事業(yè)單位財(cái)務(wù)收支管理并非一般日常的財(cái)務(wù)活動(dòng)，倘若管理不當(dāng)，不僅會(huì)造成嚴(yán)重超支浪費(fèi)，而且事關(guān)著資金的使用效率。目前我國事業(yè)單位的資產(chǎn)性質(zhì)和職能有多種類型。一是全額補(bǔ)助型，即單位完全承擔(dān)行政分配的職能；二是差額補(bǔ)助型，即單位既具有行政職能又有組織收入的條件；三是自收自支型，即指完全進(jìn)入市場靠自身創(chuàng)收生存的事業(yè)單位。這種性質(zhì)的多類型決定了事業(yè)單位在財(cái)務(wù)收支管理方面的不同。鑒于事業(yè)單位身份和性質(zhì)的這種復(fù)雜性，加之自身固有的一些弱點(diǎn)和弊病，使得事業(yè)單位財(cái)務(wù)收支管理缺乏有效的控制和監(jiān)督，甚至發(fā)生嚴(yán)重超支等浪費(fèi)現(xiàn)象，亟待在相應(yīng)的治理措施方面進(jìn)行研究和探討，以有效制止和改變這種狀況。
一、支出約束制度化
行政事業(yè)單位的行政職能決定了其不能完全市場化。由于管理體制的局限，我國事業(yè)單位一般只對(duì)爭取國家財(cái)政資金投入表現(xiàn)積極，管理意識(shí)與機(jī)制卻相對(duì)薄弱。特別是財(cái)務(wù)支出缺乏有效的約束力，表現(xiàn)在費(fèi)用支出無計(jì)劃、無定額,或計(jì)劃定額只流于形式。在資金分配方面，存在嚴(yán)重的隨意性，“以哭求奶”的情況較為普遍。在資金使用方面，有的單位支出控制不嚴(yán),超支浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重,超標(biāo)購買小汽車、公款旅游、公款吃喝、公款進(jìn)行高檔消費(fèi)現(xiàn)象屢見不鮮。有的單位在項(xiàng)目支出資金管理使用中,基本支出和項(xiàng)目支出界定不清,用項(xiàng)目支出來彌補(bǔ)基本支出經(jīng)費(fèi)的不足,用于維持日常公用支出,沒有做到?？顚Ｓ?。財(cái)務(wù)部門對(duì)經(jīng)費(fèi)的管理常常是事后核算,忽視了資金使用前的預(yù)測和使用中的控制,對(duì)經(jīng)費(fèi)收支的考核也只是停留在表面平衡上,很少對(duì)資金使用效率實(shí)施考核。因此,資金的使用效率普遍低下。
這些問題存在的原因主要在于一些單位內(nèi)部管理制度不夠完善。有的內(nèi)部未設(shè)專門的財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)，內(nèi)部審核監(jiān)督僅由一人或多人專職或兼職代理。有的內(nèi)部未實(shí)行統(tǒng)一的財(cái)務(wù)管理。有相當(dāng)一部分單位未設(shè)內(nèi)審機(jī)構(gòu)，已建立內(nèi)審機(jī)構(gòu)的不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。但更多的還是流于形式。已訂立的制度只用來應(yīng)付有關(guān)部門的檢查審計(jì)，內(nèi)部監(jiān)督執(zhí)行大打折扣。遇到具體問題時(shí)強(qiáng)調(diào)靈活性，忽視原則性，使內(nèi)部控制制度有名無實(shí)。有的把行政事業(yè)性收費(fèi)、項(xiàng)目支出分散到科室管理，嚴(yán)重違反了“收支兩條線”的財(cái)務(wù)管理規(guī)定。要改變這種狀況,必須建立有效的支出約束機(jī)制。
1.健全財(cái)務(wù)制度,強(qiáng)化內(nèi)部控制力度。行政事業(yè)單位要根據(jù)《會(huì)計(jì)法》及《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》的要求,健全內(nèi)部控制制度,并涵蓋單位內(nèi)部的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、各個(gè)部門和各個(gè)崗位。要明確內(nèi)部各單位和部門的職能性質(zhì)、各部門及人員應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任范圍。在財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部,明確會(huì)計(jì)事項(xiàng)相關(guān)人員的職責(zé)權(quán)限,要合理分工,建立崗位責(zé)任制。事業(yè)單位要在國家宏觀管理的基礎(chǔ)上，結(jié)合本單位的實(shí)際，建立起切實(shí)可行的財(cái)務(wù)管理制度和會(huì)計(jì)核算流程。