加快水利改革發(fā)展，不僅事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，而且事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局；不僅關(guān)系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關(guān)系到經(jīng)濟安全、生態(tài)安全和國家安全。農(nóng)田水利建設(shè)被提到前所未有的高度，而農(nóng)田水利建設(shè)的最大困難就是資金籌集問題，如何落實中央“一號文件”和中央水利工作會議精神，細化有關(guān)措施，是當前亟待關(guān)注和解決的問題。
一、我國農(nóng)田水利建設(shè)現(xiàn)狀
1.農(nóng)田水利建設(shè)的涵義。農(nóng)田水利建設(shè)是指為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的水利事業(yè)。基本任務(wù)是通過水利工程技術(shù)措施，改變不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的自然條件，為農(nóng)業(yè)高產(chǎn)高效服務(wù)。主要任務(wù)就是通過興修為農(nóng)田服務(wù)的水利設(shè)施，包括灌溉、排水、除澇和防治鹽、漬災(zāi)害等，建設(shè)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)定的基本農(nóng)田。
2.農(nóng)田水利建設(shè)的現(xiàn)狀令人堪憂。自上世紀80年代以來，我國農(nóng)田水利投入呈現(xiàn)逐漸弱化惡化的趨勢，幾乎沒有大規(guī)模地興修過農(nóng)田水利設(shè)施，有些地區(qū)連維護工作都不做了。多年的投入欠賬與制度缺失，使許多農(nóng)田水利設(shè)施年久失修，很多水渠和水庫或被泥沙擁堵，或被用來排放污水。與此同時，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨最大的自然威脅就是旱澇災(zāi)害。近年來我國頻繁發(fā)生嚴重洪澇干旱災(zāi)害，如2010年我國干旱覆蓋范圍之廣、持續(xù)時間之長、災(zāi)害損失之重，為1998年以來之最；2011年初全國多個省份冬春連旱。這些災(zāi)害都凸顯水利設(shè)施，尤其是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響重大的中小型水利設(shè)施基礎(chǔ)薄弱、欠賬太多、全面吃緊。有人形象地總結(jié)一些地方抗旱遭遇的尷尬“有庫無水，有水無泵，有泵無渠，有渠不通?！币恍┬←?、水稻等糧食主產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)“天上無雨、河渠無水”的局面，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)構(gòu)成了嚴重威脅。
二、農(nóng)田水利建設(shè)投融資面臨的困境
1.農(nóng)田水利建設(shè)資金缺口較大。一是從全國層面上看?！耙惶栁募泵鞔_提出力爭今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍。按照2010年我國水利投資2000億元計算，雖然未來10年的水利投資將達到40000億元，但我國當前的農(nóng)田水利建設(shè)就存在高達30000億元的資金缺口。二是從地方層面上看。安徽省唯一糧食產(chǎn)量超百億斤的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市―阜陽市，2010年預(yù)算用于農(nóng)田水利建設(shè)管理維修的水庫、堤防加固費用4.96億元，實際籌措資金1.91億元，資金到位率僅為38.51%，資金短缺嚴重制約了農(nóng)田水利工程的興修和利用。
2.農(nóng)田水利建設(shè)貸款風(fēng)險補償機制缺失。目前各級政府對金融機構(gòu)發(fā)放農(nóng)田水利建設(shè)貸款都沒有相應(yīng)的稅費減免等優(yōu)惠政策，也缺少特定的貸款保全和風(fēng)險補償政策，因此貸款發(fā)生損失后，根本沒有從有關(guān)部門獲得一定比例補償?shù)目赡苄?。調(diào)查顯示：安徽省阜陽市尚未建立農(nóng)田水利建設(shè)貸款的稅費減免等優(yōu)惠政策及貸款保全和風(fēng)險補償政策，加之農(nóng)田水利建設(shè)項目投入大、期限長、見效慢且工程回報率較低，除農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行外，其他金融機構(gòu)很少發(fā)放農(nóng)田水利建設(shè)貸款。在缺少合格抵押品和信用擔(dān)保的情況下，商業(yè)銀行主要以“過橋貸款”形式，間接地發(fā)放短期農(nóng)田水利建設(shè)貸款，農(nóng)田水利建設(shè)陷入商業(yè)性銀行信貸支持的盲區(qū)。
