中國財政部預(yù)計2012年國家財政性教育經(jīng)費支出2.2萬億元，將占國民生產(chǎn)總值預(yù)期指標(biāo)4%以上，相當(dāng)于整個公共財政資金的1/6。自2006年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革全面實施之后，政府財政投入成為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費最主要的來源。保障機(jī)制的改革，增加了學(xué)校的收入、減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范了學(xué)校收費管理，保障了學(xué)校的正常運轉(zhuǎn)，促進(jìn)了農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村中小學(xué)作好預(yù)算管理工作，在一定程度上保證了各級財政合理安排資金、提高公共財政資金的使用效率，但在預(yù)算管理方面還存在一些不容忽視的問題，對這些問題的探討和研究，具有深遠(yuǎn)的意義。
一、預(yù)算管理和農(nóng)村義務(wù)教育預(yù)算管理
預(yù)算管理是指在管理中對各項經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行預(yù)期并控制的管理行為，也是對經(jīng)濟(jì)活動的收支計劃的編制、審查、執(zhí)行和結(jié)算等行使職能的過程。
農(nóng)村義務(wù)教育預(yù)算管理是在縣級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由教育行政部門共同組織，以獨立設(shè)置的義務(wù)教育學(xué)校為基本單位，將學(xué)校各項收支都納入預(yù)算管理的體制。
(一)預(yù)算編制過程中存在的問題
1、預(yù)算管理意識不強(qiáng)
農(nóng)村中小學(xué)校預(yù)算編制以獨立設(shè)置的學(xué)校為基本單位，在校長的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由財務(wù)人員具體實施，成立教務(wù)、總務(wù)、財務(wù)和教師代表參加的預(yù)算編制小組，根據(jù)學(xué)校實際情況共同研究預(yù)算年度學(xué)校收支計劃建議，按預(yù)算編制原則編制預(yù)算。但在農(nóng)村中小學(xué)編制預(yù)算時，僅由財務(wù)人員和個別人員參與，詳細(xì)的預(yù)算收支內(nèi)容沒有公布，缺乏“規(guī)范透明的公開性原則”，尤其是中心學(xué)校所轄的完小根本未參與預(yù)算編制，只能被動接受中心學(xué)校下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)。
2、虛報學(xué)生人數(shù)騙取國家教育補助資金
農(nóng)村中小學(xué)的公用經(jīng)費、免費教科書、寄宿生生活補助費等資金是按在校學(xué)生數(shù)測算，由于財政年度與教育年度不一致，學(xué)生人數(shù)又是個變數(shù)，加上缺乏有效的監(jiān)督手段，在實際編制報表時，虛報學(xué)生人數(shù)騙取財政補助資金的現(xiàn)象愈演愈烈。教育部2012年3月通報了安徽省界首市虛報2009年義務(wù)教育學(xué)生人數(shù)10498人，套取國家教育資金663.5萬元；河南省駐馬店汝南縣僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)2010-2011年虛報學(xué)生3547人，套取國家公用經(jīng)費93.99萬元。
3、對“項目支出”預(yù)算的編制沒有經(jīng)過科學(xué)論證，編制過于隨意
由于學(xué)校在編制項目支出預(yù)算時，僅提出預(yù)算建議數(shù)，項目的確定由縣級教育主管部門按“輕重緩急，優(yōu)先保工資、保運轉(zhuǎn)、保安全的重點性原則”對各預(yù)算單位上報的
項目支出預(yù)算建議數(shù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，所以學(xué)校對項目支出及應(yīng)納入政府采購預(yù)算的支出編制缺乏積極性，比較被動。
(二)預(yù)算執(zhí)行過程中的問題
1、地方財政配套公用經(jīng)費撥付不及時，嚴(yán)重影響學(xué)校正常教學(xué)活動
我國對義務(wù)教育經(jīng)費，是分區(qū)域、分項目、按比例進(jìn)行撥付的，按照預(yù)算編制管理辦法規(guī)定，每年年初，在年度預(yù)算批復(fù)以前，縣級財政與教育行政部門要根據(jù)上年度預(yù)（決）算金額，對學(xué)校按月預(yù)撥經(jīng)費，確保年初學(xué)校的基本運轉(zhuǎn)。但在實際預(yù)算執(zhí)行中，有的地方財政困難，不僅未在開學(xué)初期預(yù)撥，對中央和省級劃撥的經(jīng)費也拖延至期末一并核撥，導(dǎo)致學(xué)校無法按月執(zhí)行預(yù)算，拖欠辦公購置費、臨時工工資等，造成學(xué)校信譽低下。教育基建經(jīng)費撥款的程序也不規(guī)范，完全由領(lǐng)導(dǎo)個人掌握決定，隨意性較大，造成有限的教育經(jīng)費使用率下降。