對(duì)現(xiàn)金的管理，財(cái)產(chǎn)的審批，審批權(quán)限的分配，財(cái)務(wù)計(jì)劃的制定和實(shí)施，資金的籌集和使用，預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)價(jià)都要有明確而具體的規(guī)定。對(duì)于各種會(huì)計(jì)憑證、賬簿、報(bào)表的填制、登記、審核、保管都要有明確的分工,各項(xiàng)核算工作都有專人負(fù)責(zé)。會(huì)計(jì)人員要按照《會(huì)計(jì)法》的規(guī)定,正確運(yùn)用事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度,準(zhǔn)確核算經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù),落實(shí)審核、復(fù)核制度,正確地反映事業(yè)單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)。對(duì)薄弱環(huán)節(jié)和重要崗位要加強(qiáng)控制，細(xì)化責(zé)任，做到制度管人、責(zé)任到人。所有資產(chǎn)都要定期核對(duì)，切實(shí)做到賬實(shí)相符。以應(yīng)用完善的單位內(nèi)部控制制度約束財(cái)務(wù)行為，減少或避免各種違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律問題的發(fā)生。
2.嚴(yán)格預(yù)算管理，加大預(yù)算約束力度。預(yù)算工作貫穿于財(cái)務(wù)管理工作的始終。事業(yè)單位應(yīng)堅(jiān)持實(shí)行預(yù)算內(nèi)外綜合統(tǒng)籌，編制好財(cái)務(wù)預(yù)算收支計(jì)劃，將全部收支編入預(yù)算。并進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算收支項(xiàng)目，落實(shí)政府收支分類改革措施，切實(shí)保證預(yù)算與實(shí)際相符。同時(shí)，制定相應(yīng)的具體的管理辦法和措施，以保證國家資金的合理使用。在執(zhí)行過程中,可通過內(nèi)部控制制度確實(shí)約束財(cái)務(wù)行為。在崗位分工控制環(huán)節(jié),要保證不相容職務(wù)相互分離。在授權(quán)批準(zhǔn)控制環(huán)節(jié),要嚴(yán)格遵循授權(quán)范圍和權(quán)限,重大會(huì)計(jì)事項(xiàng)建立集體審批制度。在財(cái)產(chǎn)清查控制環(huán)節(jié),要采取定期盤點(diǎn)的措施確保資產(chǎn)的安全完整。在電子信息技術(shù)控制環(huán)節(jié),要加強(qiáng)電子信息系統(tǒng)的開發(fā)和維護(hù),盡量減少人為操縱因素的影響。理順管理中的方方面面的財(cái)務(wù)關(guān)系，維持單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。通過切實(shí)可行的措施加強(qiáng)資金管理，用好用活資金，正確籌劃和測算現(xiàn)金流量。特別要加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金使用的監(jiān)督和管理，確保專款專用，提高專項(xiàng)資金的使用效率。
預(yù)算管理要徹底改變“只重預(yù)算執(zhí)行，忽視編制和評(píng)價(jià)工作”的預(yù)算管理方式，堅(jiān)持預(yù)算編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)并重的原則，以確保部門預(yù)算編制的科學(xué)與合理。要建立健全科學(xué)評(píng)價(jià)體系，廣泛采用最低成本法、成本―效益分析法等方法進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，為管理決策提供科學(xué)依據(jù)。內(nèi)審部門經(jīng)常對(duì)內(nèi)部控制制度進(jìn)行評(píng)價(jià),及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)，制定相應(yīng)的改進(jìn)措施。
二、會(huì)計(jì)核算集中化
