■ 孫 佳等
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《財(cái)會(huì)通訊》 2006年第11期
預(yù)算會(huì)計(jì)改革措施淺探
孫 佳
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和公共財(cái)政框架的構(gòu)筑以及部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付制度、政府采購(gòu)制度等改革的不斷深入,現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)的弊端和不足日益凸現(xiàn),因此必須發(fā)展更為全面的預(yù)算會(huì)計(jì)。具體措施如下:
一是重構(gòu)預(yù)算會(huì)計(jì)體系?，F(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)體系(狹義)包括財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)和事業(yè)單位會(huì)計(jì)。隨著預(yù)算管理制度的改革,我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)體系將向“政府和非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)”發(fā)展。因此,我國(guó)可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)企業(yè)會(huì)計(jì)和非企業(yè)會(huì)計(jì)的劃分方法,即按照單位活動(dòng)的目的,而不是組織類別進(jìn)行分類。對(duì)于不以營(yíng)利為目的的非企業(yè)會(huì)計(jì)可以按照其核算重點(diǎn)進(jìn)一步劃分為政府會(huì)計(jì)和非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)。同時(shí),還應(yīng)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)從整體框架上進(jìn)行全面改革,研究制定我國(guó)政府會(huì)計(jì)、非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)核算制度和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告制度。預(yù)算會(huì)計(jì)體系在近期應(yīng)由政府會(huì)計(jì)和事業(yè)單位會(huì)計(jì)構(gòu)成,在遠(yuǎn)期應(yīng)是政府會(huì)計(jì)體系,其中政府會(huì)計(jì)包括財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)和行政單位會(huì)計(jì),財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)和行政單位會(huì)計(jì)是總和分的關(guān)系。事業(yè)單位會(huì)計(jì)在近期應(yīng)納入非營(yíng)利組織會(huì)計(jì),在遠(yuǎn)期應(yīng)向企業(yè)會(huì)計(jì)靠攏。把政府作為會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告主體,引入“債權(quán)制”和“受托責(zé)任”概念。我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)當(dāng)提供全面反映政府業(yè)績(jī)和財(cái)務(wù)受托責(zé)任的財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)信息,披露預(yù)算情況、國(guó)有資產(chǎn)、政府采購(gòu)基金、社會(huì)保障基金等方面的信息。
二是逐步轉(zhuǎn)向權(quán)責(zé)發(fā)生制。權(quán)責(zé)發(fā)生制是使用者評(píng)價(jià)政府財(cái)政受托責(zé)任履行情況的必要手段,根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制原則,收入只有在政府提供服務(wù)時(shí)才加以確認(rèn),而且在政府接受服務(wù)后,將相應(yīng)的義務(wù)確認(rèn)為當(dāng)期費(fèi)用,并將其作為債務(wù)列入資產(chǎn)負(fù)債表,這樣,政府的財(cái)務(wù)報(bào)告就可以完整地反映其財(cái)政狀況和運(yùn)行成果;同樣,權(quán)責(zé)發(fā)生制要求在資產(chǎn)負(fù)債表上確認(rèn)所有的經(jīng)濟(jì)資源,這樣就會(huì)使政府更加注重對(duì)有關(guān)資產(chǎn)的管理和維護(hù),更好地認(rèn)識(shí)未來(lái)的短期債務(wù)、管理基礎(chǔ)設(shè)施,更有效地重新分配預(yù)算。我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)基礎(chǔ)應(yīng)以漸進(jìn)式轉(zhuǎn)變,先事業(yè)單位會(huì)計(jì)后政府會(huì)計(jì),先報(bào)告系統(tǒng)后預(yù)算系統(tǒng),先個(gè)體后整體,先地方后中央。在我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革的初期,可以考慮借鑒修訂的收付實(shí)現(xiàn)制,即首先確認(rèn)應(yīng)收賬款和應(yīng)付賬款,實(shí)現(xiàn)收入和支出在各個(gè)期間的平衡,明確政府當(dāng)期的受托責(zé)任履行情況。統(tǒng)一執(zhí)行“一則三制”中的借貸記賬法,將預(yù)算會(huì)計(jì)要素劃分為資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、支出五項(xiàng)。這種模式體現(xiàn)了主體資金運(yùn)動(dòng)的客觀規(guī)律,突出了凈資產(chǎn)的重要地位。
三是完善政府會(huì)計(jì)信息體系。在改進(jìn)現(xiàn)行會(huì)計(jì)報(bào)表結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目的基礎(chǔ)上,增加編制現(xiàn)金流量表和政府整體的合并會(huì)計(jì)報(bào)表。完整的政府會(huì)計(jì)信息體系包括:及時(shí)提供有關(guān)政府支出和成本的可靠信息,以幫助政府部門進(jìn)行決策和控制支出;及時(shí)進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)和獨(dú)立的外部審計(jì)并編制審計(jì)報(bào)告;將會(huì)計(jì)系統(tǒng)與計(jì)劃、預(yù)算、現(xiàn)金和債務(wù)管理及審計(jì)系統(tǒng)相結(jié)合;報(bào)告有關(guān)非現(xiàn)金資源的信息(資產(chǎn)、負(fù)債、人力資本);報(bào)告有關(guān)政府產(chǎn)出或政府政策后果的信息,促使政府提高工作效率、加強(qiáng)成本管理;編制政府各部門和政府整體的財(cái)務(wù)報(bào)告等。
