政府非稅收入是政府財政收入的重要組成部分。加強(qiáng)政府非稅收入管理是市場經(jīng)濟(jì)條件下理順政府分配關(guān)系、健全公共財政職能的客觀要求。近幾年來,政府非稅收入管理已引起各級黨政領(lǐng)導(dǎo)和財政部門的高度重視。雖然取得了一些成效,但問題仍然較多,加強(qiáng)和規(guī)范非稅收入管理顯得尤為迫切。
一、問題仍然突出
(一)執(zhí)法部門多,項(xiàng)目繁多,數(shù)量龐大,政府對總體情況把握不夠
現(xiàn)行執(zhí)收執(zhí)罰行為主要存在部門多,環(huán)節(jié)多,項(xiàng)目多,標(biāo)準(zhǔn)亂等問題。盡管經(jīng)過多年對收費(fèi)項(xiàng)目的清理、減并、撤銷,根據(jù)財政部綜合司的有關(guān)數(shù)據(jù),2000年全國性的收費(fèi)項(xiàng)目仍有200多項(xiàng),2003年為335項(xiàng),地方每個省的收費(fèi)項(xiàng)目平均在100多項(xiàng)以上,其中仍不乏有不合理和欠規(guī)范的收費(fèi)項(xiàng)目。單位和個人要辦成一件事,在涉及的每個部、每個環(huán)節(jié)幾乎都要過“交費(fèi)關(guān)”,一些部門和單位甚至將某些管理職能置于下屬事業(yè)單位或團(tuán)體協(xié)會,從而增加收費(fèi)環(huán)節(jié)。執(zhí)收執(zhí)罰單位一方面超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi),甚至擅立收費(fèi)項(xiàng)目,另一方面則存在該收的不收,該罰的不罰,隨意減免,收人情費(fèi),導(dǎo)致財政收入流失,貪污腐敗不可避免。
在體制轉(zhuǎn)軌和財政分權(quán)改革的過程中,我國預(yù)算外資金迅速膨脹,非稅收入在整個政府收入體系中的地位由“拾遺補(bǔ)缺”演變成占據(jù)“半壁江山”,成為與預(yù)算內(nèi)收入、稅收收入并駕齊驅(qū)的財力資源。近年來,非稅收入增長迅猛,數(shù)量龐大,而一些地方對此情況掌握不夠。
(二)預(yù)算外擠預(yù)算內(nèi),分散了國家財力,削弱了國家宏觀調(diào)控能力
目前非稅收入的主體還是預(yù)算外資金,但有相當(dāng)一部分非稅收入已經(jīng)被納入預(yù)算內(nèi)管理。據(jù)有關(guān)方面提供的資料,我國非稅收入占財政性資金比重由1985年的10.25%增加到1996年的46.5%,全國非稅收入規(guī)模已接近預(yù)算內(nèi)財政收入的50%,比美國、德國等市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家高30多個百分點(diǎn)。非稅收入占財政性資金的比重大,費(fèi)大于稅現(xiàn)象十分突出。
這些巨額資金,長期分散于各地區(qū)和部門,游離于預(yù)算之外,形成預(yù)算外擠預(yù)算內(nèi),費(fèi)擠稅。如不制止,將危及國家財政的根基,影響稅收“內(nèi)在穩(wěn)定器”功能在市場經(jīng)濟(jì)中的作用發(fā)揮。
(三)資金管理不到位,政府難以統(tǒng)籌調(diào)劑
目前,對非稅收入主要是采取“收支兩條線”的管理方式,未真正觸及執(zhí)收執(zhí)罰單位利益,仍然是“誰收誰用,多收多用,多罰多返”,加上傳統(tǒng)的“重預(yù)算內(nèi)輕預(yù)算外”習(xí)慣思維影響,非稅收入難以全額進(jìn)入預(yù)算“籠子”;加之財政部門在部門預(yù)算安排上采取的是先非稅后預(yù)算,這樣單位甚至財政機(jī)關(guān)相關(guān)管理部門往往不愿把非稅收入基數(shù)編制過高,造成科學(xué)的部門預(yù)算夾帶相關(guān)成份的人為因素,從而使非稅收入預(yù)算管理流于形式,政府統(tǒng)籌調(diào)劑乏力。
(四)法制不健全,監(jiān)督缺乏約束力
目前,非稅收入從立項(xiàng)、定標(biāo)、征收、票據(jù)管理和資金使用各個管理環(huán)節(jié),沒有一套完整、統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī);行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入雖有一些地方性規(guī)章,但由于監(jiān)督不嚴(yán)或不合時宜,使得非稅收入管理無章可循或有章難循。同時,非稅收入征管和使用安排存在較大的隨意性,缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制,造成各級財政的管理模式不一樣,不同地方的管理辦法不一致,財政部門在非稅收入的管理上處于被動狀態(tài),特別是對非稅收入管理中的違規(guī)行為缺乏強(qiáng)有力的法規(guī)約束。
二、規(guī)范政府非稅收入的對策建議
從當(dāng)前非稅收入管理改革的實(shí)踐來看,為了強(qiáng)化財政職能,增強(qiáng)政府調(diào)控非稅收入的能力,擺脫貫徹落實(shí)“收支兩條線”改革所遇到的部門利益驅(qū)動和行政體制改革滯后的約束,各地雖然進(jìn)行了一些積極的探索,但由于這些改革主要集中于某一方面或某一具體環(huán)節(jié)上,如各地開展的征收方式改革和實(shí)行部門預(yù)算等,并沒有觸及部門、單位既得利益等深層次矛盾,政府的調(diào)控能力仍顯不足。因此,要使非稅收入管理步入法制化、規(guī)范化、科學(xué)化軌道,唯有創(chuàng)新非稅收入管理模式,才能使政府非稅收入管理取得實(shí)質(zhì)性成效。
(一)更新政府非稅收入管理理念
