（一）
陜西省屬我國西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，財(cái)政并不寬裕。但在稅費(fèi)改革后，該省農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)保持了較快增長的勢頭。2004年，農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)支出總量為40.7億元,較上年增長21.69%。農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入逐年增長，2001年為20.22億元，2002年24.78億元，2003年26.83億元，2004年33.3億元。2004年的投入總量比稅費(fèi)改革前的2001年增長64.68%。用于農(nóng)村義務(wù)教育的稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金2004年為7.2億元，占到財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總額的56.3%。
然而，從各地反映的情況看，農(nóng)村中小學(xué)的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)短缺情況卻更為普遍，更加嚴(yán)重，學(xué)校運(yùn)行遇到了前所未有的困境：不少市縣教育公用經(jīng)費(fèi)零預(yù)算，危房改造舉步維艱，進(jìn)行現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育捉襟見肘。
為什么在稅費(fèi)改革后農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入總量較大幅度增加的情況下，而大面積的中小學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)卻陷入困境？帶著這個(gè)問題，作者隨陜西省人民政府決策與咨詢委員會(huì)幾位領(lǐng)導(dǎo)和專家，先后到該省的咸陽、安康、延安市的6個(gè)縣、12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、50多所學(xué)校做了調(diào)查，并與市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、中小學(xué)校長進(jìn)行了探討和研究。
首先，我們調(diào)研了教育經(jīng)費(fèi)，特別是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的開支使用情況。發(fā)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)、包括轉(zhuǎn)移支付，絕大部分被用于教師工資發(fā)放。2004年，陜西省財(cái)政預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校，教職工工資共支付30.6億元，占農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入總量的91.89%。其工資總額因新進(jìn)教職工的按政策增加工薪，比2001年凈增加4.73億元。二是用于普九、危改、教師工資陳欠等各類教育負(fù)債的逐年償還，截止目前，陜西省各類欠債及資金缺口高達(dá)41.86億元.以至學(xué)校收取的雜費(fèi)，既要維持辦學(xué)，又要還債，東拉西借，寅吃卯糧，苦不堪言。三是由于現(xiàn)代教育教學(xué)設(shè)施的啟用和物價(jià)上漲等因素，學(xué)校運(yùn)行成本明顯增加。四是各項(xiàng)教育?？铍m有較多增長，但卻只能用于項(xiàng)目學(xué)校，面上一般難以直接受益，而且配套資金往往壓在項(xiàng)目學(xué)校身上，許多學(xué)校不得不舉債配套。
（二）
那么，為什么會(huì)形成西部基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)主要用于發(fā)放教師工資等入不敷出的現(xiàn)象呢？我們在調(diào)研中分析了其形成的深層原因，主要有：
一是在西部農(nóng)村，縣級政府財(cái)力薄弱，難以承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入這張“大買單”。故而形成教育管理，可以“以縣為主”；而解決教育經(jīng)費(fèi)，卻不能“以縣為主”的格局。陜西全省107個(gè)縣（市、區(qū)）中，中央和省扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣共占縣（市、區(qū)）總數(shù)的71.9%，許多縣在稅費(fèi)改革前，即使有農(nóng)村教育費(fèi)附加的征收和教育集資，也長期連工資都不能按時(shí)發(fā)放。再從財(cái)政自給率來看，全省財(cái)政供養(yǎng)人員年人均財(cái)力在1萬元以下的縣（區(qū)）有52個(gè)，1—1.5萬元之間的縣（區(qū)）39個(gè)，1.5萬元以上的縣（區(qū)）只有16個(gè)。如果要保證縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，按年最低人均1.5萬元計(jì)算，全省有91個(gè)縣（區(qū)）達(dá)不到最低財(cái)力保障度，占縣（區(qū)）總數(shù)的85%。不少縣的地方財(cái)政收入即使全部用于發(fā)放教師工資尚有成倍的缺口。