3.農(nóng)田水利建設(shè)貸款缺乏合格的承貸主體。農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)貸款金額大、期限長，加上水利設(shè)施經(jīng)營主體、運行機制、經(jīng)營模式、產(chǎn)權(quán)歸屬等問題都不太清晰，企業(yè)、居民個人難以成為合格的貸款對象。盡管阜陽市政府成立了城市建設(shè)融資平臺，但是缺少專門的農(nóng)田水利建設(shè)融資平臺，巨額水利資金需求無法找到合格的承貸主體。同時，金融機構(gòu)普遍擔(dān)心農(nóng)田水利基本建設(shè)由于在管理上涉及部門眾多，一旦政府換屆，很可能面臨“新官不理舊債”的情況。金融機構(gòu)發(fā)放水利貸款的積極性不高，又加大了資金缺口。如安徽省阜南縣2008-2010年實際農(nóng)田水利建設(shè)資金中銀行信貸資金占比平均僅為21.98%，而2008、2009年分別只達到1%、18%。
4.中央“一號文件”相關(guān)配套細則尚未出臺。中央“一號文件”中明確提出，大幅度增加中央和地方財政專項水利資金，從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)?！笆找媸侵傅胤酵恋爻鲎屆杖?，還是指扣除拆遷、安置成本之后的凈收入？”兩種不同的劃分將導(dǎo)致土地出讓金收益數(shù)額的巨大差異：如果以2010年全國土地出讓金27000億元計算，那么意味著將有2700億元資金用于農(nóng)田水利建設(shè)；如果以2010年全國土地出讓金凈收益7000億元計算，10%就是700億元，兩者相差近4倍。但由于沒有相關(guān)配套細則，各地對土地出讓金收益這一概念理解也不統(tǒng)一，該政策目前未能真正落實，發(fā)揮其作用。
5.農(nóng)田水利建設(shè)資金全國統(tǒng)籌辦法尚未制定。由于我國幅員遼闊，東部發(fā)達地區(qū)土地出讓金收益數(shù)額巨大，占全國的60%以上，但幾乎沒有農(nóng)田水利建設(shè)需求；而中西部需要水利灌溉的地區(qū)，土地出讓金卻極為有限。如何從國家層面統(tǒng)籌不同地區(qū)的土地出讓金，解決東西部農(nóng)田水利建設(shè)資金的不平衡問題，到目前為止尚未有相關(guān)政策明確。
6.地方配套資金難以落實到位。中央撥付的農(nóng)田水利建設(shè)資金，基本都需要地方配套，配套比例不一，大多在20%~80%之間，平均下來，地方配套約在50%左右。地方配套資金的籌措，名目雖繁多，大概有省水利建設(shè)基金，三峽電力基金，國家授權(quán)地方發(fā)的債券，糧食風(fēng)險基金的獎勵，農(nóng)業(yè)大縣的獎勵，國土建設(shè)資金，農(nóng)發(fā)辦資金，個別縣里還有重點縣資金。但由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)（省、市、縣）的財政普遍較為困難，實際上配套資金往往不能完全到位，致使部分農(nóng)田水利項目建設(shè)不能及時開工或停擺。如安徽省阜南縣2008、2009、2010年水利項目建設(shè)配套資金缺口分別為6940、6606、8209萬元，分別占當年投資總預(yù)算的27.76%、34.05%、42.53%。
三、打破農(nóng)田水利建設(shè)投融資瓶頸的對策建議
1.發(fā)揮政策支持的杠杠作用。一是國家應(yīng)盡快制定“一號文件”相關(guān)規(guī)定的配套實施細則。明確“土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)”的具體計算規(guī)定，出臺農(nóng)田水利建設(shè)資金全國統(tǒng)籌辦法。逐步建立起由中央、省、縣鄉(xiāng)、農(nóng)民四位一體的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供給體制。二是加大農(nóng)田水利管理體制的改革力度，盡快培育合格的承貸主體，消除投融資瓶頸。通過中小型農(nóng)田水利設(shè)施的承包、股份合作、租賃、拍賣等形式，解決承貸主體不明和抵押擔(dān)保不足的問題。三是對于支持農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的金融機構(gòu)，地方政府要按投資比例給予獎勵。四是地方政府應(yīng)盡快設(shè)立市級水利投融資平臺，作為政府進行水利投資建設(shè)的承貸主體，同時利用財政提供擔(dān)保，改變擔(dān)保缺失局面。