要逐步淡化預(yù)算外資金概念,盡快建立非稅收入新理念,真正把各級領(lǐng)導(dǎo)的思想認(rèn)識統(tǒng)一到非稅收入“所有權(quán)屬國家,使用權(quán)歸政府,管理權(quán)在財政”上來。一是要牢固樹立非稅收入是財政收入重要組成部分的新觀念,把規(guī)范政府非稅收入管理與加強(qiáng)稅收征管置于同等重要地位。二是樹立全局觀念,把非稅收入管理改革置于財政改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局來衡量,擺正政府與市場、政府與企業(yè)、整體與局部的關(guān)系,摒棄狹隘的地方保護(hù)主義、本位主義和分散主義的傾向。三是樹立宏觀調(diào)控觀念,注重完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場監(jiān)管和公共服務(wù)的職能,減少和規(guī)范行政審批,通過改革規(guī)范非稅收入管理,減輕社會負(fù)擔(dān),優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境,從而為建立健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系打下堅實(shí)基礎(chǔ)。
(二)正本清源,分類規(guī)范管理
國家財政收入采取稅收和非稅收入兩種形式同時并存。對于非稅收入的改革,需要從總體上正本清源,還稅或費(fèi)的本來面目。大部分名為費(fèi)實(shí)為稅收收入,可納入稅收管理,即實(shí)行“費(fèi)改稅”;小部分屬于費(fèi)的項(xiàng)目,仍維持收費(fèi),納入預(yù)算內(nèi)或預(yù)算外管理;至于國有資產(chǎn)有償使用收入等其他政府非稅收入,按規(guī)定上繳國庫或存財政專戶。當(dāng)然,各種亂收費(fèi)、亂集資、亂罰款,則在改革中予以廢止。通過清理整頓,實(shí)施分類改革,采取不同的處理方式,使之“分流歸位”。
(三)建立和完善規(guī)范化的非稅收入征收和管理體系
1、強(qiáng)化部門預(yù)算,編制綜合預(yù)算,將非稅收入逐步納入預(yù)算管理。非稅收入屬于政府財政性資金,必須按照綜合財政預(yù)算的要求,把非稅收入形成的可用財力納入統(tǒng)一的政府預(yù)算體系,實(shí)行真正意義上的綜合預(yù)算。
2、繼續(xù)深化“收支兩條線”改革。當(dāng)前,一是要按照“收支兩條線”要求,將非稅收入納入國庫集中支付和政府采購體系。二是完善賬戶管理,清理和規(guī)范預(yù)算單位的銀行賬戶,取消各征收單位以各種形式設(shè)立的收入過渡戶,確保各項(xiàng)預(yù)算外資金及時足額上繳財政,以防轉(zhuǎn)移、截留預(yù)算外資金、“小金庫”和“賬外賬”等問題的發(fā)生。三是實(shí)行收支脫鉤。要解決非稅收入管理中存在的深層次問題,其核心是深化“收支兩條線”管理,實(shí)行收支脫鉤。即:執(zhí)收、執(zhí)罰部門收取的非稅收入全額上繳財政,列為財政預(yù)算收入;取消比例返還,不再實(shí)行收支掛鉤;單位履行職能所需支出通過編制部門預(yù)算由財政予以解決;切斷部門組織收入與自身利益的關(guān)系,從體制上解決非稅收入管理中存在的深層次問題。
3、擴(kuò)大和完善非稅收入銀行代收。對行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國有資產(chǎn)有償使用收入實(shí)行“收繳分離”;對罰款實(shí)行“罰繳分離”,款項(xiàng)由代收銀行直接上繳財政。
4、嚴(yán)格非稅收入票據(jù)管理。加強(qiáng)票據(jù)管理總的原則是要做到統(tǒng)一領(lǐng)發(fā),統(tǒng)一使用,統(tǒng)一保管,統(tǒng)一核銷和統(tǒng)一監(jiān)督。目前在不少地方改革中出現(xiàn)的統(tǒng)一的“非稅收入一般繳款書”是一種很好的模式,值得借鑒。從實(shí)際運(yùn)行來看,效果較好。
5、建立和完善非稅收入征繳管理信息系統(tǒng)。開發(fā)非稅收入管理軟件,用科學(xué)的管理手段實(shí)現(xiàn)非稅收入從票據(jù)領(lǐng)購到自動核銷、單位開票到自動入賬、銀行代收到傳送信息、財政處理信息到分類管理等環(huán)節(jié)的一系列工作的計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)化管理。實(shí)現(xiàn)財政與銀行、財政與執(zhí)收執(zhí)罰單位、財政內(nèi)部和財政部門上下級之間的計算機(jī)聯(lián)網(wǎng),全面監(jiān)控非稅收入的收繳情況,提高工作效率和管理質(zhì)量。
6、建立嚴(yán)格的法律體系。盡快結(jié)束非稅收入征收管理無法可依的局面,加快非稅收入管理法律體系建設(shè)步伐,加強(qiáng)政府非稅收入管理相關(guān)問題的研究和制度建設(shè),加強(qiáng)對政府財力的全面法律約束。
7、建立專門的收費(fèi)監(jiān)督部門。該部門不受同級政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo),而直接向同級人民代表大會或上一級政府部門負(fù)責(zé)。將政府收費(fèi)置于人民代表大會的監(jiān)督之下,不允許有不受監(jiān)督、游離于預(yù)算之外的政府收支。在具體操作上可實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制原則。
(作者單位:江西省林業(yè)廳)
摘自：《審計與理財》2006年11期 作者：趙 瓷
