諸暨市教育局會計核算中心 陳鋼敏
實行會計集中核算制度，是財政管理體制改革的一項重要內(nèi)容，也是會計核算方式的一次重大變革，此舉推進了財政體制改革的進程，為科學(xué)制定預(yù)算收支分類科目和定額提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為細化部門預(yù)算提供了詳實信息，也為全面實行國庫集中支付制度奠定了基礎(chǔ)。目前，會計集中核算制度已在全國范圍普遍推行。會計集中核算制度的主要內(nèi)容是在單位資金所有權(quán)、使用權(quán)和財務(wù)自主權(quán)不變的前提下取消銀行賬戶，統(tǒng)一到會計核算中心集中辦理資金結(jié)算、集中進行會計核算、集中管理會計檔案的一種融會計核算、監(jiān)督、服務(wù)于一體的會計管理形式。這一制度的推行對加強行政事業(yè)單位會計核算和會計監(jiān)督，規(guī)范財務(wù)收支行為，管好用好財政資金，杜絕腐敗等方面具有重要的現(xiàn)實意義。同時，我們應(yīng)該看到，會計集中核算的實行對內(nèi)部審計帶來了一定的影響，面對新的形勢，如何搞好會計集中核算后的審計工作，已成為各級審計機關(guān)共同面對的一個新課題。下面就此問題談?wù)劥譁\的看法。
一、會計集中核算制度對審計工作的影響
1、對審計對象的影響。實行會計集中核算后，行政事業(yè)單位的會計賬目、銀行賬戶和其他會計資料全部移交到了會計核算中心，會計核算、會計監(jiān)督由核算中心負責(zé)完成，核算中心具有對單位所有資金、賬戶、賬務(wù)處理等業(yè)務(wù)行使監(jiān)督、服務(wù)、管理等職能，并行使會計資料檔案保管及資金管理權(quán)。而行政事業(yè)單位的會計核算工作雖然轉(zhuǎn)移，但依然享有財務(wù)收支執(zhí)行權(quán)、財產(chǎn)物資管理權(quán)、收入的籌集、支出的審批權(quán)，仍然是財務(wù)收支及有關(guān)的經(jīng)濟管理活動的主體。在這種情況下，誰是審計監(jiān)督的對象，存在著一定的模糊認識。目前有兩種不同的觀點，一種觀點認為，應(yīng)當(dāng)以行政事業(yè)單位作為審計對象，另一種觀點則認為應(yīng)以會計核算中心為審計對象。這種認識上的偏差，將給審計工作帶來不利影響。
2、對審計工作重點的影響。由于會計核算監(jiān)督與各單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動在時空上的分離，造成了核算中心會計人員與單位具體的財務(wù)收支等經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動相脫節(jié)，因而會計核算中心無法對單位原始憑證所反映的經(jīng)濟事項的真實性以及相關(guān)的合法性進行有效的監(jiān)督，這樣就難免導(dǎo)致會計信息在源頭上的失真。同時，實行會計集中核算后，單位的一些違反財經(jīng)法紀的事項為了達到在會計核算中心順利審核過關(guān)并報賬的目的，往往會想方設(shè)法完備有關(guān)手續(xù)，在會計核算中心審核報賬后，即將這些經(jīng)濟事項的會計核算處理融入了繁雜的會計核算業(yè)務(wù)之中，給真實性、合規(guī)性審計增加了難度。為逃避會計核算中心的監(jiān)督，一些單位將違規(guī)收支轉(zhuǎn)入未納入集中核算的學(xué)會、工會、食堂、后勤公司等賬戶或設(shè)“賬外賬”，對違規(guī)收支采取更隱蔽的手法。這樣，審計查處違紀問題的難度加大。
3、對審計工作的效率和審計成本的影響。實行會計集中核算前，對行政事業(yè)單位往往采取就地審計的方式。實行會計集中核算后，各有關(guān)單位的財政、財務(wù)收支核算和有關(guān)會計資料在會計核算中心，審計監(jiān)督主要是通過對會計資料的審計來進行的，但它是“死賬”，僅對其進行審計難以達到深層次的有效監(jiān)督的，更多的是以“死賬”為基礎(chǔ)查“活賬”，也就是對與會計賬目相關(guān)的一些其他經(jīng)濟事項的審計，這是坐在會計核算中心進行審計無法實現(xiàn)的，有必要像以前那樣經(jīng)歷查“死賬”——查“活賬”——查“死賬”的過程，這樣就使得審計人員必須在會計核算中心與被審計單位之間來去反反復(fù)復(fù)，會計核算中心和單位辦公不在同一地點，客觀上會增加審計成本，降低審計工作效率。