2.發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用。一是利用資本市場籌資，如發(fā)行長期基本農(nóng)田水利建設(shè)國家債券。二是成立旨在推動農(nóng)田水利建設(shè)的專項發(fā)展基金，同教育基金類似，國家拿出一部分資金建立水利基金，來逐步解決農(nóng)田水利設(shè)施的歷史欠賬問題。三是建立農(nóng)田水利建設(shè)貸款風(fēng)險補償機制。推行農(nóng)田水利建設(shè)貸款貼息政策，對一些重要程度較高但收益水平較低的涉農(nóng)水利項目，由各級財政給予貼息或承擔(dān)全部利息，并為水利貸款減免相關(guān)稅費。四是利用減免稅收和給予信貸優(yōu)惠等政策，調(diào)動各種經(jīng)濟組織投資農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施。
3.發(fā)揮市場的主渠道作用。一是支持農(nóng)田水利企業(yè)利用股票、債券等直接融資方式融資，拓寬融資渠道。應(yīng)把資本市場作為水利企業(yè)重要的融資平臺，加快水利企業(yè)改制上市進程。支持符合條件的水利企業(yè)發(fā)行短期融資券、中長期票據(jù)和企業(yè)債券。二是鼓勵農(nóng)田水利企業(yè)以水利建設(shè)項目預(yù)期收益為基礎(chǔ)，發(fā)行信貸理財產(chǎn)品或信托理財產(chǎn)品。三是加快設(shè)立農(nóng)田水利產(chǎn)業(yè)投資基金，發(fā)揮其對農(nóng)田水利建設(shè)項目專業(yè)投資的重要作用。四是發(fā)行農(nóng)田水利建設(shè)彩票?？梢栽诮梃b我國體彩發(fā)行及發(fā)達國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過發(fā)行農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)彩票的形式進行融資，解決當前投資不足問題。
4.發(fā)揮金融機構(gòu)融資的主力軍作用。一是加強金融調(diào)控，促進金融機構(gòu)積極支持水利發(fā)展。各級人民銀行應(yīng)靈活運用再貸款、再貼現(xiàn)、差別存款準備金率、窗口指導(dǎo)等多種貨幣信貸政策手段，引導(dǎo)金融機構(gòu)加大對農(nóng)田水利建設(shè)項目信貸支持力度。二是突出差別化金融服務(wù)，加大信貸政策向水利支持的傾斜力度。各金融機構(gòu)要結(jié)合自身的優(yōu)勢和特點，找準金融支持堤防加固、河道治理、重點平原洼地治理等項目的切入點，在貸款規(guī)模上予以傾斜，對農(nóng)田水利建設(shè)貸款實行利率、期限等優(yōu)惠政策。三是積極推進金融創(chuàng)新，探索金融支持水利建設(shè)新途徑。金融機構(gòu)應(yīng)大力推進以水利項目未來的經(jīng)營收益或收費權(quán)等作為質(zhì)押，發(fā)放項目收益權(quán)或收費權(quán)質(zhì)押貸款，解決擔(dān)保抵押難題。四是設(shè)計和開發(fā)農(nóng)田水利設(shè)施政策性保險，包括對水庫、重點堤壩、泵站等進行政策性保險，從而降低金融機構(gòu)貸款風(fēng)險，調(diào)動金融機構(gòu)對農(nóng)田水利設(shè)施進行信貸支持的積極性。
5.發(fā)揮民間資金的有益補充作用。在國家財力尚不十分雄厚的前提下，單方面地依靠政府的力量顯然存在著困難。引導(dǎo)民間資金進入農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，是增加投入、提高效率的一項重要措施。一是非政府組織籌資渠道。二是境外籌資渠道。三是個人籌資渠道。從歷史角度看，農(nóng)民資源投入一直是農(nóng)田水利建設(shè)的主要資金和勞務(wù)來源之一。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的主要服務(wù)對象是村莊社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民，他們是主要的受益群體，農(nóng)民籌集資金應(yīng)該成為民間來源的主體。四是企業(yè)家捐助。
