城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是改善民生的支撐條件，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展起到先導(dǎo)作用。近年來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，以及城市居民對(duì)出行、居家、休閑等方面生活質(zhì)量要求的提高，我國(guó)加大了對(duì)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，取得了很大的成就，但同時(shí)也遇到了許多問(wèn)題，而最大的問(wèn)題就是資金問(wèn)題，尤其是在目前我國(guó)宏觀調(diào)控，銀根緊縮的形式下，如何有效解決融資問(wèn)題，更顯得迫切和重要。
一、城市基礎(chǔ)設(shè)施的主要分類
根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目是否具有公共產(chǎn)品特性，能否直接產(chǎn)生現(xiàn)金流，將其分為三類：經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是指能直接產(chǎn)生現(xiàn)金流，且有利潤(rùn)的項(xiàng)目，如收費(fèi)高速公路；準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目有收費(fèi)機(jī)制和現(xiàn)金流入，但無(wú)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，如享受財(cái)政補(bǔ)貼的公交、燃?xì)獾龋欢墙?jīng)營(yíng)性項(xiàng)目則指沒(méi)有收費(fèi)機(jī)制和現(xiàn)金流入的項(xiàng)目，如市政道路、橋梁等。
經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目一般能夠通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，而非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目由于其公益性和非盈利性，并且常常投資巨大，是私人或企業(yè)不愿或沒(méi)有能力投資的領(lǐng)域，無(wú)法實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置，因此就必須由政府負(fù)責(zé)此類基礎(chǔ)設(shè)施的投資和供給。而這兩類項(xiàng)目投資資金需求量大、投資風(fēng)險(xiǎn)高、時(shí)間周期長(zhǎng)，再加上自身無(wú)法產(chǎn)生現(xiàn)金流，或雖有現(xiàn)金流但無(wú)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，進(jìn)一步加大了其融資困難，如何實(shí)現(xiàn)該兩類項(xiàng)目的有效融資正是筆者想要探討的核心。
二、目前城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目面臨的主要融資問(wèn)題
(一)投資主體單一
根據(jù)城建資金投資主體結(jié)構(gòu)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，大約有80%的資金來(lái)自政府投資和銀行貸款，而來(lái)自于發(fā)行證券、資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化程度較高的模式融資則只有20%不到的比例。政府作為投資主體，能夠保證穩(wěn)定的資金來(lái)源，但其缺點(diǎn)也不容忽視：財(cái)政收入受到稅收等限制，難以達(dá)到和基礎(chǔ)設(shè)施需求相匹配的增長(zhǎng)速度。同時(shí)也正因?yàn)檎顿Y一直處于主導(dǎo)地位，才影響了外部資金的介入。
(二)過(guò)多依賴國(guó)內(nèi)貸款
銀行貸款目前仍是城建資金的主要來(lái)源。過(guò)度依賴貸款，其存在的缺陷在于：所借資金巨大，造成貸款利息負(fù)擔(dān)過(guò)重。長(zhǎng)期借款以及借新還舊導(dǎo)致每年需貸款的比例正在逐年攀升，而當(dāng)年實(shí)際可用資金比例則逐年下降。
(三)過(guò)度依賴土地出讓金
在目前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，土地出讓金的作用舉足輕重，約占總資金需求的30%-40%，地方政府往往根據(jù)土地市場(chǎng)情況來(lái)安排建設(shè)規(guī)模，但是隨著政府土地制度改革的深入，城市土地的增量供應(yīng)不斷減少，帶來(lái)出讓金也將相應(yīng)減少。
三、研究思路
鑒于該兩類項(xiàng)目屬于公共產(chǎn)品，應(yīng)由政府承擔(dān)的屬性，以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》明確的“放寬社會(huì)資本的投資領(lǐng)域，允許社會(huì)資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”的政策依據(jù)，筆者考慮通過(guò)采取多種措施將非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目轉(zhuǎn)換為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，利用政府自身財(cái)政信用，吸引民資、外資參與城建設(shè)施項(xiàng)目的投資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理，然后在項(xiàng)目建成后的一段時(shí)期內(nèi)，再用財(cái)政性資金慢慢地向投資人支付投資回報(bào)，從而提高財(cái)政資金使用效率，實(shí)現(xiàn)“四兩撥千斤”。
四、吸引國(guó)外和民間資本的主要途徑和方法
(一)采用“影子收費(fèi)”實(shí)施基準(zhǔn)收入補(bǔ)貼政策
對(duì)市政道路、橋梁等不收費(fèi)的非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，通過(guò)招商吸引私人資金，由私人公司投資建設(shè)，然后由政府采用“影子收費(fèi)”的辦法，設(shè)定虛擬流量費(fèi)，以設(shè)施的使用流量為自變量，計(jì)算應(yīng)補(bǔ)貼費(fèi)用，再根據(jù)本金和一定利潤(rùn)支付補(bǔ)貼。