4、對審計人員素質(zhì)和審計方法的影響。實行會計集中核算后，審計人員不但要了解現(xiàn)行行政事業(yè)單位的有關(guān)法律法規(guī)和他們的收費項目和內(nèi)容，掌握不同行政事業(yè)單位的會計業(yè)務(wù)處理，而且還要熟悉和掌握會計電算化的相關(guān)操作規(guī)程和程序。這對審計人員的素質(zhì)要求將產(chǎn)生很大的影響。實行會計集中核算后，使得審計機關(guān)多年探索總結(jié)的一整套技術(shù)方法不再完全實用。如審計程序的執(zhí)行、會計資料的收集和取得、審計報告征求意見的形式、審計意見書和審計決定的下達方式、審計收繳款的入庫、審計意見和建議的落實等都會發(fā)生變化。單位違反財經(jīng)紀律的問題更具隱蔽性和欺騙性，發(fā)現(xiàn)問題的難度加大，審計將面對更多的查“活帳”任務(wù)，審計的方法和手段缺乏將更加明顯。
5、對審計評價與處理的影響。實行會計集中核算的單位，其財務(wù)收支在會計核算中心報賬，要通過該中心較為嚴格的審核。這種審核可以認為既是一種會計監(jiān)督，又是一種財政監(jiān)督，同時從某種意義上講也是一種政府監(jiān)督。那么，核算中心是否應(yīng)對這種監(jiān)督承擔(dān)責(zé)任呢？對此相關(guān)法規(guī)均無明確規(guī)定，使得會計法律責(zé)任主體的界定模糊，這就為審計認定責(zé)任，明確處罰主體增加了困難。同時,有關(guān)會計集中核算的規(guī)定沒有法律層次的權(quán)威規(guī)范，某些提法又與《會計法》有相矛盾之處，這使得審計的處理處罰和審計對責(zé)任的界定評價缺乏充分的法律依據(jù).
二、會計集中核算制后審計應(yīng)采取的對策
面對會計集中核算給審計工作帶來的影響，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)針對實際情況，及時采取有效措施應(yīng)對。同時還應(yīng)該充分認識到，成立會計核算中心只是多了一道財務(wù)監(jiān)督環(huán)節(jié)，但其代替不了審計。實行會計集中核算后，行政事業(yè)單位審計任務(wù)不會發(fā)生數(shù)量上的變化，但審計的內(nèi)容、重點、方式方法等要根據(jù)實際情況進行調(diào)整。隨著實踐的不斷發(fā)展，要不斷研究探索，尋求新的工作思路，以取得更大成效。
1、明確審計對象。會計核算中心承擔(dān)著大量行政事業(yè)單位的會計核算工作，集中了各單位的會計資料和信息，從加強行政事業(yè)單位財政財務(wù)收支管理和充分有效發(fā)揮審計作用考慮，會計核算中心必然成為重要的審計對象，要對會計核算、代管資金、會計資料的安全性和完整性負責(zé)。同時，依據(jù)《審計法》的規(guī)定，對各單位的財務(wù)收支活動，審計機關(guān)有權(quán)進行審計監(jiān)督，而實行會計集中核算后，各單位會計法律主體地位不變，仍是審計機關(guān)的審計對象，應(yīng)對本單位的財務(wù)收支決策和資金使用等問題負責(zé)。兩者在審計內(nèi)容上應(yīng)有所側(cè)重。
2、適時調(diào)整審計重點，深化審計內(nèi)容。實行會計集中核算一定程度上加強了對財政財務(wù)收支的監(jiān)督，規(guī)范了會計核算，審計重點應(yīng)隨之有所調(diào)整：首先，由于單位核算職能劃出，使得各預(yù)算單位淡化了會計責(zé)任主體意識，削弱了財務(wù)管理，因此對單位內(nèi)部控制制度的審計顯得尤為重要，既要審查內(nèi)控制度中的授權(quán)批準、職責(zé)分工、會計記錄控制、實物控制等環(huán)節(jié)是否全面、科學(xué)，又要審查內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況，看其是否真正落實，是否有利于加強內(nèi)部管理、提高資金使用效益。其次，除了要注重審查收入的真實完整性、支出的合規(guī)效益性、債權(quán)債務(wù)的真實性、財產(chǎn)物資管理的安全性等方面外，還應(yīng)側(cè)重對核算中心會計監(jiān)督未涉及和不能到位部分的審計，如各單位未納入集中核算的學(xué)會、工會、食堂或后勤公司等賬戶往往會成為一些單位違紀違規(guī)行為的“避風(fēng)港”，要重點審計被審單位有無通過這些賬戶轉(zhuǎn)移收入、虛列費用、違規(guī)開支等問題。第三，由于審計部門與被審單位之間增加會計核算中心這一中間環(huán)節(jié)，審計在查處違紀問題時，應(yīng)對產(chǎn)生問題的原因以及由誰承擔(dān)責(zé)任進行分析并且鑒定。