四是進(jìn)一步確定政府單位的會(huì)計(jì)主體地位。隨著改革的深入,政府單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)從內(nèi)容到形式都發(fā)生了變化,特別是實(shí)行政府單位經(jīng)費(fèi)包干及允許政府單位在政策規(guī)定范圍內(nèi)“創(chuàng)收”,政府單位作為一個(gè)獨(dú)立利益主體的格局已基本形成,其會(huì)計(jì)主體地位也日益為大家所認(rèn)識(shí)。
五是改革會(huì)計(jì)報(bào)表,改變會(huì)計(jì)核算的平衡公式。改革后的會(huì)計(jì)報(bào)表體系既能全面反映政府單位經(jīng)濟(jì)全貌以及業(yè)務(wù)活動(dòng)收支的主要類別、收支水平等,又能詳細(xì)反映各項(xiàng)支出的用途以及基金的變動(dòng)情況,能基本滿足向有關(guān)方面提供會(huì)計(jì)信息。此外,會(huì)計(jì)平衡公式是填制、驗(yàn)算會(huì)計(jì)憑證,核對(duì)會(huì)計(jì)賬簿、報(bào)表數(shù)據(jù)之間關(guān)系的理論基礎(chǔ),新制度下的會(huì)計(jì)平衡公式為“資產(chǎn)+支出=負(fù)債+凈資產(chǎn)+收入”。
淺議國(guó)庫(kù)集中支付制度改革
朱義珍
建立和完善國(guó)庫(kù)集中支付制度的主要措施如下:
一要改革賬戶設(shè)置,建立健全國(guó)庫(kù)單一賬戶體系。所有財(cái)政性資金支出通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的有關(guān)賬戶,直接支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位的銀行賬戶,國(guó)庫(kù)單一賬戶體系是由財(cái)政部門設(shè)立,以國(guó)庫(kù)單一賬戶為核心,全面反映財(cái)政資金收付的各類賬戶的總和。
二要規(guī)范支出撥付程序,按照不同類型的支出,分別實(shí)行財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付。財(cái)政直接支付是指由財(cái)政部門向人民銀行國(guó)庫(kù)和代理銀行開(kāi)具支付令(支付憑證),代理銀行根據(jù)支付令(支付憑證),通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系將資金直接支付到收款人賬戶。實(shí)行財(cái)政直接支付的支出包括財(cái)政統(tǒng)發(fā)工資支出、工程采購(gòu)支出、物品和服務(wù)采購(gòu)支出以及適用于財(cái)政直接支付的其他支出等。財(cái)政授權(quán)支付是指預(yù)算單位根據(jù)財(cái)政部門的授權(quán),自行向代理銀行開(kāi)具支付令(支付憑證),代理銀行根據(jù)支付令(支付憑證),在財(cái)政部門批準(zhǔn)的用款額度內(nèi),通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系將資金支付到收款人賬戶。實(shí)行財(cái)政授權(quán)支付的支出包括未實(shí)行直接支付的購(gòu)買支出和零星支出。財(cái)政授權(quán)支付方式包括轉(zhuǎn)賬支付和現(xiàn)金支付。
三要明確財(cái)政部門在財(cái)政資金支付管理中的職責(zé)。包括負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督財(cái)政國(guó)庫(kù)管理改革的實(shí)施,組織制定有關(guān)政策和規(guī)章制度;審核辦理預(yù)算單位和印鑒預(yù)留手續(xù);審批一級(jí)預(yù)算單位報(bào)送的分月用款計(jì)劃,根據(jù)年度預(yù)算支出和分月用款計(jì)劃合理調(diào)度資金,辦理財(cái)政直接支付業(yè)務(wù),下達(dá)授權(quán)支付額度,對(duì)預(yù)算執(zhí)行、資金支付、財(cái)政決策中的重大事項(xiàng)組織調(diào)查;選擇代理銀行,會(huì)同中國(guó)人民銀行協(xié)調(diào)預(yù)算單位、代理銀行和其他有關(guān)部門的相關(guān)業(yè)務(wù)工作。
四要完善改革的配套措施,加快國(guó)庫(kù)集中支付的實(shí)施。重點(diǎn)應(yīng)采取的配套措施是:(1)進(jìn)一步深化預(yù)算編制改革,按照內(nèi)容完整、項(xiàng)目明確、定額科學(xué)、程序規(guī)范的原則,全面、細(xì)致地編制部門預(yù)算。改革政府收支分類,科學(xué)地反映各類財(cái)政資金的收支活動(dòng)。細(xì)化預(yù)算編制,全面推行部門預(yù)算制度,逐步使所有財(cái)政資金的支付建立在明晰的預(yù)算基礎(chǔ)上。(2)制定和修訂相關(guān)法律法規(guī)和管理辦法,保障各項(xiàng)業(yè)務(wù)的順利開(kāi)展。主要包括《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革資金管理辦法》、《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革會(huì)計(jì)核算暫行辦法》、《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革資金銀行支付清算辦法》等配套制度和管理辦法。(3)清理部門、單位銀行賬戶。對(duì)部門、單位在銀行及其他金融機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)的所有賬戶進(jìn)行清理并予以撤銷,資金全部轉(zhuǎn)入財(cái)政部門開(kāi)設(shè)的相關(guān)賬戶。(4)建立健全現(xiàn)代化支付清算系統(tǒng)。建立國(guó)庫(kù)集中支付改革需要的現(xiàn)代化計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),通過(guò)建立覆蓋財(cái)政部門、人民銀行、預(yù)算單位和代理銀行的現(xiàn)代化支付系統(tǒng),使財(cái)政資金高效、安全運(yùn)行。(5)搞好國(guó)庫(kù)集中支付和會(huì)計(jì)集中核算的銜接。兩種制度的有效銜接有利于規(guī)范資金收
