一、美國301條款的單邊色彩及其多邊制約
?。ㄒ唬?01條款內(nèi)在精神的兩重性及濃重的單邊主義色彩
美國外貿(mào)法律和政策理念強(qiáng)調(diào)互惠和自由公正，認(rèn)為單方和不公正的自由化會對美國的經(jīng)濟(jì)利益造成損害。戰(zhàn)后，美國是自由貿(mào)易和多邊體制的主要推動者，實(shí)現(xiàn)對等減讓、獲得大體相當(dāng)?shù)馁Q(mào)易利益是美國在多邊貿(mào)易體制――關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）談判中的基本目標(biāo)。
20世紀(jì)60年代，歐共體的組建和發(fā)展對美國的經(jīng)濟(jì)霸主地位構(gòu)成了挑戰(zhàn)。1962年，美國與歐共體間爆發(fā)了著名的“雞肉貿(mào)易大戰(zhàn)”。美國要求GATT設(shè)置調(diào)查組，對歐共體施行報(bào)復(fù)。由于調(diào)查時(shí)間拖延過長等原因，美國會對多邊貿(mào)易體制缺陷擔(dān)憂加劇，對GATT爭端解決機(jī)制失去了信任，開始尋求一種有效的自救方法，并扼制外部挑戰(zhàn)。301條款就是在這樣的背景下誕生，它的初衷是制定一項(xiàng)可以采取單邊報(bào)復(fù)行動的法律。
《1974年貿(mào)易法》中的301條款將強(qiáng)化單邊報(bào)復(fù)的權(quán)利和維持自由貿(mào)易體制這對看似矛盾但卻內(nèi)在統(tǒng)一的主張結(jié)合在一起，奠定了301條款的基礎(chǔ)。國會授權(quán)總統(tǒng)對影響美國商業(yè)的不合理、不正當(dāng)?shù)耐鈬?、政策和做法進(jìn)行報(bào)復(fù)，包括中止或撤回貿(mào)易協(xié)定減讓利益，或者對外國的貨物和服務(wù)施加關(guān)稅或其他進(jìn)口限制。法律適用范圍包括農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，并給予總統(tǒng)和特別貿(mào)易代表很大的自由裁量權(quán)，程序上沒有時(shí)間的限制。同時(shí)，國會也指出，并不主張美國完全不顧國際協(xié)議而魯莽的采取行動。
1979年，為履行東京回合協(xié)議，國會對301條款進(jìn)行了修訂，要求特別貿(mào)易代表與外國政府進(jìn)行磋商，強(qiáng)調(diào)通過磋商解決糾紛，使301條款的多邊價(jià)值得到加強(qiáng)。同時(shí)確定了法律各程序的時(shí)限，使301調(diào)查更具法律的形式性。
20世紀(jì)80年代初，第二次石油危機(jī)導(dǎo)致了20世紀(jì)30年代以來最嚴(yán)重的一次全球經(jīng)濟(jì)衰退。美國經(jīng)常項(xiàng)目赤字達(dá)到歷史最高水平，要求美國政府進(jìn)行大范圍貿(mào)易限制的政治壓力增大。國會在《1984年貿(mào)易和關(guān)稅法》中再次對301條款進(jìn)行修訂，包括將適用范圍從貨物貿(mào)易擴(kuò)展到對外投資、服務(wù)貿(mào)易和知識產(chǎn)權(quán)，允許跨領(lǐng)域進(jìn)行報(bào)復(fù)，貿(mào)易報(bào)復(fù)權(quán)從總統(tǒng)轉(zhuǎn)移給貿(mào)易代表，對“不公正的”、“不合理的”和“歧視性的做法”等做了法律解釋，要求行政當(dāng)局在每年10月30日前向國會提交《國家貿(mào)易評估報(bào)告》等。1985年下半年，里根政府宣布“新貿(mào)易政策”，并隨后發(fā)動了一系列有關(guān)不公平貿(mào)易做法的調(diào)查案。在這種貿(mào)易戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，“互惠”和“公平”帶上強(qiáng)烈的美國色彩，301條款內(nèi)在的單邊主義與多邊主義的矛盾突顯出來。301條款因具有適用范圍廣，啟動門檻低，可以用來挑戰(zhàn)外國的法律、政策和實(shí)踐做法，具有強(qiáng)大的威懾和報(bào)復(fù)能力等特點(diǎn)，成為美國最有力的單邊進(jìn)攻性的武器。
1988年的修訂將301條款徹底變成了嚴(yán)格的、程序性的貿(mào)易救濟(jì)法律，雖然仍保留自由裁量權(quán)，但更多的是強(qiáng)制性。《1988年綜合貿(mào)易與競爭法》第1301～1310節(jié)是我們現(xiàn)在常說“301條款”的全部內(nèi)容，包括“一般301”、“特別301”和“超級301”3部分。
