一、中國對非援助面臨的新形勢及其原因分析
當今世界正在經(jīng)歷前所未有的大發(fā)展、大變革、大調(diào)整，要求我們必須從全局和戰(zhàn)略高度，從實際出發(fā)，研究新形勢下我國對非援助工作出現(xiàn)的新問題和新挑戰(zhàn)。
（一）非洲國家的訴求發(fā)生了新的變化
近年來，非洲的局勢明顯改善，一些長期受戰(zhàn)亂、沖突困擾的國家如安哥拉、塞拉利昂、利比里亞等國家相繼實現(xiàn)和平，整個非洲總體和平穩(wěn)定局面不斷鞏固。政治上，多黨民主制基本確立，不少非洲國家的政權(quán)更迭陸續(xù)采取多黨選舉的方式。經(jīng)濟上，一方面和平穩(wěn)定的社會環(huán)境為經(jīng)濟發(fā)展提供了保障，另一方面隨著地質(zhì)勘探的進展，非洲不斷發(fā)現(xiàn)新的資源或儲量，如幾內(nèi)亞灣和乍得湖一線的油田，為經(jīng)濟的發(fā)展注入了新的動力。整個非洲處于從追求政治獨立向追求政治經(jīng)濟雙獨立過渡的進程中，因而在接受中國的援助時產(chǎn)生了一些新的變化。
1.要求增加援助資金規(guī)模。非洲國家的經(jīng)濟建設基本上是從零開始，因此發(fā)展的資金壓力大，而同時中國的經(jīng)濟發(fā)展迅速，使不少的非洲國家產(chǎn)生了依賴心理，抱有不切實際的幻想，經(jīng)常提出超出常規(guī)的援助要求。
2.要求擴大援助資金使用途徑和領域。除傳統(tǒng)的成套項目和培訓等方式，不少非洲國家提出了希望將我援助資金納入其國家預算，成為政府日常開支的組成部分。一些非洲國家還提出希望能夠安排一些跨國甚至是跨區(qū)域的合作項目，如跨越剛果河連接金沙薩和布拉柴維爾的大橋，橫亙東非的大鐵路網(wǎng)，南錐體內(nèi)部交通網(wǎng)等。
3.要求增強項目實施的主動性。一些非洲國家的法律法規(guī)基本是西方發(fā)達國家的翻版，而且不少官員都有留學歐美的背景，因此對我援助項目內(nèi)部封閉管理的實施模式頗有微詞，不斷提出要介入項目設立、實施和監(jiān)督的全過程。
4.要求提供差異化的援助內(nèi)容。非洲國家在發(fā)展的過程中，逐漸出現(xiàn)了分化。一些發(fā)展較快的國家和落后國家由于所處發(fā)展階段不同，對于援助的需求不再一致：在有些非洲國家依然關(guān)注于基礎設施時，有的國家主動要求增加更多的人力資源培訓，為下一步的發(fā)展創(chuàng)造好的條件；還有不少非洲國家在對其提供援助的基礎上，要求增加貿(mào)易和投資等多種形式的經(jīng)濟合作。
5.要求全面學習中國的發(fā)展經(jīng)驗。不少非洲國家驚嘆于我國改革開發(fā)30年來取得巨大的成就，希望全面移植中國的發(fā)展經(jīng)驗，尤其是此次金融危機之后，一些非洲國家在表達對中國經(jīng)濟體制的羨慕之余，對中國的政治模式也產(chǎn)生了興趣。
?。ǘ┪鞣絿覍ξ覈鴮Ψ窃母蓴_和遏制逐步加強
冷戰(zhàn)結(jié)束后，非洲的戰(zhàn)略地位一度下降，不少西方國家只關(guān)注對非洲資源和市場的分配，對中非關(guān)系的發(fā)展并不在意。但是自從2000年中非合作論壇機制建立以來，中非經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系快速發(fā)展，中國在非洲的影響力迅速提升。西方大國在感受到緊密的中非關(guān)系帶來的危機感之后，再次把戰(zhàn)略目光投向非洲，而且將我國視為其非洲戰(zhàn)略的競爭者。為了遏制近幾年來我國在非洲發(fā)展的良好勢頭，西方國家一方面試圖通過調(diào)整對非政策來重新構(gòu)建其與非洲的關(guān)系，另一方面試圖以發(fā)展援助問題作為切入點，約束我國對外經(jīng)濟行為，干擾我國整體的對非戰(zhàn)略。
1.積極通過強勢的話語權(quán)抹黑我國對非援助。頻繁發(fā)動輿論宣傳攻勢，指責中國忽視發(fā)展中國家的民主，以不干涉內(nèi)政為借口保持同一些無賴國家的聯(lián)系；指責中國缺乏透明度，以“不附加條件”縱容獨裁政權(quán)等等。西方國家不但自身對中國對非援助橫加指責，而且還借助其輿論攻勢誘使一些發(fā)展中國家，甚至是非洲國家的內(nèi)部政治勢力，詆毀我國對非援助。