2、預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格，預(yù)算項目混亂適用，擠占預(yù)算指標(biāo)
由于在預(yù)算執(zhí)行、控制、調(diào)整等方面沒有相應(yīng)規(guī)范的制度和程序，對預(yù)算執(zhí)行過程中監(jiān)控力度不夠，跟蹤管理和指標(biāo)考核沒有相應(yīng)的制度加以規(guī)范，所以農(nóng)村中小學(xué)原有的預(yù)算項目經(jīng)費經(jīng)常被擠占。有的學(xué)校臨時進(jìn)行教學(xué)設(shè)施的改造、購置固定資產(chǎn)，擠占了正常經(jīng)費開支。有的地方政府為了推進(jìn)精神文明建設(shè)，允許文明學(xué)校發(fā)放文明獎。農(nóng)村教師嚴(yán)重缺編,只能聘用代課人員或臨時工，該部分支出大大占用了公用經(jīng)費指標(biāo)。
生均公用經(jīng)費開支欠合理，各種攤派伸手學(xué)校，報刊費、網(wǎng)絡(luò)費、管理費、攤派購置學(xué)校不需使用的大型固定資產(chǎn)等應(yīng)有盡有；各類檢查、評比不僅影響學(xué)校正常教學(xué)活動，而且增加學(xué)校招待費、辦公費，使保運轉(zhuǎn)的正常公用經(jīng)費變得緊張。
3、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費分配不合理，教育資源配置不高
農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算編制要“體現(xiàn)公平，兼顧地區(qū)差異和學(xué)校差異的均衡性原則”，在新機(jī)制生均公用經(jīng)費補助中，由于農(nóng)村中小學(xué)布局不合理，特別是村級小學(xué)辦學(xué)點，幾乎一村一校，按學(xué)生數(shù)編制的預(yù)算收入根本不夠維持學(xué)校正常開支。編制辦法還規(guī)定：“中心學(xué)校不得對所轄學(xué)校的資金統(tǒng)籌”，實際執(zhí)行預(yù)算時，許多中心學(xué)校仍不同程度地向下屬學(xué)校統(tǒng)籌經(jīng)費、或采用財務(wù)報銷的方式變相統(tǒng)籌經(jīng)費。
(三)缺乏有效的預(yù)算執(zhí)行和考核監(jiān)督體系
學(xué)校的預(yù)算管理一直停留在制定預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算方面，對預(yù)算績效評價重視不夠，對預(yù)算的考核流于形式，僅限于對預(yù)算完成情況進(jìn)行考核評價，對預(yù)算執(zhí)行效果沒有進(jìn)行績效考核。
二、解決農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校預(yù)算管理問題的措施。
(一)實行義務(wù)教育經(jīng)費數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)化
2010年云南省率先開發(fā)“中小學(xué)基礎(chǔ)信息與義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制管理系統(tǒng)”，為每所學(xué)校、每個教師、學(xué)生建立了電子臺賬，而且對所有學(xué)生實行實名制，確保學(xué)生信息真實準(zhǔn)確。在完整收集相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，該系統(tǒng)按照學(xué)生的人數(shù)及其變化等動態(tài)信息，進(jìn)行中小學(xué)義務(wù)教育經(jīng)費預(yù)
算的編制，確保義務(wù)教育資金足額撥付，確保學(xué)校正常運轉(zhuǎn)。同時，該系統(tǒng)在政務(wù)專網(wǎng)內(nèi)運行，授權(quán)單位可以查詢每一筆義務(wù)教育經(jīng)費的撥付情況，精細(xì)地知道每一筆專項資金撥付、使用和發(fā)放。有效地制止學(xué)校虛報學(xué)生數(shù)，套取公用經(jīng)費的行為。
同時，推行資金預(yù)算工作承諾制度。學(xué)校負(fù)責(zé)人和編制人員要做出保證以確保各項收入預(yù)算的合法性、全面性，預(yù)算內(nèi)供養(yǎng)人員的真實性和準(zhǔn)確性，最終確保預(yù)算安排支出的合理性和科學(xué)性。
(二)建立健全規(guī)范的財務(wù)制度
