，要么是在第三產(chǎn)業(yè)的服務領域從事商業(yè)、餐飲業(yè)、修理業(yè)及居民服務等各類服務活動。從流動人口的年齡看，主要集中在15~34周歲、占69.5%。
如此眾多的外來勞動力慕名來到溫州、駐足瑞安，為了生存與發(fā)展的需要，逐步形成了以血緣、地緣及業(yè)緣為紐帶的集聚現(xiàn)象。這種集聚大體源于兩個方面的原因：一是相當多的外來勞動力是在同鄉(xiāng)、同族、同村的介紹或帶領下來到瑞安，不斷形成連帶、擴散的態(tài)勢，導致血緣、地緣及業(yè)緣集聚的必然結果；二是在人生地不熟的環(huán)境中站住腳、扎下根，最可靠、也是最簡潔的方式就是依血緣、地緣及業(yè)緣聚居。為方便流動人口來往，在瑞安市的膠鞋基地仙降街道、塘下鎮(zhèn)，還專線開辟了至江西九江、貴州、河南等地的客運線路。
3.長期滯留者漸多，“舉家遷移”現(xiàn)象日益普遍。目前，在瑞安居住達半年以上的外來從業(yè)人員約占全部外來從業(yè)人口的67.3%，這說明盡可能地長期居留是外來勞動力的一個基本特征。其中，從事廢舊物資回收、修理、餐飲和其他各種服務業(yè)的流動人口60%以上在瑞安居住達半年以上；工業(yè)企業(yè)部門中的流動人口長期居留者的比例高達72.5%；由于季節(jié)性和周期性的特點，建筑業(yè)裝飾行業(yè)中長期滯留者的比例稍低，但也超過半數(shù)(52.5%)。大多數(shù)外來從業(yè)人口能夠在瑞安市長期滯留，說明他們所從事的工作和勞動是城市建設和居民生活所需要的，同時對流動人口自身也有益處?？梢赃@樣說：只要有需求，他們就愿意提供服務；只要有收入，他們就會長期做下去。這也反映了外來人員擇業(yè)就業(yè)的一種普遍心態(tài)。
從有關資料看，在溫州長期滯留的流動人口中，約有1/3以上的人生活在“純外來人口的家庭戶”中，瑞安亦不例外。與前些年相比，有越來越多的外來從業(yè)人口在瑞安逐步扎根，流動人口中“舉家遷移”赴瑞安的現(xiàn)象正在不斷增多和日益普遍。毫無疑問，外來勞動力單身來瑞安打工賺錢與拖家?guī)Э诰蜆I(yè)生活是有很大區(qū)別的，對社會的影響也有很大的不同，如孩子托管、就學、社會保障、環(huán)境承載力等。
4.整體文化素質(zhì)逐漸提高，少數(shù)高素質(zhì)人才成為業(yè)務骨干。在瑞安市的外來從業(yè)人口中，具有初中文化程度的人口比例最高，達至53.45%，其次是小學和高中文化程度者，分別占29.34%和6.97%；大專以上文化程度和文盲、半文盲這兩極人員的比例都低，分別為1.49%和8.75%。由此可見，就流動人口本身而言，其整體文化素質(zhì)明顯偏低。但在最近幾年，外來勞動力的教育程度逐漸提高，許多素質(zhì)較好的流動人口鍛煉成為業(yè)務骨干，工作中能獨擋一面。例如在溫州美富達工藝品有限公司，其營銷人員、翻譯都由來自湖北的大學生充當，很多民辦學校、職業(yè)中學也招聘了不少外地大學生。在華峰集團，外來人員反而成為企業(yè)管理層的骨干員工。
即便如此，外來勞動力在瑞安市尋找工作時，對高層次就業(yè)崗位的選擇余地還是非常小，絕大多數(shù)只能從事那些技術含量低、“臟、累、差、險”和本地人不愿做的工作。因此，流動人口的就業(yè)狀況可以概括為“五多”，即體力勞動者多、基礎服務業(yè)中的就業(yè)者多、低工資就業(yè)者多，周期性和季節(jié)性就業(yè)者多，“臟、累、差、險”工種的就業(yè)者多。
二、瑞安市流動人口管理工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)