會(huì)計(jì)集中核算形式是一種新型財(cái)政管理模式，是加強(qiáng)財(cái)務(wù)、財(cái)政資金治理的一項(xiàng)新舉措，對(duì)于提高財(cái)政理財(cái)能力和會(huì)計(jì)工作效率，規(guī)范會(huì)計(jì)行為，加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督和廉政建設(shè)都有十分重要的意義。我國預(yù)算會(huì)計(jì)是以現(xiàn)金制為基礎(chǔ),其目的是匯報(bào)支出,為決算服務(wù)。目前事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算有許多不當(dāng)之處。其一，不進(jìn)行成本核算,因而無法計(jì)算和統(tǒng)計(jì)行政成本,也無法評(píng)價(jià)資金的使用效益。其二，有的預(yù)算單位對(duì)項(xiàng)目支出的核算不區(qū)分不同的專項(xiàng)項(xiàng)目資金,統(tǒng)一使用規(guī)定的行政事業(yè)單位的科目核算,不利于專項(xiàng)項(xiàng)目資金的管理;而有的單位則只按專項(xiàng)項(xiàng)目歸集各項(xiàng)費(fèi)用,不按科目核算,不利于單位各項(xiàng)費(fèi)用的整體控制管理。其三，現(xiàn)行預(yù)算單位會(huì)計(jì)制度在會(huì)計(jì)科目的設(shè)置和核算內(nèi)容上,與部門預(yù)算編報(bào)口徑不一致;一般預(yù)算支出科目與行政事業(yè)單位科目不一致,導(dǎo)致在編制決算時(shí),預(yù)算單位必須將會(huì)計(jì)科目合并或拆分后才能得出預(yù)算科目。因此，必須實(shí)行會(huì)計(jì)核算的集中化。
1.通過會(huì)計(jì)集中核算規(guī)范財(cái)務(wù)收支。首先,實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算，行政事業(yè)單位大大減少了財(cái)會(huì)人員，節(jié)約了經(jīng)費(fèi)開支。其次,使會(huì)計(jì)人員具備了依法獨(dú)立理財(cái)?shù)沫h(huán)境，行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)納入會(huì)計(jì)中心統(tǒng)一核算，中心選配業(yè)務(wù)素質(zhì)較高的專職會(huì)計(jì)人員，與被納入核算單位沒有任何依附關(guān)系，大大減少了會(huì)計(jì)工作的行政干預(yù)。第三,會(huì)計(jì)核算中心運(yùn)用會(huì)計(jì)電算化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，嚴(yán)格按照國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度進(jìn)行核算，有利于加速會(huì)計(jì)電算化步伐，完善現(xiàn)行事業(yè)單位的會(huì)計(jì)科目體系,可以讓管理者與使用者更清楚地看清資金的使用去處，為會(huì)計(jì)管理的實(shí)施提供更為方便的條件。第四,會(huì)計(jì)集中核算以后，財(cái)政部門的監(jiān)督領(lǐng)域得到進(jìn)一步拓展，通過會(huì)計(jì)核算中心，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政對(duì)核算單位資金收付全過程監(jiān)管，特別是對(duì)支出的方向、結(jié)構(gòu)、規(guī)模等方面的監(jiān)督，把許多不合理的支出消滅在萌芽狀態(tài)。各核算單位的財(cái)務(wù)行為得到進(jìn)一步規(guī)范，改變了過去資金使用上的隨意性，增強(qiáng)了財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的規(guī)范性，避免了多頭開戶、多種賬戶、多渠道流出等現(xiàn)象的發(fā)生，提高了各核算單位自我約束，自我監(jiān)督的自覺性，堵塞了一些單位少扣稅或不扣稅的漏洞，切實(shí)發(fā)揮會(huì)計(jì)核算作用，增加了財(cái)政收入。