稅費(fèi)改革，取消了農(nóng)村教育費(fèi)附加的征收和教育集資，并將逐步減免“農(nóng)業(yè)稅”和免收農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的“學(xué)雜費(fèi)”，這無疑減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，是中國歷史上亙古未有的事情，增加了農(nóng)民收入，密切了黨和政府與人民群眾的聯(lián)系。但是相應(yīng)地是縣級政府籌措教育經(jīng)費(fèi)的能力大大削弱了；轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施較好地保證了教師工資的發(fā)放，然而并沒有改變這些地方財(cái)政的困境，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入仍未得到妥善的解決。
二是西部農(nóng)村教育長期負(fù)債運(yùn)行，帶來教育經(jīng)費(fèi)投入的惡性循環(huán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，陜西全省普九、危改、教師工資陳欠等各類教育負(fù)債總額達(dá)26.65億元，如果加上要新完成的21個(gè)縣的普九任務(wù)及改造現(xiàn)有的中小學(xué)危房，欠債及資金缺口共計(jì)41.86億元。此外，稅費(fèi)改革后還普遍出現(xiàn)了學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)賒欠，因而教育欠債總額仍在繼續(xù)。并不是所有縣都無能為力，很大程度上還有認(rèn)識不到位、重視不夠的問題。
三是新出臺的“一費(fèi)制”收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低。陜西省試行的“一費(fèi)制”標(biāo)準(zhǔn)（每學(xué)期小學(xué)92.5元，初中150元）除了課本費(fèi)和水、電、煤支出外，所剩無幾。設(shè)備添置、教師培訓(xùn)、小型維修等，均無從談起。關(guān)于自行車保管、冬季取暖、山區(qū)學(xué)生生活飲水、班費(fèi)等許多實(shí)際問題，往往因未列入收費(fèi)項(xiàng)目，縣、鄉(xiāng)和學(xué)校都無權(quán)決定。調(diào)研證明：教育治理亂收費(fèi)問題的目標(biāo)重點(diǎn)主要在城市，特別是重點(diǎn)中小學(xué)。是盲目擇校，壓縮正式招生名額，以分收生造成的。農(nóng)村中小學(xué)亂收費(fèi)并不是普遍存在的情況，而如何解決教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重匱乏則是當(dāng)務(wù)之急。
四是新的轉(zhuǎn)移支付制度尚不完善，缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制。稅費(fèi)改革前，多數(shù)縣教育投入占當(dāng)?shù)刎?cái)政支出的比重最大，即使如此，仍難以確保教師工資的發(fā)放；改革后有了上級部門對教育的轉(zhuǎn)移支付，縣上就將這筆資金的大部分以至全部首先用于教師工資的發(fā)放，教育上的其他需求則較少考慮，不少縣原有的教育經(jīng)費(fèi)投入，或者明顯減少，或者隨之消失。許多地方并未因轉(zhuǎn)移支付而加大縣級政府對教育的扶持力度，這是造成當(dāng)前基礎(chǔ)學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)緊張的內(nèi)部原因。與此同時(shí)，這幾年，中、省各項(xiàng)教育?？钣休^大增加，陜西由2001年2.5億元增加到2004年的6.59億元,增長了1.75倍，這對支持農(nóng)村教育的發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。但由于這些專款資金來源不同，管理渠道各異，多頭操作，多方參與，中間環(huán)節(jié)多，相互銜接少，地方教育部門難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合使用效益并不理想。
（三）