保障機(jī)制要求各地區(qū)實行“校財縣管”的會計集中核算制度，該制度的實行在很大程度上改變了學(xué)校財務(wù)管理工作混亂的局面。會計核算中心在進(jìn)行預(yù)算審核時，可以采用網(wǎng)絡(luò)電算化審核和實際核對相結(jié)合的方式，利用相應(yīng)的財務(wù)軟件將全年預(yù)算指標(biāo)按月進(jìn)行分配控制，以確保財務(wù)預(yù)算申請的真實性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性；并根據(jù)申請單位的相關(guān)原始憑證和資金運行情況進(jìn)行核算和審批，對所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)是否合法、資金運作是否正常、原始憑證是否符合要求等問題，由會計核算中心進(jìn)行嚴(yán)格的審核和控制，一旦發(fā)生預(yù)算超支現(xiàn)象或改變預(yù)算項目等情況，會計核算中心應(yīng)該向?qū)W校發(fā)出預(yù)警或拒絕受理其業(yè)務(wù)。
縣教育部門要強(qiáng)化學(xué)校審計和監(jiān)督，對學(xué)校公用經(jīng)費、專項資金和其他收入采取定期或不定期的督查辦法，每半年審計一次，每學(xué)年進(jìn)行綜合審計，將審計結(jié)果作為校長升職、任用、獎懲的依據(jù)。
(三)完善預(yù)算管理考核體系
教育部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)科學(xué)、合理、有效的方法對預(yù)算執(zhí)行學(xué)校進(jìn)行全面評價，將預(yù)算管理工作與學(xué)校負(fù)責(zé)人的考核和獎懲有機(jī)結(jié)合起來。結(jié)合政府審計部門的審計標(biāo)準(zhǔn)，建立一套規(guī)范的預(yù)算執(zhí)行績效考核評價指標(biāo)，例如，根據(jù)公用經(jīng)費總額按年初預(yù)算設(shè)置開支比例：招待費和會議費合計不超過5%，用于改善辦學(xué)經(jīng)費不低于50%，其中教學(xué)設(shè)備購置不低于30%，人員獎金、福利支出不得超過1%，教師培訓(xùn)費不得低于5%，固定資產(chǎn)使用率達(dá)到80%以上，改變以往僅限于對預(yù)算完成情況進(jìn)行考核評價，對預(yù)算執(zhí)行效果沒有進(jìn)行有效的績效考核的情況，對合理開支，經(jīng)費節(jié)約的部門給予獎勵，對超支的部門進(jìn)行懲罰，并將考核結(jié)果建立一個考核資料庫，結(jié)合審計部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果，作為校長任用、升職的重要評價指標(biāo)之一。
(四)集中辦學(xué)，提高教育經(jīng)費使用效率
對學(xué)生數(shù)過低的小規(guī)模學(xué)校進(jìn)行調(diào)整，做好寄宿制學(xué)校的建設(shè)和管理工作，資金分配使用要向小規(guī)模學(xué)校傾斜，保證較小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點的基本要求，全面提高教學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)教育均衡發(fā)展。
(五)建立健全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)算預(yù)案
對預(yù)算外增加的收入和突發(fā)事件產(chǎn)生的預(yù)算外支出應(yīng)建立應(yīng)急預(yù)案，對預(yù)算外收入要上繳財政專戶，嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定，杜絕“小金庫”等違規(guī)行為，對自然災(zāi)害等破壞或是其他因素的影響，需要對校舍進(jìn)行新建或改造產(chǎn)生的經(jīng)費支出，應(yīng)由縣級財政和教育部門按突發(fā)事件編制臨時預(yù)算，劃撥至學(xué)校的改造資金也應(yīng)視同預(yù)算內(nèi)資金納入預(yù)算績效考核范圍，杜絕因突發(fā)事件管理混亂而產(chǎn)生貪污腐敗等行為。
(六)建立一套有效參與的評價監(jiān)督機(jī)制
第一、建立農(nóng)村義務(wù)教育預(yù)算編制及執(zhí)行情況公示制度，讓學(xué)生、家長、教師等廣泛參與評價和監(jiān)督學(xué)校預(yù)算管理工作。第二、建立第三方的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。人員構(gòu)成應(yīng)包括地方離退休老干部、人大代表、社會知名人士、家長代表、教師代表等，對學(xué)校教育經(jīng)費使用情況進(jìn)行監(jiān)督，有權(quán)定期、不定期對學(xué)校教育經(jīng)費使用情況進(jìn)行檢查，對不合理開支、亂開支等情況有權(quán)披露、質(zhì)詢。