(二)運(yùn)用BOT、TOT等項(xiàng)目融資手段
政府通過(guò)對(duì)污水處理、垃圾處理等項(xiàng)目特許權(quán)的授予，賦予投資人在一定期限內(nèi)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)并獲取項(xiàng)目收益的權(quán)利，期限屆滿時(shí)項(xiàng)目設(shè)施移交給政府。這樣既能解決政府財(cái)政資金不敷項(xiàng)目需求的困難，又能保證項(xiàng)目公司在經(jīng)營(yíng)期間的獲益權(quán)和國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的最終所有權(quán)。
(三)對(duì)地鐵、輕軌和公交等項(xiàng)目采用設(shè)備融資租賃
融資租賃在發(fā)達(dá)國(guó)家是僅次于銀行信貸的第二大金融工具，滲透率接近三成。目前這項(xiàng)金融服務(wù)在中國(guó)的江浙等發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)得到較為普遍的利用。因此對(duì)于公交、地鐵、輕軌等需要投入大量資金的設(shè)備、車輛等可考慮申請(qǐng)融資租賃，先得到設(shè)備使用權(quán)，再以類似按揭貸款的方式分期支付租借設(shè)備費(fèi)用。
(四)發(fā)行長(zhǎng)期城市債券
國(guó)家審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年，地方政府財(cái)政欠賬達(dá)10萬(wàn)億元。為緩解地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，我國(guó)將啟動(dòng)地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。目前浙江、廣東和山東等多個(gè)省份正在為自行發(fā)行地方債券試點(diǎn)做準(zhǔn)備。另一方面，利用目前企業(yè)融資政策相對(duì)較寬的形勢(shì)，積極爭(zhēng)取通過(guò)組建合格的項(xiàng)目公司（或法人企業(yè)）發(fā)行長(zhǎng)期企業(yè)債券，實(shí)現(xiàn)用城市百姓的錢，去建設(shè)和經(jīng)營(yíng)城市基礎(chǔ)設(shè)施的目標(biāo)。
(五)實(shí)施資產(chǎn)證券化手段
通過(guò)結(jié)構(gòu)性重組，將缺乏流動(dòng)性但具有未來(lái)現(xiàn)金流收入的資產(chǎn)構(gòu)成的資產(chǎn)池轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢栽诮鹑谑袌?chǎng)上出售和流通的證券，例如，垃圾填埋、污水處理等項(xiàng)目，由于其未來(lái)能產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，而且存在費(fèi)用的收繳及時(shí)、到位率高等特點(diǎn)，很適合實(shí)施資產(chǎn)證券化手段。
(六)利用項(xiàng)目周邊土地升值彌補(bǔ)項(xiàng)目投資
市政道路和地鐵、輕軌等項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)于周邊地塊的成熟具有很好的帶動(dòng)作用，能夠使得土地價(jià)值有很大提升，因此可以利用軌道交通的這一特性，采用實(shí)施該類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與其周邊地塊捆綁開(kāi)發(fā)的手段，用周邊土地產(chǎn)生的收益來(lái)投資或補(bǔ)貼基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。香港地鐵便是一個(gè)成功的案例。使得香港地鐵公司在沒(méi)有經(jīng)常性的政府補(bǔ)貼下，財(cái)務(wù)依然得以保持穩(wěn)健，有能力持續(xù)發(fā)展，開(kāi)拓更多路線及相關(guān)業(yè)務(wù)的商機(jī)。
(七)開(kāi)發(fā)利用城建資源來(lái)籌集資金
目前在這方面實(shí)施的最典型的一個(gè)例子就是戶外廣告，公交車體、公交場(chǎng)站、停車庫(kù)的廣告收益都可成為該基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金籌集的一個(gè)補(bǔ)充。地下管線資源的利用更是如此，由國(guó)有公司籌資統(tǒng)一建設(shè)地下弱電管廊，然后再向各有使用需求的單位或運(yùn)營(yíng)商出租或出售，來(lái)解決前期建設(shè)資金的回收問(wèn)題。
五、相關(guān)配套措施
通過(guò)“影子收費(fèi)”等措施為實(shí)現(xiàn)非經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目向經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)換創(chuàng)造了技術(shù)條件，但還需從完善我國(guó)有關(guān)的法律和體制等方面強(qiáng)化配套措施建設(shè)，為資金的引入創(chuàng)造體制條件。
進(jìn)一步出臺(tái)鼓勵(lì)社會(huì)資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的細(xì)則，簡(jiǎn)化審批，打開(kāi)通道，放寬體制限制。
建立有效補(bǔ)償機(jī)制，按照保本微利的原則，解決目前公交、水、氣等價(jià)格成本倒掛問(wèn)題，使得此類市政公用項(xiàng)目投資具有吸引力。在此方面可以采用稅收減免、為投資人提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營(yíng)用地等補(bǔ)償方式。
構(gòu)建完善的服務(wù)體系，形成一套完整的服務(wù)支撐絡(luò)，逐步建立起投資環(huán)境優(yōu)、辦事效率高、行政成本低的服務(wù)體系，增強(qiáng)引資吸引力。
加強(qiáng)監(jiān)管，保障公共產(chǎn)品質(zhì)量。為防止因資本的逐利性而影響公共產(chǎn)品質(zhì)量，政府應(yīng)該從產(chǎn)品安全、服務(wù)以及價(jià)格三個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)民資或外資企業(yè)的監(jiān)管，以保障老百姓正常生活需求。