農(nóng)村基礎(chǔ)教育、特別是義務(wù)教育在促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中具有全局性、基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性作用，是“科教興農(nóng)”和提高農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)的奠基工程。它作為社會(huì)公共產(chǎn)品，公益性事業(yè)，理應(yīng)由各級政府提供經(jīng)費(fèi)。然而，由于各級政府擁有的財(cái)力差別很大，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也極不平衡，因此，積極探索建立我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入各級財(cái)政分擔(dān)的保障機(jī)制是十分必要的，這可能成為治本之策。當(dāng)前，必須先在現(xiàn)行政策法規(guī)和管理體制的框架下，從西部省區(qū)的實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持體制機(jī)制創(chuàng)新，對農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制積極加以完善，真正實(shí)現(xiàn)“保工資、保運(yùn)行、保安全”的目標(biāo)。為此，提出以下對策。
一、盡一切可能，多渠道增加農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入的總量，做大“蛋糕”。這是一個(gè)大前提?？偭坎辉黾樱遣豢赡軓母旧辖鉀Q農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入長效保障機(jī)制問題的。增加農(nóng)村教育投入，首先是各級政府要依法做到教育經(jīng)費(fèi)的“三個(gè)增長”，并將教育經(jīng)費(fèi)的新增部分主要用于農(nóng)村教育。根據(jù)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由各級政府分?jǐn)傇瓌t，建議西部農(nóng)村義務(wù)教育階段，教師工資由中央財(cái)政全部承擔(dān)；學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)由省級財(cái)政承擔(dān)；學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)，書本費(fèi)的免費(fèi)由市級財(cái)政承擔(dān)；各地危房改造經(jīng)費(fèi)由縣級財(cái)政承擔(dān)。同時(shí)，加大中、省財(cái)政對人均財(cái)力水平較低地區(qū)的教育轉(zhuǎn)移支付力度。二是足額征收城市教育附加，并及時(shí)全額撥付到教育賬戶，嚴(yán)禁用于工資發(fā)放和平衡財(cái)政預(yù)算。隨著工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，城市教育附加數(shù)額將相當(dāng)可觀。目前征收、撥付不到位的現(xiàn)象必須盡快扭轉(zhuǎn)。三是積極鼓勵(lì)、引導(dǎo)民營資本進(jìn)入基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，制定相關(guān)優(yōu)惠政策，支持農(nóng)村發(fā)展民辦教育，或由政府委托民辦學(xué)校承擔(dān)義務(wù)教育責(zé)任。四是進(jìn)一步完善“一事一議制度”，引導(dǎo)農(nóng)民投資投勞，搞好村辦小學(xué)及教學(xué)點(diǎn)的校舍修繕、道路硬化和校園綠化等工作，改善辦學(xué)條件。五是大力倡導(dǎo)、積極鼓勵(lì)各種形式的捐資捐物等助學(xué)活動(dòng)。各有關(guān)部門應(yīng)從教育奠基的大局出發(fā)積極予以配合和支持，并大力宣傳推動(dòng)。
二、建立農(nóng)村中小學(xué)教師工資發(fā)放和生均公用經(jīng)費(fèi)最低需求的“兩個(gè)剛性”的保障機(jī)制。各級政府既要保教師工資，又要保農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)的基本需求。工資問題，收歸縣管并由教師持卡在銀行領(lǐng)取后，已基本做到?jīng)]有新欠，但也有動(dòng)用城市教育附加費(fèi)發(fā)放工資，或以雜費(fèi)墊支工資等情況，對此，必須堅(jiān)決糾正，使教師工資的發(fā)放真正成為剛性。至于各種補(bǔ)助性工資，各地情況不同，但至少必須做到與當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)一視同仁。為保證農(nóng)村中小學(xué)正常運(yùn)行，除了將農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金的20%由省上切出，實(shí)行專戶管理，封閉運(yùn)行，確保?？顚Ｓ猛?，還應(yīng)適當(dāng)提高“一費(fèi)制”收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。省區(qū)要科學(xué)合理地制定中小學(xué)包括雜費(fèi)在內(nèi)的生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)。各縣可視財(cái)力情況提高標(biāo)準(zhǔn)，不設(shè)高限。