瑞安市城市建設的突飛猛進和經(jīng)濟快速增長的強大勢能，吸引著浙江周邊各省的大批流動人口。流動人口的不斷增多是瑞安市經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，龐大的流動人口給瑞安市經(jīng)濟的可持續(xù)增長和市場的進一步繁榮注入了新的活力，提供了必不可少的人力資源。但是，由于流動人口大多屬于盲目、無序流動，現(xiàn)階段還難以控制流動人口的超量涌入，過剩的流動人口必將產(chǎn)生一定的社會治安問題。在瑞安市的流動人口中，普遍存在著“盲目找工多，違法犯罪多，未婚同居多，超生家庭多，傳染疾病多”等諸多問題，對流動人口的管理已經(jīng)成為瑞安市社會治安綜合治理的重點和難點，這些問題集中表現(xiàn)在以下三個方面：
第一，流動人口的違法犯罪問題突出，防范較難。近年來，瑞安市流動人口數(shù)量隨著全市的經(jīng)濟發(fā)展逐年遞增，流動人口犯罪也不斷增多，流動人口的犯罪量占到全市犯罪總量的90%以上。種種事件表明，流動人口中存在的許多負面影響，已嚴重影響城市社會治安，若不認真對待，及時采取相應的對策，將會妨礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革和建設的進一步發(fā)展。從整個社會情況看，對流動人口的犯罪防治還存在著打擊力度不夠、法制建設滯后、管理力度不足、職責權限不清、基礎工作薄弱等問題。
誠然，在瑞安市社會經(jīng)濟的快速發(fā)展中，難免會在人口管理中出現(xiàn)各種各樣的漏洞和問題，但像一些企業(yè)使用流動人員，只看到他們廉價的一面，不重視管理和教育，甚至違法錄用流動人口；對私房管理的法規(guī)執(zhí)行不力，一些舊房和商品房在搬家前后或出售以前出租給流動人口居住，許多私房和出租房成為藏污納垢的場所；相當多的企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中只講經(jīng)濟效益，忽視治安防范，成為盜竊犯罪的作案對象等現(xiàn)象，都是需要引起注意的。
第二，流動人口的計生管理信息不靈，難見成效。計劃生育是我國的一項基本國策。瑞安市外出經(jīng)商人數(shù)眾多，政府對轄區(qū)內(nèi)的常住人口的計生工作要花費很大的精力，管理難度較大，很難顧及流動人口的計劃生育管理，在財力、精力投入上都顯得嚴重不足。前些年，流動人口的計劃生育工作幾乎是個空白點。流動人員計生工作中問題較多的是流動人口中的育齡婦女，特別是已婚育齡婦女的生育行為。由于流動人口女性戶口在外地，他們理應遵從流出地的計劃生育政策，但他們遠離家鄉(xiāng)，當?shù)赜媱澤块T鞭長莫及，對他們管理不便，而她們又不受當?shù)赜媱澤臈l例嚴格約束，加上自身的流動性、隱蔽性特點，容易出現(xiàn)無證生育或超生。
在瑞安市的流動人口中，育齡婦女占了流動人口的1/3，他們大多來自偏僻的山區(qū)，文化素質(zhì)差，自我管理能力弱，特別是夫妻雙雙來打工的舉家遷移隊伍，稍不留神就長成超生游擊隊。同時，流動人口的居住條件差，用工單位一般沒有能力解決務工人員的住所，流動人口只有就近合租附近的舊房、工棚和廠邊棄屋，甚至男女混居，客觀上為非法同居、未婚先孕提供便利。如飛云街道坳頭村，村常住人口僅509人，而流動人口達700多人，流動人口只能生活在擁擠的環(huán)境中，個別婦女甚至生一個扔一個，導致了流動人口計生管理的嚴重失控。
針對瑞安市流動人口中計生工作的種種問題，有關職能部門曾提出多種解決辦法，加大管理力度，但工作的開展并不順利，效果并不令人滿意，也許這并不是一兩個部門的事情，而是一個綜合性的社會問題，需要全社會的共同關注。
第三，一些流動人口拉幫結派，與當?shù)厝罕娒茈y調(diào)和。雖然瑞安的商品經(jīng)濟發(fā)育較早，整個社會的開放度較高，對流動人口較為寬容、易于接納，并能平等相待。但是，對于流動人口由于其獨特的生存空間和生活方式，物以類聚，人以緣合，他們勢必形成自己的小團體、小幫派。這一方面是出于相互照顧的需要，另一方面是為壯大自己的力量，維護自己的利益。所以，流動人口仍然很難真正融入當?shù)氐纳鐣?。隨著流動人口的增多，力量不斷得到發(fā)展壯大，不少流動人口拉幫結派、恃強威嚇，給地方治安造成威脅。對流動人口拉幫結派現(xiàn)象，要嚴密監(jiān)視其活動去向，防止他們向群體性事件、犯罪團伙、盜竊集團發(fā)展。
