公共受托責任決定政府審計維護經(jīng)濟安全的職責。糧食安全是國家經(jīng)濟安全的重要部分，近年來，我國的糧食產(chǎn)量雖有了恢復性增長，但耕地及播種面積減少等影響糧食安全的諸多因素依舊存在。新華社２０１１年２月２４日報道：２００９年底我國耕地面積約為１８．２６億畝，比１９９７年的１９．４９億畝減少１．２３億畝。因此，當維護經(jīng)濟安全成為公共受托責任的一項重要內容時，政府審計應從抵御、揭示和預防的視角，關注糧食安全問題，財政支農(nóng)資金審計的目標應提到維護國家糧食安全的高度。
1 政府審計維護糧食安全的理論依據(jù)
審計的本質是獨立的“經(jīng)濟監(jiān)督”，其基本職能是“經(jīng)濟監(jiān)督、經(jīng)濟評價和經(jīng)濟鑒證”。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展、民主法治建設的日趨完善，作為國家政治與法律制度重要組成部分的政府審計，其公共受托責任的內涵也經(jīng)歷了受托財務責任、受托管理責任和受托社會責任3個階段。當國內外政治、經(jīng)濟環(huán)境的變遷及其日益復雜導致威脅國家經(jīng)濟安全的因素不斷顯現(xiàn)時，政府審計作為促進全面有效履行公共受托責任的一種監(jiān)督機制，其職能、職責也隨之拓展。維護國家經(jīng)濟安全、糧食安全已成為公共受托責任的一項重要內容，是政府審計功能拓展的必然結果。
《審計法》第一條規(guī)定：“加強國家的審計監(jiān)督，維護國家財政經(jīng)濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障國民經(jīng)濟和社會健康發(fā)展”。政府審計的監(jiān)督職能就是通過對國家經(jīng)濟活動的監(jiān)控，保證和促進政府公共受托經(jīng)濟責任的全面有效履行，維護國家經(jīng)濟安全。在維護國家糧食安全方面，政府審計機關以精湛的專業(yè)技術和高度的辨別力履行自己的監(jiān)督職能，通過揭露、查處財政支農(nóng)資金使用與管理中存在的重大違規(guī)違法問題，檢查和督促有關經(jīng)濟責任者忠實地履行經(jīng)濟責任，促進與保障糧食安全。
2 我國糧食安全現(xiàn)狀及其影響因素
我國作為擁有世界最多人口的國家，既是農(nóng)業(yè)大國、糧食生產(chǎn)大國，也是糧食消費大國。改革開放以來，我國基本解決了１３億人的吃飯問題，當前，我國糧食安全總體形勢是好的。但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，糧食消費需求呈剛性增長，以及耕地減少、水資源短缺、農(nóng)民種糧積極性不高等因素，對糧食生產(chǎn)的約束日益突出，使我國的糧食安全問題面臨挑戰(zhàn)。２００７年末，全球食品價格危機爆發(fā)，國內糧價逐步接近甚至高于國際市場價格，谷物凈出口格局因而不復存在。與此相對照，大豆和食油進口迅速增長，２００９年進口大豆４ ２５５萬噸、食用植物油８１６萬噸，這意味著中國通過主要谷物以及肉、蛋、奶和水果蔬菜自給，輔之以大豆和食用油進口，維持著當前的食物供需平衡
2.1 耕地及播種面積減少，影響糧食總產(chǎn)量
?。?）耕地面積的減少。耕地是指種植各種農(nóng)作物的土地，它是人類所需食物的主要源泉，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重要物質基礎。耕地包括新開荒地、休閑地、輪歇地、草田輪作地；以種植農(nóng)作物為主間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；耕種3年以上的灘地和海涂，耕地中包括南方寬小于１．０m，北方寬小于２．０m的溝、渠、路和田埂。國土資源部２００７年４月１２日公布了２００６年度全國土地利用變更調查結果報告，報告顯示，截至２００６年１０月３日，全國耕地面積為１．２１８億ｈｍ２，比上年度末凈減少３０．６８萬ｈｍ２（1hm2=10 000m2，1畝=666.67m2）。截至２００９年底，我國耕地總數(shù)為１８．２６億畝，已接近１８億畝的紅線。人均耕地更是不足１．５畝，不到世界平均水平的１／２、發(fā)達國家的１／４，只有美國的１／６、阿根廷的１／９、加拿大的１／１４。而且有些地方耕地面積竟然有“兩本賬”：一本是農(nóng)業(yè)部門掌握的農(nóng)戶承包土地面積，俗稱“計稅面積”；另一本是國土資源部門測繪數(shù)據(jù)，兩者相差甚大。
?。ǎ玻模保梗担材甑剑玻埃埃衬昙Z食播種面積呈下降趨勢。１９９８年以后播種面積更是出現(xiàn)急劇下降，２０００年至２００３年的4年中，全國共減少農(nóng)田１３ ５８０萬畝，２００７年糧食種植面積剛剛恢復到１５．８３億畝，與２００３年的１４．９１億畝相比，增加了０．９２億畝，但仍低于１６億畝的安全警戒線。糧食播種面積下降快的主要原因之一是：非農(nóng)建設占用耕地。１９９７-２００３年８年間，各種非農(nóng)建設用地達到１３２．６萬ｈｍ２，２００３年我國開發(fā)區(qū)所占面積２２．２７萬ｈｍ２，甚至超過了全部城市的面積，嚴重動搖了糧食生產(chǎn)的基礎。特別是開發(fā)區(qū)的惡性擴張，占用了大量的耕地。
2.2 土地開發(fā)整理看似新增耕地，實質產(chǎn)出較低
土地開發(fā)整理是指國家對土地進行計劃補充耕地量和耕地保有量的具體安排。中華人民共和國《土地管理法》（１９９９年１月１日執(zhí)行）第四十一條提出：“國家鼓勵土地整理?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境?！边@是我國首次在法律文件上提出“土地整理”一詞。然而，審計發(fā)現(xiàn)：有的土地開發(fā)整理項目缺乏調查論證、科學規(guī)劃；有的項目看似完成了土地整理開發(fā)，但水利設施、道路系統(tǒng)等并未跟上；有些新整理復墾的荒地、荒島和整理開發(fā)的廢棄地、灘涂等，不僅在環(huán)保及可持續(xù)發(fā)展方面需進一步論證，而且這些看似增加的耕地，其畝產(chǎn)是低的，沒能從根本上維護國家糧食安全。