實(shí)踐中，約80%的案件涉及貿(mào)易糾紛和政策爭議，19%涉及知識產(chǎn)權(quán)貿(mào)易爭議、1%涉及貿(mào)易自由化重點(diǎn)的確定，對象主要是歐盟、日本、韓國、加拿大等發(fā)達(dá)國家及中國、印度、巴西等發(fā)展中大國。案件幾乎都是通過與美方磋商、談判，最終達(dá)成協(xié)議或妥協(xié)。301條款作為美國頭號貿(mào)易救濟(jì)手段的作用十分顯著。
?。ǘ￤TO爭端解決機(jī)制對301單邊主義的制約
美國國內(nèi)對301條款的批評一直存在，301條款在國際上也廣受譴責(zé)。盡管如此，美國在揮舞301大棒的同時(shí)，從未放棄過用301這種極端手段暴露原有國際貿(mào)易規(guī)則的弊端，并迫使原先對改革并不熱衷的國家妥協(xié)，這恰恰也是301條款的意圖所在。
從某種意義上講，WTO爭端解決機(jī)制（DSU）的建立的確體現(xiàn)了301條款在推動多邊機(jī)制建設(shè)方面的作用。WTO爭端解決機(jī)制允許貿(mào)易報(bào)復(fù)，對報(bào)復(fù)規(guī)定了嚴(yán)格的調(diào)查、授權(quán)和實(shí)施要求，在特殊和必要情況下，爭端解決機(jī)構(gòu)（DSB）可以授權(quán)中止關(guān)稅減讓和其他義務(wù)作為強(qiáng)制實(shí)施的最后措施，這些都與301條款的核心內(nèi)容一致，并且更加嚴(yán)格和規(guī)范，形成了國際社會共同承認(rèn)和維護(hù)的多邊貿(mào)易體制的制約機(jī)制。
WTO成立后，美國會依據(jù)《烏拉圭回合協(xié)定法》修訂了301條款，其中包括承認(rèn)涉及WTO協(xié)議的事項(xiàng)，如果貿(mào)易代表認(rèn)為外國沒有履行，那么貿(mào)易代表應(yīng)提交WTO爭端解決程序?qū)で笫跈?quán)。至此，美國也終于將301這只危險(xiǎn)的怪獸納入了WTO爭端解決機(jī)制的框架。
301條款的國際化帶來是新一輪單邊主義高漲，事實(shí)上，美國不可能放棄301條款單邊報(bào)復(fù)作用。1998年11月25日，美歐“香蕉貿(mào)易大戰(zhàn)”期間，歐盟向WTO爭端解決機(jī)制起訴美國，要求就301條款的合法性進(jìn)行裁定。該案受到國際社會廣泛關(guān)注。1999年1月26日專家組成立，17個(gè)世貿(mào)組織成員方作為第三方參加了案件的審理。經(jīng)過9個(gè)多月的審理，專家組得出了驚人結(jié)論：301條款不違反WTO規(guī)則。裁定認(rèn)為，盡管存在“初步違反”，但由于美國為實(shí)施WTO義務(wù)曾做出一項(xiàng)“行政行動聲明”，表示美國貿(mào)易代表應(yīng)按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，援引DSU爭端解決程序；關(guān)于美國在有關(guān)貿(mào)易協(xié)定中的權(quán)利被違反或受到否定的任何301條款的決定都應(yīng)依據(jù)爭端解決機(jī)構(gòu)（DSB）所通過的專家組或上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告做出；在專家組或上訴機(jī)構(gòu)通過有利的報(bào)告后，應(yīng)允許被訴方有合理的時(shí)間實(shí)施報(bào)告所提出的建議；在該時(shí)間內(nèi)問題無法解決時(shí)，報(bào)復(fù)應(yīng)尋求DSB授權(quán)。該聲明代表行政當(dāng)局的權(quán)威觀點(diǎn)，并且得到國會批準(zhǔn)，行政當(dāng)局會在國內(nèi)和國際方面實(shí)施。專家組報(bào)告發(fā)布后，歐盟和美國對裁決都表示滿意。歐盟認(rèn)為，美國301條款的確受到了其多邊承諾的約束，而美方認(rèn)為，專家組維持了與WTO一致的301條款。
二、美國301調(diào)查程序及措施