對規(guī)模小的學(xué)校，可由縣級財(cái)政適當(dāng)提高撥付標(biāo)準(zhǔn)，也可以由縣教育行政部門在預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)總額中適當(dāng)調(diào)劑解決。但省定的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是基本要求，不論是貧困縣和非貧困縣，不論是哪個(gè)學(xué)校，任何情況下都要確保，也要成為剛性。鑒于大部分農(nóng)村學(xué)校經(jīng)費(fèi)困難，“一費(fèi)制”又不可能把各地的特殊需求都包進(jìn)來，因而收取代辦費(fèi)仍然十分必要。代辦費(fèi)是學(xué)校為全體學(xué)生或部分學(xué)生提供的一種公共服務(wù)，取之于學(xué)生，用之于學(xué)生。其代辦項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及收費(fèi)辦法，應(yīng)由當(dāng)?shù)乜h級政府從實(shí)際出發(fā)，從嚴(yán)控制，做出決定，并報(bào)市級政府備案。學(xué)校和任何單位不得從中營利，嚴(yán)禁“搭車”現(xiàn)象?？紤]到農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校規(guī)模一般偏小，收費(fèi)總額十分有限，對每學(xué)期學(xué)雜費(fèi)總收入在5000元以下的小學(xué)、15000元以下的初中，取消收支兩條線的規(guī)定，以利于學(xué)校方便、快捷運(yùn)轉(zhuǎn)。
三、積極化解教育債務(wù)，繼續(xù)推進(jìn)“危改”工程。為擺脫教育債務(wù)困擾，使農(nóng)村學(xué)校輕裝前進(jìn)，應(yīng)實(shí)施教育債務(wù)化解工程。首先，要清理核定現(xiàn)有債務(wù)，摸清債權(quán)債務(wù)狀況，進(jìn)行公示，聽取群眾意見，擠掉“水分”。二是對普九、危改、工資陳欠債務(wù)，由縣級政府先承攬起來，然后區(qū)別不同情況，認(rèn)定債務(wù)主體，擬定還款方案，更換債務(wù)憑據(jù)，簽定新的還款合同，使學(xué)校與債務(wù)脫勾。三是省、市、縣三級設(shè)立償債專項(xiàng)資金，采用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的辦法，支持縣、鄉(xiāng)政府積極化解教育債務(wù)。教育債務(wù)的化解要與“兩基”攻堅(jiān)、“兩基”鞏固提高、“危房改造”等工程、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解相結(jié)合。四是學(xué)校小額公用經(jīng)費(fèi)賒欠由學(xué)校在公用經(jīng)費(fèi)中調(diào)劑解決。五是建立學(xué)?；ā⑽８膶徟贫?，減少產(chǎn)生新的債務(wù)。農(nóng)村中小學(xué)安排建設(shè)項(xiàng)目要量力而行，落實(shí)資金來源。凡新上項(xiàng)目必須經(jīng)縣級主管部門審批，堅(jiān)持“誰舉債誰償還”的原則。
為確保校舍安全，盡快緩解農(nóng)村學(xué)校危房矛盾突出的問題，“十一五”期間，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)“危改工程”，把危房改造作為工作重點(diǎn)抓緊抓好?？h級財(cái)政應(yīng)將“危改”資金列入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算，省、市財(cái)政應(yīng)增加“危改”專項(xiàng)資金的投入，支持“危改”工程實(shí)施。要把危房改造工程盡可能同各項(xiàng)教育專項(xiàng)程及生源自然回落等結(jié)合起來，消除校舍安全隱患。同時(shí)，要調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，多方籌措資金，推進(jìn)“危房”改造。
四、強(qiáng)化教育經(jīng)費(fèi)投入使用的監(jiān)控、督查、落實(shí)機(jī)制，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。為強(qiáng)化教育經(jīng)費(fèi)投入使用的監(jiān)控、督查、落實(shí)機(jī)制，一是要建立人大審議教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算及執(zhí)行情況的制度。省、市、縣政府每年向人民代表大會(huì)的工作報(bào)告中必須將教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排及執(zhí)行情況，其中包括把農(nóng)村義務(wù)教育，作為一項(xiàng)內(nèi)容提請人大一并審議。對教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排和執(zhí)行沒有達(dá)到規(guī)定增長要求的，各級人大對整個(gè)財(cái)政預(yù)算和決算方案不予審議通過。二是將農(nóng)村各級專項(xiàng)資金的使用，學(xué)雜費(fèi)金額返還作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，定期審計(jì)。對截留、挪用教育經(jīng)費(fèi)的任何單位和個(gè)人，堅(jiān)決依法依紀(jì)嚴(yán)肅處理。三是建立縣（區(qū)）農(nóng)村教育投入政績考核制度。對執(zhí)行教育投入政策和教育資金管理等方面沒有達(dá)到規(guī)定要求的，在政績考核中，實(shí)行一票否決。