2.試圖推進發(fā)展援助合作削弱我國對非援助的主動性。西方國家主動想與我國就對非援助開展合作，表面上是想改進其“民主援助”模式與我國“不附加條件”模式相比較的不足之處，提高援助的有效性，其實質(zhì)是試圖通過發(fā)展合作的“新方式”，憑借其主導的國際援助體系、手中掌握的強勢話語權(quán)，強調(diào)“發(fā)展的共同責任”，通過政策協(xié)調(diào)、制度規(guī)范和項目合作等手段，迫使我國承擔額外的國際責任，達到規(guī)范和制約我國的援外戰(zhàn)略和行為的目的。
?。ㄈ┬屡d國家對我對非援助的模仿和競爭勢頭加劇
隨著新興國家實力的增長，不少新興發(fā)展中大國日益成為國際發(fā)展援助的潛在力量。在看到我國借舉辦中非合作論壇對非援助發(fā)展中非關(guān)系的做法后，一些新興國家紛紛效仿，如2008年印度舉辦了首屆印度――非洲論壇，2009年委內(nèi)瑞拉舉辦了第二屆南美――非洲峰會。2010年尼日利亞舉辦了首屆非洲――南美洲合作論壇峰會等等。新興國家對非援助的興起，一方面能部分轉(zhuǎn)移和分散西方國家對我的關(guān)注，另一方面也會與我對非援助和整體的對非戰(zhàn)略產(chǎn)生影響，引發(fā)沖突。
二、中國對非援助的對策建議
面對諸多新變化和挑戰(zhàn)，加強和改進中國的對非援助必須始終從我國的基本國情出發(fā)，堅持盡力而為、量力而行、統(tǒng)籌兼顧，更好地服務國內(nèi)國際兩個大局。
?。ㄒ唬┳⒅匾?guī)劃，充分發(fā)揮對非援助的基礎性作用
隨著我國國力不斷增強，非洲國家普遍希望我國提供更多援助。但從我國自身看，雖然改革開放以來經(jīng)濟實力得到了顯著增強，但我國仍是一個發(fā)展中國家，人口多、底子薄、經(jīng)濟發(fā)展不平衡。盡管2009年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值居世界第三，但人均只有3 600多美元，排世界100位左右，還不及全球人均水平8 000美元的一半；貧困人口總數(shù)在世界上仍排名第二，絕對貧困人口超過4 000萬，低收入群體有2.7億人，每年要解決的就業(yè)人口超過2 400萬人，自身發(fā)展的任務還相當繁重。因此援外資金的規(guī)模不能無限制的膨脹，只能在規(guī)模適度增長的條件下，注重規(guī)劃，不斷提高資金的使用效率。
1.科學調(diào)整對外援助國別布局
建議根據(jù)非洲國家的發(fā)展階段和國情民情，以及我對非戰(zhàn)略的布局，制定中長期的國別援助規(guī)劃，再結(jié)合當年的工作安排，制定相應年度計劃。
可以考慮試點實施一些跨國和跨區(qū)域的大項目，單獨編制規(guī)劃，并落實到相關(guān)國家的國別規(guī)劃中。
2.合理調(diào)整對外援助的方式結(jié)構(gòu)
在鞏固行之有效的傳統(tǒng)援助方式基礎上，積極推進援外方式創(chuàng)新，實現(xiàn)成套項目等“硬援助”與人力資源開發(fā)等“軟援助”協(xié)調(diào)發(fā)展。
合理安排無償援助、無息貸款和優(yōu)惠貸款的規(guī)模和比例，將更多投入用于實現(xiàn)千年發(fā)展目標任務重的國家和有關(guān)領域。
3.充分發(fā)揮對外援助的帶動效應
通過實施不同的援助項目，在幫助受援國發(fā)展的同時，也加深了這些國家對中國企業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)的了解，樹立良好的國家形象，有效推動了雙邊經(jīng)貿(mào)合作，帶動和擴大了我國企業(yè)和產(chǎn)品的“走出去”。
?。ǘ﹦?chuàng)新制度，繼續(xù)提高對非援助的有效性
援助的原則、理念、特點和成效必須通過援助項目得到體現(xiàn)。因此確定什么項目，如何實施管理，都與援助的有效性直接相關(guān)。
1.項目安排上，充分考慮受援國的實際需求
認真聽取受援國的建議，增加受援國急需、當?shù)厝藲g迎、受惠面廣的醫(yī)院、學校、生活供水等民生項目，以及有利于應對氣候變化和環(huán)境保護的太陽能、沼氣、小水電等清潔能源項目。