《美國法典》第III分章“實(shí)施美國依貿(mào)易協(xié)定所享有的權(quán)利和回應(yīng)外國政府的某些貿(mào)易做法”第2411～2420節(jié)規(guī)定了“301條款”的全部內(nèi)容。根據(jù)301條款的規(guī)定，在任何貿(mào)易協(xié)議下美國的權(quán)利被拒絕；或者外國的法律、政策、做法違反貿(mào)易協(xié)議規(guī)定，或與其不一致，或在其他方面拒絕給予美國貿(mào)易協(xié)議的利益；或者外國的法律、政策、做法是不公正的，加重了美國商業(yè)負(fù)擔(dān)，或限制了美國商業(yè)，都可以向美國貿(mào)易代表申請發(fā)起301調(diào)查。
貿(mào)易代表在收到申訴后45天內(nèi)決定是否發(fā)起調(diào)查。如果貿(mào)易代表決定不發(fā)起調(diào)查，應(yīng)公布決定的結(jié)果及原因，并通知申訴人。如果作出肯定性決定，決定發(fā)起調(diào)查，貿(mào)易代表應(yīng)公布申訴的概要，并盡可能為各種意見提供機(jī)會，包括舉行聽證會。如果申訴人要求在作出肯定裁定后30天內(nèi)舉行公開聽證，則應(yīng)在該期限內(nèi)舉行公開聽證。
美國貿(mào)易代表發(fā)起301調(diào)查后，應(yīng)與被調(diào)查國政府進(jìn)行雙邊磋商，要求被調(diào)查國政府取消有關(guān)不合理或不公正的貿(mào)易做法；如果無法達(dá)成協(xié)議，可對被調(diào)查國實(shí)施報(bào)復(fù)措施。如果調(diào)查事項(xiàng)不涉及貿(mào)易協(xié)議，美國貿(mào)易代表應(yīng)在12個(gè)月內(nèi)結(jié)束磋商，并做出是否采取貿(mào)易制裁的決定；如果調(diào)查事項(xiàng)涉及某一貿(mào)易協(xié)定，在部分特定條件下，美國貿(mào)易代表應(yīng)立即請求進(jìn)行該協(xié)定規(guī)定的爭端解決程序。
三、美對華清潔能源301調(diào)查案
目前為止，美已經(jīng)使用了反傾銷、反補(bǔ)貼、保障措施、特保和337等各式各樣的貿(mào)易保護(hù)措施，2010年10月15日，應(yīng)美國鋼鐵工人聯(lián)合會的申請，美國貿(mào)易代表辦公室就中國清潔能源政策和措施發(fā)起了中國加入世貿(mào)組織以來的首起對華301調(diào)查。
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2010年9月9日，美國鋼鐵工人聯(lián)合會依據(jù)《1974年貿(mào)易法》第301節(jié)規(guī)定，向美國貿(mào)易代表辦公室提出了5 800多頁的申請，要求對中國綠色技術(shù)領(lǐng)域的補(bǔ)貼政策與實(shí)踐做法進(jìn)行調(diào)查。
美鋼鐵工人聯(lián)合會指控，中國鼓勵(lì)和保護(hù)國內(nèi)綠色技術(shù)領(lǐng)域生產(chǎn)商的做法違反WTO規(guī)則，該領(lǐng)域包括從風(fēng)能、太陽能到高級電池和節(jié)能動力車等一系列產(chǎn)品。這些做法包括：歧視性法律法規(guī)，技術(shù)轉(zhuǎn)讓要求，對關(guān)鍵原材料的使用要求，以及嚴(yán)重危害美國利益的大量補(bǔ)貼行為。另外，這些做法使中國生產(chǎn)商在投資、技術(shù)、原材料、市場等方面較美國生產(chǎn)商處于優(yōu)勢地位。中國政府以不公平的做法投資幾千億美元扶植國內(nèi)生產(chǎn)商，嚴(yán)重危害了美國企業(yè)和工人的利益，扭曲了數(shù)千億美元的國際貿(mào)易。許多做法直接違反了中國加入世貿(mào)組織時(shí)的承諾，另一些做法存在違反WTO規(guī)則的可能性。如果這些做法被證明違反WTO規(guī)則，中國應(yīng)改正其不公平和掠奪性的做法，否則將遭到報(bào)復(fù)。
申訴書列舉了中國在綠色技術(shù)領(lǐng)域的5種做法違反WTO規(guī)定：1.對使用關(guān)鍵原材料的限制；2.以出口實(shí)績或當(dāng)?shù)睾繛闂l件的禁止性補(bǔ)貼；3.對進(jìn)口貨物和外國企業(yè)的歧視；4.有關(guān)外國投資者的技術(shù)轉(zhuǎn)讓要求；5.導(dǎo)致貿(mào)易扭曲的國內(nèi)補(bǔ)貼。
10月15日，美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布公告，決定對中國政府制定的一系列新能源政策和措施展開調(diào)查。