農(nóng)村稅費(fèi)改革中建立起來的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，其優(yōu)越性和新的問題，都已顯現(xiàn)，需要根據(jù)實(shí)踐加以總結(jié)和規(guī)范。（1）提高轉(zhuǎn)移支付的透明度，不僅財(cái)政部門清楚，教育和監(jiān)督部門也清楚。（2）應(yīng)以縣的人均財(cái)力和教育的最低需求，計(jì)算轉(zhuǎn)移支付的額度，打破原有的國貧、省貧界限及過時(shí)的基數(shù)等舊框框。通過轉(zhuǎn)移支付，體現(xiàn)政府的辦學(xué)責(zé)任和教育公平。另外，應(yīng)明確要求，不能因?yàn)橛辛素?cái)政轉(zhuǎn)移支付，就削減縣財(cái)政原本可以列支的教育經(jīng)費(fèi)投入。（3）為擴(kuò)大中小學(xué)的受益覆蓋面，應(yīng)逐步加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度。同時(shí)，對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行整合，以便各地在相關(guān)項(xiàng)目之間協(xié)調(diào)組織，合理配置資源。（4）中、省專項(xiàng)教育撥款通常要求地方提供一定比例的配套資金。對此，省區(qū)可在不違背上級總體要求的前提下，按各縣實(shí)際作適當(dāng)調(diào)整。財(cái)政狀況好的縣可以提高其配套比例，差的縣可以降低配套比例，特困縣應(yīng)免除配套資金的要求。配套資金缺口由省市兩級財(cái)政分擔(dān)。要改變一些地方已經(jīng)出現(xiàn)的配套資金要求越多，地方壓力越大，財(cái)政愈加困難，以至搞虛假承諾，套取上級資金的情況。（5）要研究制定轉(zhuǎn)移支付辦法，包括教育轉(zhuǎn)移支付的形式、原則、實(shí)施目標(biāo)以及資金的分配方法、撥付程序、違規(guī)處罰等。轉(zhuǎn)移支付資金專戶管理、封閉運(yùn)行后，由于一些縣財(cái)力太弱，又可能出現(xiàn)教師工資不保的情況，要統(tǒng)籌安排，早作應(yīng)對。
五、改進(jìn)教育資金投入使用辦法，提高綜合使用效益?？梢钥紤]：（1）凡中、省、市用于農(nóng)村中小學(xué)教育的轉(zhuǎn)移支付、各類專項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)及教育收費(fèi)，都要進(jìn)入教育財(cái)政專戶，?？顚Ｓ?。各中小學(xué)都要厲行節(jié)約，杜絕浪費(fèi)，提高資金使用效益。（2）發(fā)改委、財(cái)政、扶貧等部門用于教育的專款，要先和同級教育部門溝通，會(huì)簽下達(dá)。（3）義務(wù)教育階段學(xué)生的教材全部實(shí)行統(tǒng)一招標(biāo)，政府集中采購。（4）中央下達(dá)的普九攻堅(jiān)、危房改造、遠(yuǎn)程教育、義教工程、兩免一補(bǔ) 、農(nóng)村學(xué)校寄宿制工程等專項(xiàng)資金，允許省、市、縣各級教育部門有一定的統(tǒng)籌權(quán)，以便相互銜接，提高綜合效益。比如遠(yuǎn)程教育，許多學(xué)校有了上級給的“馬”，卻配不起“鞍”，設(shè)備長期閑置。再如農(nóng)村不少小學(xué)布點(diǎn)分散，生源極少，教育資金的投入使用就必須改革創(chuàng)新。陜北的洛川縣，一師一校的小學(xué)共86所，已超過全縣小學(xué)總數(shù)的40%，每校平均25名學(xué)生，最少的4所村小，每校各只有2名學(xué)生，教育成本很高。因此，必須同步推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育布局調(diào)整和配套體制改革，推進(jìn)農(nóng)村學(xué)?！凹乃拗乒こ獭?，提高辦學(xué)的規(guī)模效益。同時(shí)，要結(jié)合農(nóng)村綜合配套改革，定編定員，整合教師資源，合理分流，清退代理教師，并加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事制度改革，解決稅費(fèi)改革財(cái)政供養(yǎng)人員超編、擠占教育經(jīng)費(fèi)的問題，使有限的教育經(jīng)費(fèi)更好地用于事業(yè)發(fā)展。
*注：參與本研究和討論的有原陜西省教育廳廳長張克儉，原陜西省社聯(lián)科聯(lián)合會(huì)書記馮家臻、原陜西師大副校長杜鴻科教授等。