2.項目管理上，適當增強受援國的主動性
受援國的態(tài)度和積極性將對援外項目的實施效果產(chǎn)生重要影響。建議在一些法律較為健全，發(fā)展水平較高的國家，可以考慮試點邀請受援國政府參與管理的工作，以提高其積極性。
3.項目實施上，繼續(xù)發(fā)揮骨干企業(yè)的作用
質(zhì)量是援外工作的生命，直接關(guān)系到援助的實際效果，關(guān)系到國家聲譽，關(guān)系到我國與受援國的友好合作，對援外項目可實施企業(yè)分類動態(tài)管理，提高企業(yè)準入門檻，引入競爭和退出機制，培育一批高素質(zhì)骨干企業(yè)。
4.項目宣傳上，逐步搭建形式多樣的平臺
為進一步加強和改進援外宣傳工作，可要求所有的援助項目都編制自己的宣傳方案，并將宣傳結(jié)果作為項目實施結(jié)果的重要考核依據(jù)之一，有條件的項目甚至可以考慮設立專門的宣傳隊伍。做好對外援助的宣傳，一方面是能增強國內(nèi)社會各界對援外工作的認同感與支持度，另一方面同時也要加大在受援國國內(nèi)的宣傳，為我國援外事業(yè)營造良好的國內(nèi)外輿論環(huán)境。
?。ㄈ┒喾浇枇Γ鸩綌U展對非援助的層次和渠道
為加強對非援助工作的效果，除了強調(diào)政府的職能，還應充分發(fā)揮現(xiàn)有各種資源和力量的作用。
1.積極引導當?shù)刂匈Y企業(yè)增強社會責任感
鼓勵和支持中資企業(yè)對受援國投資，幫助其發(fā)展民族工業(yè)、增加政府稅收、緩解就業(yè)壓力和改善人民生活，增強受援國自身“造血功能”。對外投資要與幫助受援國培養(yǎng)人才、轉(zhuǎn)移適用技術(shù)有機結(jié)合，并切實遵守當?shù)胤煞ㄒ?guī)，尊重當?shù)仫L俗習慣，與當?shù)厝嗣窈湍老嗵?，積極參與公益事業(yè)，注意生態(tài)環(huán)境保護。
2.適當推動民間組織開展民間交流
在當今形勢下，世界各國都對于“軟實力”更加重視，民間交流的重要性不可忽視。建議進一步擴大教育、科技、文化、旅游等領域交往合作，同時密切政黨、地方、民間團體、學術(shù)機構(gòu)、新聞媒體之間聯(lián)系，注重加強人文交流，鞏固中非友好社會基礎。
（四）穩(wěn)妥推進對非援助的國際交流合作
1.順應趨勢，適當借鑒他國經(jīng)驗
隨著經(jīng)濟全球化的深入發(fā)展，國家之間的相互交往越來越密切，各種交流合作越來越頻繁，對非援助的國際交流是適應經(jīng)濟全球化趨勢的產(chǎn)物，也是我國參與國際經(jīng)濟合作的有機組成部分。我國的對非援助在實踐中逐步形成了自己的傳統(tǒng)、特點和優(yōu)勢，但與發(fā)達國家相比，在經(jīng)驗等方面也有一些不足。通過參與國際交流合作，可以研究、借鑒、汲取其他國家或國際組織的成功經(jīng)驗和失敗教訓，同時也通過適當?shù)慕涣骱献?，減輕國際壓力，扭轉(zhuǎn)輿論上的被動處境。
2.量力而為，強調(diào)發(fā)揮各自優(yōu)勢
針對西方急于將我納入其主導的國際援助體系，并借此促使我承擔更大、更多國際責任的做法，我應堅持量力而行的原則，不與發(fā)達國家攀比?？蓮娬{(diào)雙方各自發(fā)揮優(yōu)勢，即西方國家作為目前國際援助的主要出資方提供資金，我國發(fā)揮人力資源的優(yōu)勢承擔項目的具體實施，從而拓寬我對非援助的新渠道，借力實施一些大型援助項目，達到使我國有限的援助資金發(fā)揮更大的功效的目的。
3.把握主動，統(tǒng)籌兼顧各方利益
對非援助工作中應注重兼顧各方利益。一方面要強調(diào)尊重受援國意愿的原則，保護受援國的利益，打亂西方國家以人權(quán)、良政等為借口擾亂我對非援助戰(zhàn)略的意圖，另一方面要堅持多邊主義方向，積極參與相關(guān)規(guī)則的談判和制定，在設置合作機制時，發(fā)揮聯(lián)合國的核心領導作用，不再另起爐灶，以免受制于人。
只要堅持從國情出發(fā)，實事求是，認真研究新形勢新對策，我國的對非援助工作就一定能夠為改革開放事業(yè)和對外貿(mào)易與經(jīng)濟合作事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮更大的作用。