三、加強流動人口管理的方法與對策
流動人口增多及其所帶來的問題，是新形勢下的新問題，不能用老思路、老觀念、老方法來對待和處理，而應該有一些新思路、新觀念、新方法。說到底，就是要特殊問題特殊對待、特殊處理。
我們國家產(chǎn)生人口大規(guī)模流動的原因在于社會經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，全國各個地區(qū)人口的生活水平和生存質(zhì)量存在著巨大的差距。國家實行的改革開放，既為資源(包括人力資源)的優(yōu)化配置和生產(chǎn)要素重組提供了更加寬松的環(huán)境，也給欠發(fā)達地區(qū)的人們迅速改善生活狀況創(chuàng)造了更多的機會。為了尋求新的生活方式，在比較利益的驅(qū)動下，人們自然頻繁地進行跨區(qū)域遷移流動，尤其是青壯年勞動力，他們無論是從智力、體力方面，還是自由度方面都具有天然的優(yōu)勢。這種跨區(qū)域的流動，其中有很大一部分是在流出地發(fā)展水平低、勞動力大量剩余、人們生存狀況差所產(chǎn)生的巨大“推力”和流入地社會經(jīng)濟發(fā)達、就業(yè)機會多、有較高預期收益所形成的強大“拉力”的共同作用下產(chǎn)生的，這是我國勞動力流遷的一個最直觀、最主要的原因。
從根本上說，我國嚴格的戶籍和遷徙制度抑制了勞動力資源在社會發(fā)展中的能動作用和優(yōu)化配置，抑制了經(jīng)濟發(fā)展的活力。按照國際慣例，應建立統(tǒng)一的可流動的戶籍制度，即只要在一地有穩(wěn)定的收入來源，應有資格辦理居住證，并依法享受當?shù)鼐用駪碛械臋嗬吐男袘M的義務。在當前無法完全按新的戶籍制度運行和完全做到自由遷徙的情況下，可以考慮首先在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)中以漸近方式推進。辟如，可暫時保留兩類戶口，放寬農(nóng)村戶口遷向中小城鎮(zhèn)的限制，試行以公民住房、生活基礎(穩(wěn)定的職業(yè)和收入)為落戶標準的戶籍遷移辦法，在改革的適當時機再實行大范圍的居民身份證制度，建立常住人口、臨時居住人口、居住人口三種形式并存，并規(guī)范相應的權力和義務，對具有穩(wěn)定職業(yè)和收入的遷入人員先取得臨時居住人口身份，經(jīng)若干年后再享有居住地居民同等待遇；對已遷入城鎮(zhèn)工作的勞動者可試行臨時居住戶口登記制度，領取藍皮戶口，等條件成熟時再轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，然后再逐步推開，過渡到建立全國統(tǒng)一平等的戶籍制度。通過改革戶籍制度，創(chuàng)造勞動力流動的平等環(huán)境。在當前的實際工作中，必須注意以下兩個方面：
1.轉(zhuǎn)變觀念，增強服務意識。應該看到，流動人口的存在對瑞安市經(jīng)濟發(fā)展和生活的正常運轉(zhuǎn)作出了巨大的貢獻，至少在現(xiàn)階段，我們不能也不應該拒絕和排斥這一特殊的社會群體。在改革開放和市場經(jīng)濟改革中，外來勞動力的正常就業(yè)和合法經(jīng)營，是一種有利于資源優(yōu)化配置和生產(chǎn)要素重組的“合理行為”，同時也可擴大內(nèi)需、促進消費。況且，公民遷徙和居住自由是其基本權利之一。
目前，對流動人口不是想不想要的問題，而是需要量和如何調(diào)控管理的問題。調(diào)控的關鍵是大批外來勞動力的使用問題。對外來勞動力的流入，要堅持“按需擇優(yōu)”的原則，充分利用法律、經(jīng)濟及行政等各種措施，積極采取“疏”而非“堵”的方式，推動流動人口逐步實現(xiàn)“總量適度”、“分布合理”和“結構優(yōu)化”，真正建立起有進有出的“有序流動”機制，使流動人口和地方本身都各得其所，雙方受益。政府及其有關職能部門對流動人口的管理起著主導作用，要進一步規(guī)范勞動用工市場，引導企事業(yè)單位的招工擇人行為，建立穩(wěn)定的勞務基地和規(guī)范勞動力的從業(yè)程序，樹立吸引人才用好人才的理念善待流動人口。