3、提高審計效率。會計集中核算采用統(tǒng)一規(guī)范的財務(wù)會計軟件，實行會計電算化操作，為計算機輔助審計提供操作平臺，會計核算中心應(yīng)當(dāng)與被核算單位組建局域網(wǎng)，并由會計核算中心授予審計機關(guān)一定的權(quán)限，使審計人員在審計時能夠利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢隨時調(diào)用所需的會計資料開展網(wǎng)上審計，同時要全面提升審計機關(guān)的電算化和信息化的設(shè)施水平，將審計機關(guān)局域網(wǎng)與會計核算中心局域網(wǎng)連接，同時建立行政事業(yè)審計資料庫，這樣既可節(jié)約審計成本，又提高審計效率。
4、努力提高審計人員素質(zhì)，積極改進審計方法。培養(yǎng)和提高審計人員的綜合素質(zhì)，關(guān)鍵在于抓好審計人員的后續(xù)教育。應(yīng)結(jié)合會計集中核算對審計的影響，更加注意培養(yǎng)審計人員對會計集中核算的觀察能力和創(chuàng)新能力，積極探索適應(yīng)會計集中核算的審計模式和方法。要加強對新政策、新知識的學(xué)習(xí)，熟練掌握會計、審計理論和實務(wù)知識，提高運用現(xiàn)行政策分析和解決問題的實際能力；同時，要重視對計算機應(yīng)用和財務(wù)軟件的學(xué)習(xí)，提高運用計算機審計的實踐能力，努力造就審計復(fù)合型人才。
會計集中核算后，隨著審計重點的調(diào)整，審計方法也應(yīng)作相應(yīng)的改進，要變傳統(tǒng)的審閱法、詳查法、核對法為抽查法、分析法，在審計的手段上，要變傳統(tǒng)的手工操作為計算機審計、網(wǎng)絡(luò)操作。同時，要細化審計程序。一是在下達審計通知書時，對承擔(dān)會計責(zé)任的雙方都要下達，主送被審計單位，同時抄送會計核算中心，明確雙方必須審計的事項及提供必要的工作條件；二是對審計事項有關(guān)的會計資料真實、完整和其他相關(guān)情況，需要由被審計單位和會計核算中心共同作出書面承諾；三是審計報告在征求被審計單位意見時，還必須同時征求會計核算中心的意見。四是審計決定落實上，審計決定書在主送被審計單位的同時，還要送會計核算中心，由會計核算中心協(xié)助執(zhí)行，并將其執(zhí)行結(jié)果在規(guī)定期限內(nèi)反饋給審計部門，以便隨時掌握落實情況，做好審計信息的統(tǒng)計匯總。
5、完善法制建設(shè)，明確法律責(zé)任。完善相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè),對《審計法》所規(guī)范的審計程序作適應(yīng)會計集中核算影響變化的相關(guān)調(diào)整，作出明確規(guī)定，使之有法可依；增加相應(yīng)的審計執(zhí)法手段，進一步強化審計職能，在修訂審計法規(guī)時，應(yīng)增加審計在面對“活賬”及有關(guān)經(jīng)辦人的一些障礙時，可以使用更多更強硬的審計執(zhí)行手段來保證審計工作的實施。審計人員應(yīng)積極參加調(diào)研，推動有關(guān)會計集中核算的高層次的法律法規(guī)出臺，為改變目前會計集中核算沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)規(guī)定的現(xiàn)狀作出積極的貢獻。對審計問題的處理，必須正確區(qū)分行政事業(yè)單位的責(zé)任和會計核算中心的責(zé)任，對于因行政事業(yè)單位自身行為形成的違規(guī)違紀問題，審計部門應(yīng)依法出具審計意見書，作出審計決定。對于因會計核算中心造成的管理問題，依據(jù)《審計法》的規(guī)定，審計部門應(yīng)向會計核算中心出具審計建議書，形成的違規(guī)違紀問題應(yīng)當(dāng)作為同級財政預(yù)算審計的內(nèi)容進行處理。
總之，會計集中核算制度的建立，會計資料集中性、銀行賬戶單一性、會計監(jiān)督有效性、核算手段先進性，為審計工作提供了有利的工作環(huán)境，對提高審計質(zhì)量和效率、降低審計風(fēng)險，將起到積極作用。我們要適應(yīng)會計體制改革變化的形勢，不斷總結(jié)和改進審計工作方式方法，促進審計工作再上新臺階。