2.通過會(huì)計(jì)集中核算實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)高效管理。事業(yè)單位會(huì)計(jì)集中核算，通過改變會(huì)計(jì)人員管理體制和會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理程序，可以強(qiáng)化會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)監(jiān)督，從源頭上遏制行政事業(yè)單位腐敗，杜絕胡亂花錢、鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象，達(dá)到提高財(cái)政資金使用效益的目的。事業(yè)單位會(huì)計(jì)集中核算的方式，以資金控制為目標(biāo)，以加強(qiáng)財(cái)務(wù)收支監(jiān)督為重點(diǎn)，可以成立會(huì)計(jì)核算中心，以高效理財(cái)為取向，將所有賬戶及會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理權(quán)集中到會(huì)計(jì)核算中心，進(jìn)行統(tǒng)一核算和管理，力求核算、管理、監(jiān)督成本最小，效率最高。
三、核算模式多樣化
從目前的情況來看，在我國的事業(yè)單位中，多種經(jīng)營和自收自支類型占有一定的比例。這些事業(yè)單位依靠自身的人力、物力和技術(shù)力量進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)和創(chuàng)造盈利，已不屬于事業(yè)單位服務(wù)活動(dòng)的內(nèi)容，而是屬于企業(yè)經(jīng)營性質(zhì)和行為。此類事業(yè)單位的財(cái)務(wù)收支管理還缺乏規(guī)范。有的收費(fèi)使用非正式的收據(jù)或串用行政事業(yè)性收款收據(jù)等進(jìn)行收費(fèi)。有的將收入切塊另設(shè)賬目核算，形成“賬外賬”、“小金庫”以掩蓋其真實(shí)的收支規(guī)模。還有部分單位的經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)項(xiàng)目未能足額繳納相關(guān)稅金。還有的是未嚴(yán)格執(zhí)行收費(fèi)票據(jù)管理監(jiān)督制度規(guī)定。其核算模式的規(guī)范應(yīng)視其經(jīng)營規(guī)模的大小和經(jīng)營特點(diǎn)來實(shí)行多樣化的核算形式。
1.主管部門核算模式。即事業(yè)單位的各種財(cái)務(wù)決策權(quán)均完全集中在主管部門，各事業(yè)單位及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)都必須嚴(yán)格執(zhí)行主管部門的決策，各事業(yè)單位及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)短期財(cái)務(wù)規(guī)劃和日常經(jīng)營管理。
2.獨(dú)立核算模式。一些事業(yè)單位用自己的固定資產(chǎn)、人力、技術(shù)搞經(jīng)營，而且收入較大的，可實(shí)行公司形式，由事業(yè)單位單獨(dú)出資或與職工或吸收外來資金組成公司，單獨(dú)核算，按資本大小分紅。主管部門只保留對(duì)事業(yè)單位重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)的決策權(quán)或?qū)徟鷻?quán)，而將人、財(cái)、物、產(chǎn)、供、銷等日常財(cái)務(wù)事項(xiàng)的決策權(quán)與管理權(quán)下放到各事業(yè)單位，各事業(yè)單位只需將決策結(jié)果提交主管部備案即可。在這種模式下，事業(yè)單位相對(duì)獨(dú)立，主管部門不直接干預(yù)各事業(yè)單位的生產(chǎn)經(jīng)營與財(cái)務(wù)活動(dòng)。但必須要把事業(yè)單位的正常業(yè)務(wù)活動(dòng)與經(jīng)營活動(dòng)嚴(yán)格區(qū)分開來，在人員的安置上，不允許相互兼職；在管理上，投資的管理與事業(yè)單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)資金活動(dòng)嚴(yán)格區(qū)分，所收股利或管理費(fèi)用應(yīng)按規(guī)定彌補(bǔ)事業(yè)經(jīng)費(fèi)之不足。
3.財(cái)務(wù)人員代管方式。對(duì)于事業(yè)單位利用自身資源如出租部分房屋收取的租金、轉(zhuǎn)讓技術(shù)和人力的收入，可以不單獨(dú)核算，由事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員代管，但必須另設(shè)賬戶，獨(dú)立管理，收入要入賬，支出要審批，不得用這些收入私設(shè)小金庫,或用于請客送禮和職工福利的發(fā)放。