另外，還要進一步完善有關保障制度。如將流動人口也納入到社會保障體系中來，為勞動力解除后顧之憂；在流動人口中要抓緊推行醫(yī)療、工傷保險，以解他們的燃眉之急；要逐步對流動人口與常住戶籍人口采用相同標準，公平享有各項權利。各項制度的出臺，同時要有一套法律法規(guī)給予規(guī)范，要加大執(zhí)法力度，制止各種亂收費，建立相對穩(wěn)定的勞動合同關系，徹底改變過去那種招之即來、揮之即去的狀況。
對于初到瑞安工作的流動人員，要贈送有關介紹資料，如瑞安交通圖、《瑞安市民手冊》，編制《流動人口辭典》，讓他們盡快熟悉當?shù)丨h(huán)境，想方設法豐富他們的業(yè)余文化生活。對于育齡婦女，要以優(yōu)良的服務促進管理。辟如辦墻報、講座或者分發(fā)書面材料等方式對流動人口進行人口知識、孕育知識和倫理道德等方面的科學教育，增強她們知情選擇的能力，為他們提供廉價衛(wèi)生的避孕藥具，為她們孕育檢查和開具孕育證明提供方便，保護他們的合法權益。
2.建立動態(tài)管理網(wǎng)絡，實施有效監(jiān)控。流動人口管理是一個多層次、全方位、立體式的社會系統(tǒng)工程。首先，必須建立一套完善的組織機構，健全社會管理體制，實行“黨政牽頭，瑞安市流動人口服務管理局為主，部門協(xié)商，綜合治理”，構建一個公安、勞動、計生等部門共同參與、齊抓共管，寓管理、教育、服務于一體的流動人口管理新格局。為進一步推進治安管理現(xiàn)代化進程，要全面推行流動人口管理信息系統(tǒng)，以適應流動人口日常管理工作的需求，對流動人口及時進行登記、查驗、統(tǒng)計、數(shù)據(jù)傳遞、制卡、圖像輸入和查詢工作，實施對流動人口的科學化管理，從而實現(xiàn)對流動人口的有效監(jiān)控和信息服務。
其次，針對流動人口成分復雜的特點，要實行分類管理。流動人口來自“五湖四海”，不僅流出地不同，而且年齡、職業(yè)、文化程度以及遷轉(zhuǎn)他鄉(xiāng)的目的等各有不同，籠統(tǒng)談流動人口的管理是很困難的。應當根據(jù)流動人口的特點，堅持“誰容留、誰負責；誰使用、誰負責；誰受益、誰負責”的原則，明確責任，實行分類管理,真正做到以證管人、以業(yè)管人、以房管人。例如，可從居住地抓管理，通過管好出租人來管理外來人；可從工作單位抓管理，用工單位要求外來務工人員辦理必要的證件；對飲食服務業(yè)，可按行業(yè)特點實行管理。同時，要強調(diào)規(guī)范化管理。流動人口管理涉及公安、工商、勞動、衛(wèi)生等多個部門，管理中難免會產(chǎn)生矛盾和糾紛，對工作中出現(xiàn)的問題要制定有關的政策、規(guī)章制度妥善解決，實施規(guī)范化的管理。規(guī)范化管理的重點是加強證件管理，落實好對居住證、工商經(jīng)營許可證、私房出租治安許可證的頒發(fā)和管理工作。
第三，對流動人口的違法犯罪要開展全方位的防范。流動人口違法犯罪是有一定的規(guī)律，從實際發(fā)案情況看，哪里防范有漏洞，哪里就可能成為違法犯罪的高發(fā)區(qū)和高發(fā)點。要提倡全民防范，堅持做到“點、線、面”工作相結合。“點”，即流動人口的聚居點、混亂點等，由綜合治理部門、派出所組織整治；“線”，主要是流動人口落腳較多的中低檔旅館客棧、飲食娛樂場所及與銷臟有關的維修店、廢舊物資收購點等，由治安管理部門監(jiān)控；“面”，主要指企業(yè)和村(居)委會，即對有相對固定工作的打工人員由所在的企業(yè)負責管理，出租房由村(居)委會承擔管理責任。在基層工作中，還要通過建立健全工人糾察隊、治安聯(lián)防隊、看家網(wǎng)、護村隊等機構，開展正常活動，構筑起群防群治的網(wǎng)絡，真正體現(xiàn)治安防范中的群眾路線，有效控制流動人口的違法犯罪。