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本案是2001年以來美首次動用301條款對外國貿(mào)易行為發(fā)起調(diào)查，也是中國加入世貿(mào)組織以來首次針對中國動用301條款，其中既有貿(mào)易保護(hù)主義因素，也有更深層次的政治和經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略考量。
1.貿(mào)易保護(hù)主義勢頭上升
金融危機(jī)以來，美國的貿(mào)易保護(hù)主義持續(xù)升溫。為尋找經(jīng)濟(jì)不景氣的“替罪羊”，轉(zhuǎn)嫁金融危機(jī)，美頻繁對華發(fā)動反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查及337調(diào)查，啟動421特保調(diào)查、熱炒人民幣匯率問題，提出主要針對非市場經(jīng)濟(jì)國家加嚴(yán)貿(mào)易救濟(jì)執(zhí)法的14條建議方案。在此背景下，美國鋼鐵工人聯(lián)合會又提出清潔能源301調(diào)查申請，維護(hù)本國產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢地位和國際競爭力。
2.美國中期選舉
新能源政策是奧巴馬政府的施政綱領(lǐng)之一，是刺激美國經(jīng)濟(jì)增長，拉動就業(yè)的重要手段。美國鋼鐵工人聯(lián)合會是全美最大、最活躍的工會組織之一，擁有120萬會員，對政治選舉、政府決策等有極大的影響力。清潔能源301調(diào)查申請迫使奧巴馬政府在中期選舉前10天做出是否調(diào)查的決定，奧政府在此關(guān)鍵時(shí)刻不會去冒拒絕調(diào)查的政治風(fēng)險(xiǎn)。
3.在新能源領(lǐng)域競爭加劇
美各界普遍認(rèn)為，清潔能源產(chǎn)品的研發(fā)和生產(chǎn)對于動蕩的美國經(jīng)濟(jì)極為重要，但由于中國采用了進(jìn)攻性的產(chǎn)業(yè)政策，美國的競爭優(yōu)勢在喪失，新能源產(chǎn)業(yè)的中心很可能將迅速轉(zhuǎn)移到中國。美國應(yīng)采取一切措施，幫助美國清潔能源公司出口更多商品和服務(wù)，創(chuàng)造更多就業(yè)。
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美方為清潔能源案申請做了充分的準(zhǔn)備。如果美國貿(mào)易代表辦公室認(rèn)定投訴理由正當(dāng)，美國政府將尋求與中國進(jìn)行磋商，要求中國改變現(xiàn)行政策和做法，并可能將中國訴至WTO爭端解決機(jī)制，尋求報(bào)復(fù)措施的授權(quán)。該項(xiàng)調(diào)查將對中國風(fēng)能、太陽能、高效電池和新能源汽車行業(yè)造成較大影響，涉及150余家中國新能源企業(yè)。
301調(diào)查通常持續(xù)1年時(shí)間，向WTO申訴需要大約2年的時(shí)間。在這段時(shí)間內(nèi)，中國新能源產(chǎn)業(yè)將承受巨大的司法、財(cái)政、輿論和競爭的挑戰(zhàn)，即使中方最終獲勝，也可能會失去部分競爭優(yōu)勢和市場。
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這場精心策劃的貿(mào)易戰(zhàn)直指我國“十二五”規(guī)劃重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，涉及發(fā)改委、財(cái)政部、環(huán)保部、商務(wù)部、能源局、出口信用保險(xiǎn)公司等多個(gè)職能部門，案件背景復(fù)雜，政策性和專業(yè)性強(qiáng)，是對我應(yīng)對工作的一次嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。同時(shí)，這也是對國內(nèi)清潔能源政策和實(shí)踐做法的檢驗(yàn)，對我綠色能源產(chǎn)業(yè)未來競爭力的檢驗(yàn)，對中國應(yīng)對更高層次貿(mào)易戰(zhàn)能力的檢驗(yàn)。中國在加強(qiáng)個(gè)案應(yīng)對的同時(shí)，有必要深化對外貿(mào)和新能源產(chǎn)業(yè)管理的認(rèn)識，深化對對手及自身的了解，變不利為有利，做好長期應(yīng)對的準(zhǔn)備。
